田先红 |《小镇里的中国》自序：乡镇政权实践与国家治理效能转化

田先红

(华中师范大学中国农村研究院、政治学部教授)

一

本书是我对一个乡镇政权运作的观察与记录。全书主要试图回答这样两个问题：其一，乡镇如何处理农村社会的各种矛盾纠纷，或者如何开展基层社会治理？其二，中国独特的体制和制度优势如何在基层转化为治理效能，从而使基层社会秩序保持稳定？

本书的分析秉持一种国家视角。一方面，以宏观观照微观，试图在国家治理历史进程中理解乡镇政府治理逻辑的演变，探讨国家的转型和行为变迁对乡镇政治运作产生的重要影响；另一方面，以微观理解宏观。乡镇虽小，机构和职能都不那么完备，但作为国家行政体制的最末端，承担着国家各项方针政策最终落地的重任。在某种意义上，乡镇可谓一个 “微观国家 ”；透过乡镇政府治理问题，我们也可以更加清晰和深刻地理解国家治理及其变迁。

在中国乡村社会，国家基础权力就是国家对乡村社会的渗透能力，是国家建立各类基础设施，改造、利用地方性知识，培养和管理地方代理人以有效贯彻其决策意图、实现治理目标的能力。由此，国家基础权力主要在国家与乡村社会互动的公共领域中得以体现，而非在官僚体制内部体现。本书所研究的访矛盾纠纷治理主要局限在基层治理领域，也就是国家与乡村社会互动（具体表现为乡村基层干部与农民之间的互动）的公共领域，当然也不排除在具体论述的过程中会涉及基层政权内部的运作。

本书以一个乡镇作为研究单位，力图呈现乡域内的政治运行实态和复杂的权力关系。它既关注历史的变迁，同时更注重对当下的考察。它既涵括对各项制度运作绩效的思量，同时又不舍弃对过程—事件的分析，以展现行动者在特定关系结构下所采取的行动策略，以及这种策略对制度运作的影响。

这主要出于两方面的考虑。其一，乡镇处于中国国家行政体制的末梢，是国家与乡村社会发生直接关系的公共领域中的一个直接主体（另一方是农民）。国家有关农村的各项政策的实施最终都要落实到乡镇基层政权，要通过乡镇干部开展工作。乡镇上连官僚体制，下牵一方农民。以乡镇作为研究单位，不但可以较好地窥探基层治理状况和国家与农民的关系，而且能够较为清晰全面地展现官僚体制的运作逻辑和国家基础权力的发展现状。

其二，将乡镇作为研究单位，还与本书的具体研究对象相关。信访矛盾纠纷问题大多产生于乡镇基层。也就是说，从乡镇基层出发更有利于把握信访矛盾纠纷问题的根源。另外，根据《信访工作条例》的规定，处理信访问题时遵循 “属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，要求把“可能引发信访问题的矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态 ”，绝大部分的信访问题最后都要层层下移到基层政权来解决。从乡镇一级观察信访矛盾纠纷的处理过程，能够更好地理清基层信访治理的脉络。

我从宏观、中观和微观三个层面回应了“中国何以稳定”这一重大命题，接着对乡村基层信访治理的内在逻辑进行了总结。在此基础上，我还进一步厘清了转型时期国家权力运作的基本理路。基于对国家政权建设理论的反思，我还提出了国家、中间层与农民这一理解乡村社会秩序的新框架，认为当前乡村集体组织弱化、直接治理模式的兴起给乡村秩序维系带来较大压力。为重建乡村秩序，有必要再造中间层。

二

我在桥镇的调研范围主要包括镇政府和村庄（社区）两个层级。田野调查方法既包括深度访谈和参与式观察，又包括收集相关文献资料。在桥镇调研期间，我重点搜集了以下三个方面的经验资料：

一是桥镇政府提供的档案资料。它可分为两大类：一类是信访方面的，包括信访案件记录，农民上访时所递交的材料，市、区、镇各级政府的信访情况通报，桥镇党委专题研究信访工作会议记录，各种信访统计报表和汇报材料，等等；另一类是涵括桥镇经济发展、矛盾纠纷调解等各方面内容的政府工作、政策文件和法律文书等。二是《江华市志》和《余陵年鉴》。这有利于我了解当地的风土人情、经济社会发展、历史上的官民打交道情况和当地政府机构设置的变迁等。三是我在田野调查中获得的访谈和参与式观察资料。访谈对象主要包括乡镇干部、村干部和普通村民等。此外，我还常常在镇信访办、司法所等政府部门蹲点观察，并随同乡村干部下乡处理各种事项。我还列席旁听了镇里的党政班子成员会、全镇干部大会、现场工作会等。总体上，桥镇领导干部对我的调研持开放的态度，我从这些访谈、会议和办公现场中能够掌握镇干部的许多真实工作状态和过程。

全书共分为六部分。第一部分为 “小引 ”，提出本书的主要研究问题。第二部分（第一章）介绍桥镇的基本情况。第三部分从 “历史视角 ”（第二、三章）探讨乡镇治理的演变。第四部分（包括第四、五、六、七、八章）从 “治理视角”探讨了乡镇信访治理的逻辑。其中，“历史视角”为纵向梳理，“治理视角”为横向考察，可分别称为 “历史逻辑”和 “治理逻辑 ”。第五部分（第九章）以我在桥镇的最新调研材料为基础，分析了该镇信访治理的最新动态和主要成就。第六部分为 “结语 ”，对全书进行总结和提炼。具体框架安排如下：

在 “小引”部分，以我在桥镇调研期间听到的四种具有代表性的话语为基础，提出本书要探讨的主要问题，具体包括：为何基层干群关系会随着农村税费改革的推进而发生转变？乡镇干部如何调解各种矛盾纠纷？乡村基层社会如何保持稳定，如何实现良善的基层治理秩序？中国保持稳定的独特体制和制度优势何在？等等。

第一章以我进入桥镇调研初期获取的经验材料为基础，从主要镇情、干部日常动态、迎接检查、维稳工作开展等方面描摹乡镇政治运作的基本样态。

第二章叙述 20世纪 90年代至税改前基层信访治理的状况。该章的论述表明，基层信访治理的历史变迁与 20世纪末开始的乡村治理转型紧密相连。 20世纪 90年代中后期至税费改革之前的农民上访以维权型上访为主。在此时期，尽管农民上访问题日渐严重，但它并没有对基层治理造成太大影响。主要原因是在当时的干群关系中，基层政权处于优势地位，能够有效应对农民上访。

第三章叙述税费改革后的基层信访治理状况。相关内容在叙述过程中将结合乡村治理转型这一大的研究背景展开。该章分析指出，税费改革之后，谋利型上访在农民上访类型中逐渐凸显。随着国家对依法治理、维护农民权利、构建和谐社会的强调，基层政权在干群关系中原先的强势角色逐渐淡化。部分上访农户利用乡村治理转型的这一时机，向基层政权提出各种利益诉求，给一些地方的基层治理带来很大压力。

第四章探讨乡镇政府如何处理发展与稳定之间的关系。发展与稳定之间的张力形塑了乡镇政府的行为。发展与稳定问题是基层政权面临的难题。处理发展与稳定关系贯穿基层政权工作的始终。对基层政权而言，发展始终是第一要务。稳定是前提和保障，发展才是目的。但悖论之处恰恰在于，发展往往容易产生新的不稳定因素。在促进发展的过程中，基层政权必须花费许多时间和资源去处理矛盾纠纷，保持社会稳定。

第五章讨论基层信访治理的制度性、结构性因素，探讨国家和基层政权的制度供给能力及其实施绩效。该章主要阐述县乡村三级组织在基层信访治理过程中的互动关系。上级组织如何采取各种制度措施加强对下级代理人的管理以有效应对上访问题是该章的重要内容。同时，也讨论了各种基础设施建设及其成效。

第六章侧重于讨论基层信访治理中的包保责任制。该章研究表明，国家基础权力试图通过包保责任制这种“一对一”的管理方式来加强对上访钉子户的行为规范，但是，在流动的乡村社会里，国家基础权力难以触及并规范个别上访钉子户的行为，个别上访钉子户则能够避开国家基础权力的规范，在与乡村基层代理人打交道时占据主动地位。

第七章专门论述谋利型上访的治理。该章的分析表明，谋利型上访的治理是基层信访治理的核心，谋利型上访的凸显及部分上访者所运用的各种策略对国家基础权力的效能产生影响。

第八章侧重论述特殊时期的信访治理问题。特殊时期的信访治理尽管加大了对上访者尤其是上访钉子户的规范力度，但与之相伴的，是部分基层政权对谋利型上访者的进一步妥协甚至是无原则的退让。一些谋利型上访者试探出了基层政权的底线，并在与基层政权打交道时占据主导地位。在这种多回合的反复较量中，谋利型上访不仅没有得到有效遏制，反而因为部分基层政权的妥协退让进一步蔓延。

第九章以我们在桥镇开展的最新田野调查为基础，分析了桥镇近年来在信访稳定工作方面的最新动态。过去 15年来，尽管桥镇面临的一些主要信访难题没有发生太大的改变，但桥镇在信访治理规范化、制度化、法治化方面取得了较大进展。这得益于上级有关部门多年来在信访稳定工作方面的关心与指导，得益于党和国家出台的大量相关重要方针政策。基层社会不仅总体保持稳定，而且民众的法治意识、规则意识不断提高，信访秩序得到有效维护。

在 “结语”部分，我首先从宏观、中观和微观三个层面回应了“中国何以稳定”这一重大命题，接着对乡村基层信访治理的内在逻辑进行了总结。在此基础上，我还进一步厘清了转型时期国家权力运作的基本理路。基于对国家政权建设理论的反思，我还提出了国家、中间层与农民这一理解乡村社会秩序的新框架，认为当前乡村集体组织弱化、直接治理模式的兴起给乡村秩序维系带来较大压力。为重建乡村秩序，有必要再造中间层。