国资委新设【境外国资工作局】用意几何？

继2024年国家发改委新设低空经济司、2025年财政部新设债务司、2025年国防科工局新设商业航天司之后，2026年国资委又新设了一个司局级机构——境外国资工作局。

从国资委官网公布的信息来看，这个新成立的境外国资工作局主要有四项职能——

一是管经营布局，“指导所监管企业国际化经营和境外资产布局优化、结构调整”；

二是管资产安全，“承担所监管企业境外资产监督有关工作”；

三是管风险防控，“加强境外投资经营等方面风险防范化解”；

四是管应急处突，“承担境外突发事件和危机处理有关工作”。

这四项职能分别对应境外国资工作局下面于本次同步设立的4个处室——

第一项职能对应国际化经营处，第二项职能对应风险防范处，第三项职能对应监督治理处，第四项职能对应应急管理处。

过去，这些职能大多是分散在国资委下面若干个司局中的，比如：

规划发展局的职能之一就是“对所监管企业重大投资和境外投资进行监管”，为此该局下面就曾设有一个国际化经营处；央企境外国有产权登记和转让管理的职责，则是放在了产权管理局；负责从财务维度对央企境外经营结果进行评价的，是财务监管与运行评价局；至于承担“所监管企业境外经营的外事事务，配合处理境外突发事件和危机工作”的，则是国际合作局。

随着本次境外国资工作局的成立，过去那种对央企境外资产“九龙治水”式监管格局就将告一段落，比如本次规划发展局就撤销了国际化经营处的建制，这也表明相关职责已经划转到了新成立的境外国资工作局中。

可以预见接下来，像是指导央企在海外的经营布局从传统建筑工程承包向高铁、核电、新能源等高技术领域升级转型的职责，大概率就会由国际化经营处来牵头；

像是对央企海外项目的投后监控、监督追责，大概率就会由监督治理处来牵头；

像是对央企海外项目的风险评估、风险处置，大概率就会由风险防范处来牵头；

像是应对美国设置贸易壁垒、欧洲强化安全审查、其他国家也纷纷对外国企业设立各种准入限制，如何为央企海外投资经营提供更专业、更敏捷的危机响应与帮扶处置，大概率就会由应急管理处来牵头。

境外国资工作局的首任局长是朱凯。此前，朱凯历任国资委国际合作局副局长、规划发展局副局长、国际合作局局长等职务。

在境外国资工作局成立后，国际合作局的建制仍将继续保留，但二者的职能分工则有明显差异：

国际合作局侧重承担国资委机关、直属单位、行业协会的涉外工作，而境外国资工作局侧重指导和监管中央企业的涉外投资经营工作；

国际合作局的工作对象是“人”、重在提供服务，而境外国资工作局的工作对象是“资”、侧重进行监管；

国际合作局主要办理“内”“外”之间的交流联络，而境外国资工作局更多关注的是央企在“外”的投资经营是否合乎国家战略导向与地域布局，是否存在管理混乱、腐败舞弊、重复浪费的情形，是否面临投资失败、经营亏损、他国打压的风险。

按上述职能定位来看，这个新成立的境外国资工作局将担负起“经营指引和专业指导”和“资产监督和风险防控”两项角色，前者围绕的是“发展”，后者围绕的是“监管”。

我们先从“发展”的角度来谈谈。

从增量规模看，2002年时中国企业对外直接投资净发生额仅有27亿美元；然而在2024年这个数字已经达到了1922亿美元，二十年间增长了逾70倍，并以11.9%的市场份额位居全球第一。

从存量规模看，2002年时中国企业对外直接投资余额仅有299亿美元，然而在2024年这个数字已经达到了31399亿美元，二十年间增长了逾100倍，位居全球第三。

从工商主体看，截止2024年末，中国直接投资境外企业的员工总人数已经超过了500万人，企业家数超过了5.2万家，遍及全球190多个国家和地区。

从经营效益看，在这5.2万家中国直接投资境外企业里，大约有7成可以维持盈利或者盈亏平衡的水平；所有A股上市公司来自于海外营业收入的占比，已经超过了16%。

从增长趋势看，中国企业的海外投资并购热情曾在2016到2017年间达到过一个高潮。此后几年里由于国内审查政策趋严、中美贸易冲突骤起、海外市场不稳定因素频发等缘故，中国企业的海外投资热情陷入了一段低谷。然而从2020年起，中国企业的出海热情再度被点燃，此后几年不断创出新高，直至今天。

在形形色色的中国出海企业中，央企的表现尤为突出，甚至可以说，央企出海的步伐要整体上早于民企。

早在2009年，国资委监管央企合计持有的境外资产总规模就超过了4万亿元，来自于海外资产的利润占到了当年央企利润总额的37.7%。

到了2021年，中央企业总资产规模75.6万亿元，其中布局于海外的资产超过了8万亿元，占比超过10%，在全球180多个国家和地区拥有机构和项目总数超过8000个，海外员工总数达到了125万人。

假设维持这一比例不变的话，那么在央企总资产规模已经突破95万亿元的2025年，央企布局于海外的资产规模大概率已经超过了10万亿元体量。换句话说，在中国企业的海外资产中，来自央企的就占到了大约40%的比重。

如果综合海外资产、海外营收两个维度来看的话，那么2025年中国前十大跨国公司中有7家都是国企，其中6家都是央企，它们所处的行业普遍集中在能源、基建、交通领域，“跨国指数”（由海外收入、资产、员工等所占比例综合计算得出，可理解为“国际化比例”）平均可以达到20%左右——

若是把这个名单进一步向下延伸的话，那么在2025年中国前50大跨国公司中，大约有一半都是央企。

对于国家来说，企业出海具有服务“一带一路”战略、做大中国朋友圈、输出化解国内冗余产能、便捷获取海外石油天然气矿产等关键战略资源、抢占亚非拉新兴消费市场、尽量规避美国和欧洲的贸易壁垒、争取海外重要基础设施的运营权、为国内经济打造第二增长极、提高人民币国际化水平等多种好处，因此央企势必要当起中国企业出海的排头兵。

最近两年，国家一系列鼓励企业出海的政策信号频频释放：

2024年12月，第四次“一带一路”建设工作座谈会举行，针对“一带一路”此前在国际上遭遇到的一些抵制和破坏，会议判断“总体上机遇大于挑战”，继续做大“一带一路”的总基调没有变。

2025年1月，工信部下发《关于开展中小企业出海服务专项行动的通知》，这是国家首次专门针对中小企业出海问题下发文件。

2025年9月，国常会提出“要着眼于为出海企业参与国际合作与竞争提供有力支撑，进一步完善海外综合服务体系”，“支持有条件的地方打造出海综合服务港，推动在重点国家建立海外综合服务站，增强商协会服务功能，培育一批跨境服务能力强的专业服务机构”，这是高层首次系统性研究打造企业出海国家级综合服务保障平台的问题。

2025年9月，商务部、外交部、国家发改委、工信部、国资委等五部门联合下发《关于进一步完善海外综合服务体系的指导意见》，这是我国历史上第一份系统性鼓励、支持、保障、服务企业出海的政策文件，文件中明确写道“支持出海企业平稳健康发展”、“构建完善与我国对外投资贸易规模体量及发展态势相匹配的海外综合服务体系”、“为出海企业参与国际合作与竞争提供有力支撑”等肯定性态度。

2025年12月，中央企业负责人会议上提出，央企肩负的一项职责使命就是“努力建设世界一流企业”，可想而知，出海经营、全球化布局自然就是各家央企把自己打造成“世界一流企业”的应有之义。

2026年，国资委在新一年度对中央企业优布局、调结构提出的要求之一，就是“积极有力、规范有序开展国际化经营”，“聚焦高质量共建‘一带一路’，依托优势产业基础，统筹实施好标志性重大工程和‘小而美’民生项目”，“大力拓展海外市场，加快推动新能源汽车、高端装备等高附加值产品‘出海’”。

而本次国资委将原先分散于好几个司局之中的央企境外投资经营监管工作整合起来，新成立专门的境外国资工作局，正是这一系列鼓励支持央企“走出去”政策的延续。

说完“发展”的角度，我们再来从“监管”的角度谈一谈。

早在十多年前，坊间就流传着“央企海外资产是一本糊涂账”、“央企海外资产监管真空”等说法。由于这些海外投资项目散布在全球各个角落，所以国内监管、审计、纪检、司法的力量就显得鞭长莫及，历史上相关部门曾多次摸底都搞不清楚央企海外资产的真实全貌。

在这种情况下，各种决策失当、投资失败、违规造假、寻租舞弊、重复建设、恶性竞争的现象也就时有发生了。

往远了说，有2004年中航油新加坡公司因石油期权投机巨亏5.54亿美元的案例，有中国铁建承建沙特麦加轻轨项目因低价竞标和合同管理失控净亏损41.53亿元的案例，有中信泰富投资澳大利亚铁矿项目因外汇衍生品交易巨亏146亿港元的案例。

往近了说，有2011年中国南车和中国北车在土耳其项目招标中相互压价，结果导致订单被韩国企业抢走的案例；有2025年在德国中资企业利用碳市场“上游减排”机制的管理漏洞，通过伪造项目、篡改数据、虚假申报骗取了总价值约15亿欧元的欧盟碳排放减排证书的欺诈丑闻。

这些事件暴露出的问题，就是国内相关部门在中资企业特别是央企境外投资经营上的风险控制薄弱与监督管理缺位。

前面说过，2009年央企来自境外资产所创造的利润占到了当年央企利润总和的37.7%；可到了2013年，这个比例就快速下滑到了只有10.6%，便是一个直观的体现。

曾有一位国家发改委外资司官员直言不讳地指出：“中国企业走出去十年，从资产规模上看，收获不少，但失败教训多于成功经验，尤其在矿产资源等领域的投资，几乎成为失败收购的重灾区”。

因此在过去十余年里，国资委曾连续出台《关于中央企业清理规范境外投资中个人代持产权有关问题的通知》、《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》、《中央企业境外国有产权管理暂行办法》、《中央企业境外投资监督管理暂行办法》等文件，对央企海外投资经营项目的风险防控和乱象整治意图溢于言表。

不久前国资委副主任庞骁刚在回答记者提问时说：2026年将推动央国企“强化风险防控”，“有效防控投资、债务、境外、金融、合规经营等重点领域的风险”。这句话里特别提及的“境外”定然是有的放矢的，此次国资委组建境外国资工作局，正是对这一“强化风险防控”要求的贯彻。

然而对于监管部门的这些努力，却曾有央企高管不无委屈地反映说，正是由于监管部门对央企的境外投资管理太多太严，才导致了个别投资项目错失掉最佳投资机会。

假如这位央企高管反映情况属实的话，那么就说明相关部门在涉及企业海外投资经营方面的专业性是不足的，从而难以做到事前精准评审把关、事后及时控制损失、与央企出海布局节奏同频共振、在“利益、风险、时效”之间寻找到一个最佳平衡点。

由此看来，前面提到的去年商务部等五部门联合下发的《关于进一步完善海外综合服务体系的指导意见》，其实就是奔着相关主管部门过去在企业出海领域专业性不足、服务不及时、保障不到位等问题去的。

同理，此次国资委新组建境外国资工作局，改变过去对央企境外投资经营那种“铁路警察各管一摊”的局面，也自然会有利于终结过去“九龙治水”、碎片化监管、常有监管真空地带出现的局面，有利于提高监管规格层级、更好调动行政资源、强化监管履职权威，有利于监管部门提升自身的专业化、科学化、规范化水平，有利于向央国企们营造出一种稳定的、制度化的监管预期。

除了监管部门和企业自身存在的问题之外，来自域外国家的本地风险同样不容忽视。

最近这几年，许多中国企业在出海过程中都遭遇到了东道国这样那样的“背刺”行为，它们有的是来自所在国家当局的打压，有的是缘于同所在国家民众、同行、劳工等产生了矛盾，有的则是踩中了所在国家上下共谋的圈套。

比如在过去几年里，美国政府出台《美国优先投资政策》备忘录，全面限制中资企业进入美国技术、基础设施、医疗保健、能源等关键战略领域，尤其是人工智能行业，全面推动产业链“去中国化”布局；

美国还扩大了外国投资委员会（CFIUS）的审查权限，甚至试图终止美中所得税协定，以抑制中资企业赴美投资的意愿；

欧盟通过《外商直接投资审查条例》、《欧洲经济安全一揽子计划》，大幅扩大对中资企业的审查范围并提高处罚力度；

欧盟对中国出口的电动车大幅加征关税；

加拿大在拿不出任何实质性证据的情况下，就借口“国家安全”强行关闭海康威视的在加业务；

美国政府对Tik Tok提出“不卖就禁”法案；

荷兰政府依据冷战时期法律接管中资企业安世半导体，等等。

又比如在过去多年来，小米被印度当局强制没收了48亿元资产，相当于在印度10年白干；

赣锋锂业在墨西哥投资的锂矿，被墨西哥当局以“石油和锂属于国家”为由悉数收归国有；

天齐锂业在通过参股智利化工矿业公司、从而间接实现投资智利锂矿后，被智利化工矿业公司以与智利政府控制的智利国家铜业公司开展合营的名义，掏空了天齐锂业的投资；

在刚果（金）投资矿产的洛阳钼业，不得不与刚果（金）国家矿业总公司签署8亿美元和解金，同时保证向其累计分红不低于12亿美元；

市场估值100亿美元的上汽名爵印度公司，被印度政府支持的JSW集团仅用15亿美元就收购了其超过45%的股份；

中铁建与墨西哥政府签署的价值44亿美元的高铁合同，戏剧性地经历了两次墨西哥单方面毁约，造成数亿元损失；

赞比亚当地居民对中国有色在该国的两家子公司提起诉讼，要求中国有色设立环境修复托管账户，并存入800亿美元的巨额资金，要知道800亿美元相当于赞比亚3年的GDP，相当于中国有色20年的总营收，等等。

在这种民族主义势力抬头、反全球化声浪此起彼伏的背景下，如何更好帮助中国企业提前预判和规避海外风险，如何在海外危机事件爆发后及时介入处置、提供应急救助、开展政府间沟通、尽量减轻损失，就成了相关部门势必要思考的命题。

去年商务部等五部门出台《关于进一步完善海外综合服务体系的指导意见》是着眼于此，本次国资委整合组建境外国资工作局同样是着眼于此。

最后，再上升到理论层面简单谈一谈。

众所周知，机构是职能的反映和载体，职能是机构的内核和依托。由于政府机构服务的对象是全社会，因此从政府机构的设置变迁、特别是政府机构改革的动作中，我们就很容易洞悉整个社会乃至整个国家运行态势与未来趋势的变化。

比如，越是国际化程度、全球化程度较高的国家，其政府机构设置的国际化成色往往也会比较重。一个国家政府机构中负责办理涉外事务的部门越多、相关机构设置越系统、科学，就越能反映这个国家整体的国际化、开放化程度处于较高水平。

这方面最典型的例子就是美国：

美国的国务院事实上就是外交部，它不仅排序上位列美国内阁各行政部门之首，而且职权在内阁各部门中也是最重要的，美国国务卿通常是公认的仅次于总统、副总统兼参议院议长、众议院议长的美国第4号人物；

美国国防部从编制上就是在整个地球空间内划定单元的，美军在全世界范围内共设有6个战区联合作战司令部，分别是印度洋-太平洋司令部（覆盖印度洋、太平洋、亚洲东部、非洲东部、大洋洲、南极洲地区）、欧洲司令部（覆盖大西洋、地中海、欧洲地区）、南方司令部（覆盖加勒比海、中美洲、南美洲地区）、中央司令部（覆盖北印度洋、波斯湾、西亚、北非地区）、北方司令部（覆盖北美洲地区）、非洲司令部（覆盖非洲中南部地区）；

美国国土安全部作为一个专司反恐的内阁部门，从成立时起就把主要工作对象放在了国外；

美国财政部、美国商务部、美国司法部、美国中央情报局、美国联邦储备委员会、美国联邦贸易委员会、美国证券和交易委员会、美国国家航空航天局、美国国际合作开发署，像是这些我们平时耳熟能详的美国内阁部门和独立行政机构，它们要么有相当比重的职能和人员放置在美国本土以外，要么就是在事实上需要考虑、并实际影响着全世界相关领域的一举一动。

这个道理放在我国也是一样的：

在鸦片战争以前，清朝前二百多年历史中负责办理涉外事务的只有一个理藩院，外加一个从属于礼部的鸿胪寺；

直到第二次鸦片战争以后，清政府才设置了总理各国事务衙门、五口通商大臣（南洋大臣）、三口通商大臣（北洋大臣）等机构或职位，后来又陆续成立了总税务司署（相当于海关）、外务部等机构，此后国人才开始有了外交有别于内政的观念。

改革开放以后，中国陆续设立或重组了国家外汇管理局、国家进出口管理委员会、国家外国投资管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部、对外经济贸易部、商务部、国际贸易谈判代表、国家反垄断局这些主要办理涉外事务的机关部门或职位，还先后组建了光大集团、进出口银行、中国出口信用保险公司、中投公司这些旨在服务对外贸易、对外投资、外汇资金管理的金融机构。

最近这些年来，国家又先后成立了国际发展合作署、国家移民管理局这些主要办理涉外事务的部门，以及金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行、丝路基金这些自始就主要定位于海外市场的金融机构。

显而易见，这些机构改革动作同中国国际化、全球化程度不断趋于纵深的步伐是相互吻合的。而本次国资委新组建境外国资工作局，正是中资企业国际化水平、央国企国际化水平要再度被提升一个层次的标志性事件。

还是那句话，如今已经不再是一个只有产品出口、服务出口的时代，而是一个企业出海、资本出海、人也要出海的时代。哪怕全球化脚步暂时遇到了一些阻碍，可这对于国际化程度并不充分、国际化经验尚有欠缺的绝大多数国人来说，境外依然是一片蓝海。

参考资料：海外PPP观察、之正观察、高金智库、澎湃研究所、《2024年度中国对外直接投资统计公报》、国际金融报、《2025中国跨国公司100大及跨国指数》、凤凰网、北京对话、盐财经