十五五县域农业综合改革试点总体战略与顶层设计研究

乡村振兴战略研究院副院长 曹雷

一、引言

“十五五”时期（2026-2030年）是我国全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的关键攻坚期，也是破解城乡发展不平衡、农村发展不充分矛盾，夯实国家粮食安全根基、推动共同富裕取得更为明显实质性进展的战略窗口期。县域作为我国城乡融合的关键节点、农业农村改革的基本实施单元，承载着统筹农业发展、农村建设、农民增收的核心职能，在全国农业综合改革布局中占据承上启下的枢纽地位。

当前，我国农业农村发展进入深度转型阶段，传统农业生产方式、农村经营体系、城乡要素流动模式已难以适应高质量发展要求，承包地碎片化、宅基地闲置化、集体资产低效化、产业融合浅层化、要素保障薄弱化等深层次问题持续凸显，农业综合改革进入“系统集成、协同高效、破局攻坚”的新阶段。开展十五五县域农业综合改革试点，既是落实中央关于全面深化农村改革、健全城乡融合发展体制机制的战略部署，也是立足县域实际、探索差异化改革路径、破解农业农村发展堵点难点的必然选择，更是为全国层面深化农综改积累县域经验、提供实践样板的重要举措。

本报告立足国家乡村振兴战略总体布局，结合全国县域农综改实践经验与“十五五”农业农村发展趋势，系统梳理农综改试点战略定位、核心导向，构建科学完善的顶层设计框架，明确试点目标、改革重点、实施体系与推进策略，为各地谋划县域农综改试点、推动改革落地见效提供理论支撑与实践指引，确保试点工作始终沿着政策导向、贴合县域实情、惠及广大农民，实现改革力度、发展速度与农民满意度的有机统一。

二、十五五县域农综改试点战略背景与现实基础

（一）国家战略层面的政策导向

“十四五”以来，中央连续出台《乡村振兴促进法》《深化农村改革实施方案》等一系列政策文件，明确提出稳慎推进农村宅基地制度改革、深化农村集体产权制度改革、健全土地经营权流转服务体系、推动城乡要素平等交换双向流动等重点改革任务。党的二十大报告进一步强调，“加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”，为农村改革指明了核心方向。

“十五五”时期，国家将更加注重农村改革的系统性、整体性、协同性，告别过去单项改革、局部试点的碎片化模式，转向全领域、全要素、全链条的综合改革，重点聚焦粮食安全保障、耕地保护与利用、农村集体经济发展、农民增收机制完善、城乡融合发展五大核心领域，推动改革举措系统集成、政策红利充分释放。县域作为改革政策落地的“最后一公里”，必须紧扣国家战略导向，将农综改试点与农业强国建设、粮食安全战略、共同富裕目标深度绑定，确保试点工作不偏航、不走样。

（二）县域农业农村发展现实痛点

1. 农业生产端：规模化、集约化水平偏低

全国县域耕地细碎化问题普遍存在，户均耕地面积不足10亩，且地块分散、连片度低，大型农业机械作业难度大，农业生产效率难以提升；农业产业化水平不高，种养环节与加工、流通脱节，农产品附加值低，抗市场风险能力薄弱；部分县域耕地“非粮化”“撂荒”现象未得到根本遏制，高标准农田建设后续管护机制不健全，粮食综合生产能力存在短板。

1. 农村资源端：闲置浪费与低效利用并存

农村宅基地“一户多宅”、闲置空置问题突出，据农业农村部数据，全国农村闲置宅基地及闲置住宅占比超过30%，部分县域空心村占比达40%以上，宅基地资源价值未能有效激活；农村集体资产底数不清、运营不善，超过40%的县域行政村集体经营性收入低于10万元，“空壳村”“薄弱村”占比偏高，集体资产带动农民增收作用弱化。

1. 要素保障端：城乡要素流动壁垒未打破

资金方面，农村金融服务供给不足，农业经营主体融资难、融资贵问题突出，财政支农资金分散、使用效率不高，社会资本进入农村领域意愿低、渠道窄；人才方面，农村青壮年劳动力持续外流，本土农业人才、经营管理人才匮乏，乡村人才引不进、留不住、育不强；土地方面，农村集体经营性建设用地入市机制不完善，产业融合发展用地保障不足，土地资源市场化配置效率低下。

1. 改革推进端：系统协同性不足

以往县域农村改革多为单项推进，土地改革、集体产权改革、产业改革、治理改革各自为战，部门之间协同联动不够，改革举措相互掣肘、政策效应相互抵消，未能形成改革合力；部分试点改革浮于表面，重形式、轻实效，可复制、可推广的成熟经验较少，农民参与改革、共享改革红利的机制不健全。

（三）开展县域农综改试点的核心意义

开展十五五县域农业综合改革试点，是破解县域农业农村发展深层次矛盾的关键抓手，有利于整合各类改革资源、打通政策落实堵点，推动农业生产方式、农村治理模式、农民生活方式同步转型升级；有利于探索符合县域实际、适配不同发展类型的改革路径，为全国不同地区深化农综改提供差异化样板；有利于激活农村沉睡资源、释放改革内生动力，持续增加农民财产性收入、经营性收入，缩小城乡收入差距，夯实乡村振兴物质基础；有利于健全城乡融合发展体制机制，推动土地、资本、人才、技术等要素双向流动，构建工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。

三、十五五县域农综改试点战略定位与核心导向

（一）战略定位

1. 国家粮食安全稳固区

严守耕地和永久基本农田红线，以改革提升耕地利用效率、完善粮食生产保障机制，打造高标准农田集中连片、粮食生产规模化、产能稳定化的县域样板，坚决守住国家粮食安全底线，保障重要农产品有效供给。

1. 农村综合改革试验田

聚焦农村土地、集体产权、产业发展、要素保障、乡村治理等重点领域，开展系统性、集成化改革试点，大胆探索创新、突破体制机制障碍，形成一批可复制、可推广、可持续的改革经验与制度成果。

1. 城乡融合发展先行区

打破城乡要素流动壁垒，构建城乡要素平等交换、双向流动的政策体系，推动城镇公共服务、基础设施向农村延伸，实现城乡产业协同发展、设施互联互通、服务均衡共享，打造县域城乡融合发展新模式。

1. 共同富裕实践示范区

健全农民增收长效机制、集体资产收益分配机制，完善联农带农富农体系，让农民全方位参与改革、全过程共享收益，推动农村集体经济提质增效、农民收入持续增长，缩小城乡差距、区域差距、收入差距，打造县域共同富裕实践样本。

1. 乡村全面振兴引领区

以农综改为牵引，统筹推进乡村产业、人才、文化、生态、组织全面振兴，实现农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足，为全面推进乡村振兴提供县域改革支撑。

（二）核心导向

1. 从单项突破向系统集成转变

摒弃过去单一领域改革的碎片化思路，统筹承包地、宅基地、集体经营性建设用地“三块地”改革，联动集体产权、产业融合、要素保障、乡村治理改革，实现各项改革相互配套、政策举措协同发力，形成改革叠加效应。

1. 从资源驱动向创新驱动转变

摆脱依赖土地、劳动力等传统资源投入的发展模式，强化科技改革、制度创新、模式创新赋能，推动智慧农业、绿色农业、品牌农业发展，提升农业农村发展质量效益与核心竞争力。

1. 从产业单一向三产融合转变

打破农业单一种养格局，延伸农业产业链、提升价值链、完善利益链，推动种养、加工、物流、文旅、电商等产业深度融合，培育乡村新业态、新模式，构建现代化乡村产业体系。

1. 从单方盈利向联农共富转变

始终坚持农民主体地位，把保障农民利益放在首位，健全“保底收益+按股分红+劳务工资”等多元利益联结机制，杜绝改革与农民脱节、利益向资本倾斜，确保农民成为农综改的参与者、受益者。

1. 从试点探索向长效规范转变

既要大胆开展改革试点，又要注重制度建设，及时将成熟的改革经验、实践成果转化为长效制度机制，实现改革有抓手、推进有规范、成效有保障，避免改革“一阵风”，推动农综改持续走深走实。

四、十五五县域农综改试点顶层设计总体框架

（一）总体目标

到2030年，县域农业综合改革取得决定性成效，农村重点领域和关键环节改革任务全面完成，农业农村现代化水平显著提升，形成系统完善、运行高效、惠及农民的农村改革制度体系，具体实现五大目标：

1. 粮食安全保障能力显著增强：耕地连片规模化经营率达到85%以上，高标准农田覆盖率提升至75%，粮食亩产较“十四五”末提升15%，重要农产品自给率稳定在合理区间，耕地“非粮化”“撂荒”问题全面整治。
2. 农村资源利用效率大幅提升：农村闲置宅基地及闲置住宅盘活利用率达到45%以上，农村集体产权制度改革全面深化，集体资产折股量化全覆盖，行政村年均经营性收入突破35万元，彻底消除集体经济薄弱村。
3. 乡村产业体系更加完善：培育3-5个十亿级优势特色农业产业集群，农产品加工转化率达到78%，农村三产融合新业态成为产业增收主力，农业全产业链产值年均增长12%以上。
4. 农民收入水平持续快速增长：农民人均可支配收入年均增长10%以上，城乡居民收入差距缩小至2.2:1以内，农民财产性收入占比提升至15%以上，农村低收入人口常态化帮扶机制健全完善。
5. 城乡融合发展体制基本成熟：城乡要素双向流动机制全面建立，农村金融、人才、土地、科技保障体系完善，乡村治理体系和治理能力现代化水平显著提升，形成城乡互补、协调发展的县域发展新格局。

（二）核心改革板块

1. 农村土地制度改革板块

以稳慎推进农村宅基地“三权分置”、承包地经营权规范流转、集体经营性建设用地入市为核心，全面开展耕地“小田变大田”整合改造，完善土地流转服务、纠纷调解、风险防控体系；健全宅基地资格权保障、使用权放活机制，探索闲置宅基地多元化盘活路径；规范集体经营性建设用地入市流程、收益分配机制，实现与国有土地同权同价、同等入市。

1. 农村集体产权制度改革板块

全面完成农村集体资产清产核资“回头看”，精准界定集体经济组织成员身份，将集体经营性资产、资源性资产全部折股量化到户；健全农村集体经济组织运行机制，规范集体资产运营管理、收益分配、民主监督流程；培育壮大党支部领办合作社、集体经济联合体等新型经营主体，推动集体经济多元化、市场化发展。

1. 乡村产业融合发展改革板块

立足县域资源禀赋，打造“一县一业、一镇一品”主导产业，构建从种养基地、精深加工、冷链物流到品牌营销的全产业链体系；推动农业与乡村旅游、康养研学、电子商务、预制菜等产业深度融合，培育乡村新产业新业态；建立农业产业标准化体系、质量溯源体系、品牌培育体系，提升农产品市场竞争力与附加值。

1. 城乡要素市场化配置改革板块

创新农村金融服务，推出土地经营权、宅基地使用权、集体资产股权抵押贷款等特色金融产品，健全农业保险保障体系；实施乡村人才引育工程，吸引返乡创业人才、农业科技人才、经营管理人才扎根农村，培育本土新型职业农民；优化农村用地保障，落实乡村产业融合发展用地政策，盘活农村闲置建设用地资源。

1. 乡村治理与民生保障改革板块

健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，完善村民议事、民主监督、矛盾调解机制；推动城乡教育、医疗、养老、文化等公共服务均等化，提升农村基础设施建设水平；健全农村低收入人口、留守儿童、老人等群体常态化帮扶机制，筑牢农村民生保障底线。

（三）三级联动实施体系

1. 县级层面：统筹指挥，顶层把控

成立由县委书记、县长任双组长的县域农综改试点工作领导小组，统筹农业农村、发改、财政、自然资源、金融等部门力量，建立联席会议、协同推进机制；负责试点方案制定、政策出台、资金整合、项目统筹、督查考核，统筹解决改革推进中的重大问题，把握改革方向与底线。

1. 乡镇层面：落地执行，一线推进

设立乡镇农综改工作专班，配备专职工作人员，负责县级改革方案的细化落实、政策宣传、群众动员、矛盾调解；指导村级集体经济组织规范运行，推进土地流转、资源盘活、产业项目落地，做好改革数据统计、进度上报、经验总结，打通改革落地“最后一公里”。

1. 村级层面：主体参与，精准实施

强化村党组织领导核心作用，依托村集体经济组织、村民委员会，全面摸清本村土地、资产、人口等底数，征求村民改革意见；组织农户参与土地流转、股份合作、产业就业，落实各项改革具体任务；健全村级民主决策、民主管理、民主监督机制，保障村民知情权、参与权、监督权，激发农民参与改革的内生动力。

五、县域农综改试点典型案例借鉴与经验启示

（一）国家级典型案例：福建武平农业综合改革试点

1. 试点概况

福建武平于2023年入选国家级农村综合性改革试点试验县，聚焦“产业富民、数字赋能、集体增收、农民共享”核心目标，争取中央财政资金1.5亿元，整合市县财政资金、社会资本3.04亿元，总投资4.54亿元推进全域农综改，覆盖全县12个乡镇、130个行政村。

1. 核心改革举措

一是推进土地规模化改革，整合零散耕地8.2万亩，建成高标准特色农业基地6万亩，发展富贵籽、茶叶、林下经济三大主导产业；二是深化宅基地改革，盘活闲置宅基地、闲置住宅1260宗，发展乡村民宿、农产品电商、乡村工坊等新业态；三是壮大集体经济，全面完成集体资产折股量化，组建村集体经济联合体23个，实现村村有产业、户户有股份；四是强化数字赋能，建设县域农业大数据平台、智慧农业监测系统，实现农业生产、产品销售、资产监管数字化。

1. 改革成效

试点推进两年来，武平县村集体年均经营性收入从21万元提升至30.5万元，增长45.2%；农民人均可支配收入突破2.9万元，增速连续两年高于全县平均水平；培育省级农业龙头企业5家、农民专业合作社示范社46家，特色农业产业集群产值突破22亿元；“武平富贵籽”成为国家地理标志产品，市场占有率稳居全国第一，达到62%，实现了集体增收、农民致富、产业增效的多重目标。

1. 经验启示

县域农综改必须坚持资金整合、要素集聚、产业聚焦，以项目化、清单化推进改革；必须坚守农民主体地位，健全利益联结机制，让农民全程参与、共享收益；必须注重改革系统性，统筹土地、产业、集体、人才各项改革，形成协同发力的良好格局。

（二）区域典型案例：山东肥城县域农综改实践

1. 改革亮点

山东肥城以承包地改革为突破口，全域推行“一块田”互换并地改革，由村集体牵头，组织农户自愿互换、连片整合，彻底解决耕地细碎化问题；同步推进土地经营权流转，培育规模化农业经营主体，发展粮食规模化种植、特色果蔬种植，配套建设农产品加工、冷链物流设施，实现“耕地连片、产业连片、增收连片”。

1. 成效与启示

全县整合零散耕地10.5万亩，大型农业机械作业率达到100%，粮食亩产提升20%，实现“吨半粮”生产能力；农户亩均增收1300元，村集体通过土地托管、产业服务年均增收5-8万元。其核心启示在于：县域农综改要找准改革突破口，从农民最关心、最直接的土地问题入手，以小改革撬动大发展，同时兼顾农业生产效率与农民切身利益。

六、十五五县域农综改试点分步推进策略

（一）启动筹备阶段（2026年1月-2026年12月）

全面开展县域农业农村资源摸底调研，精准掌握耕地、宅基地、集体资产、人口、产业等基础数据；制定出台县域农综改试点实施方案、专项配套政策，明确改革任务、责任分工、时间节点；遴选改革基础好、群众积极性高的乡镇、行政村作为首批试点；完成改革工作人员培训、政策宣传动员，整合财政资金、撬动社会资本，搭建改革推进平台，做好试点前期各项准备工作。

（二）改革攻坚阶段（2027年1月-2028年12月）

聚焦五大核心改革板块，全面推进各项改革任务落地实施：完成试点村土地整合、集体资产折股量化、宅基地确权登记；培育壮大新型农业经营主体，落地一批农业产业融合项目；健全城乡要素保障、利益联结、乡村治理机制；破解改革推进中的土地流转、融资贷款、利益分配等难点问题；定期开展改革成效评估，及时优化调整改革举措，形成阶段性改革成果，打造一批改革示范村、示范乡镇。

（三）提质扩面阶段（2029年1月-2030年12月）

总结首批试点成熟经验，在全县范围内全面推广改革模式，实现农综改县域全覆盖；健全完善各项改革长效机制，将试点经验转化为制度化成果；推动产业融合、集体经济、农民增收再上新台阶，全面完成总体改革目标；系统梳理改革案例、制度体系、实践路径，形成可复制、可推广的县域农综改模式，为上级决策提供参考，为其他地区提供借鉴。

七、试点保障措施

（一）政策保障

出台县域农综改专项政策文件，细化土地、财政、金融、人才、用地等配套扶持政策；严格落实国家农村改革底线要求，坚守耕地红线、农民利益不受损、生态环境不破坏三大底线，确保改革依法依规、平稳推进；加强改革政策解读与宣传，营造全社会支持农综改的良好氛围。

（二）资金保障

整合中央、省、市、县各级财政支农资金，设立县域农综改专项基金，重点用于试点建设、产业扶持、基础设施配套；创新财政资金使用方式，采取以奖代补、贷款贴息、担保补贴等方式，提高资金使用效率；优化农村营商环境，制定社会资本参与农综改优惠政策，引导工商资本、金融资本投向农村改革领域，构建“财政投入、金融支持、社会参与”的多元资金保障体系。

（三）人才保障

组建县域农综改专家顾问团，邀请农业农村、自然资源、经济金融等领域专家提供技术指导与决策咨询；实施乡村人才培育计划，定期开展村党组织书记、集体经济组织负责人、新型职业农民培训；出台人才引进激励政策，在住房、就业、创业补贴等方面给予倾斜，吸引返乡青年、农业科技人才、经营管理人才投身农综改试点工作。

（四）考核保障

建立科学完善的农综改试点考核评价体系，将改革任务完成情况、粮食安全保障、集体增收、农民增收、群众满意度等指标纳入乡镇、部门年度绩效考核；实行“周调度、月通报、季考核、年总结”工作机制，强化考核结果运用，对改革成效突出的单位和个人予以表彰奖励，对推进不力、敷衍塞责的严肃追责问责。

（五）风险保障

建立改革风险评估、预警、防控全流程机制，提前排查土地纠纷、利益矛盾、经营风险等各类隐患；健全农村土地流转、集体资产运营、宅基地盘活风险防控机制，完善矛盾纠纷多元调解体系；强化农业自然灾害、市场风险防控，扩大农业保险覆盖面、提高保障标准，筑牢改革风险防线，确保农综改试点平稳有序推进。

八、结论与展望

十五五时期，县域农业综合改革试点是推动农村改革纵深发展、全面推进乡村振兴的战略抓手，必须坚持系统思维、底线思维、创新思维，以国家战略为引领、以县域实际为根基、以农民利益为核心，构建科学完善的顶层设计与实施体系。通过统筹推进农村土地、集体产权、产业融合、要素保障、乡村治理全领域改革，破解县域农业农村发展深层次矛盾，激活农村沉睡资源、释放改革内生动力，实现农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。

未来，随着县域农综改试点持续推进，必将形成一批具有县域特色、符合国情农情、适配不同发展类型的改革经验，为全国深化农村综合改革提供实践样本，为加快农业农村现代化、实现全体人民共同富裕筑牢县域根基。各地要始终坚守改革初心、锚定改革目标，大胆探索、稳步推进，让改革红利充分释放，让广大农民共享改革成果，奋力谱写十五五县域农业农村高质量发展新篇章。

2026年4月