民办基础教育高质量发展：时代价值、现实挑战与治理策略

编者按：学习好贯彻好党的二十届四中全会精神，切实谋划好、推进好“十五五”时期教育改革发展，奋力谱写以教育强国建设支撑引领中国式现代化的新篇章，是当前教育系统的重大政治任务。中国教育科学研究院组织精锐科研力量，在媒体平台广泛开展阐释研究，推动教育强国建设迈向积厚成势、系统跃升。现摘取部分优秀成果，陆续推出，以飨读者。

民办教育作为社会主义教育事业的重要组成部分，在扩大教育资源供给、满足人民群众多样化教育需求、激发教育体制机制活力等方面扮演着不可或缺的角色。党的十八大以来，我国确立了以营利性和非营利性分类管理为基础的民办教育发展法律框架，民办教育走上了规范化、内涵式发展的道路。党的二十大及二十届三中全会明确提出“引导规范民办教育发展”，为新时期民办教育的功能定位与宏观治理确立了基调。2026年全国两会再次强调“引导规范民办教育发展”，这一政策导向与《教育强国建设规划纲要（2024-2035年）》中“办强办优基础教育”“引导规范民办教育发展”的部署高度契合。在建设教育强国的新征程上，民办基础教育既面临着规范治理的制度约束，也蕴含着转型发展的战略机遇。

一

民办基础教育高质量发展的时代价值

民办基础教育不仅是公办教育的补充，更是高质量教育体系建设中不可或缺的参与者。当前，需要厘清民办基础教育的发展定位和未来前景，以促进民办基础教育积极融入高质量教育体系建设。

1.扩大基本公共服务供给，满足多样教育需求

社会力量是构建教育发展新格局的重要参与者。从合作模式看，开放、融合、共享是教育发展的新理念，政府与社会力量合作提供公共教育服务一直是世界各国和部分地区的通行做法。例如：美国的特许学校由政府负担经费，但交由非营利组织、大学或教师团体等社会力量自主运营，在课程设置、教学方法和人事管理上拥有较大自主权。近年来，我国政府同民办机构及教育企业在各环节联系紧密、交叉合作态势愈发显著，打开了社会力量与政府共同提供教育服务的广阔政策空间。我国香港地区的资助学校提供免费教育，经费绝大部分来自政府，但其管理则由学校的校董会负责。这些国家和地区的经验表明，民办教育与公办教育的共存互补是现代教育体系的普遍特征。

随着国民收入水平显著提高，居民个人教育消费不断增长，教育需求日趋多样化。公办教育作为基本公共服务的提供主体，难以完全覆盖所有差异化、分散性的需求。从国际化特色课程到艺术、科技等特长培养，从进城务工人员子女的灵活入学需求到特殊儿童的教育关照，民办教育的灵活性使其能够更加精准地捕捉并满足这些需求。在受人口流动影响的1.38亿儿童群体中，民办学校发挥了重要的兜底和补充作用。中国教育财政家庭调查数据显示，2018-2019学年，全国家庭教育支出平均为1.13万元，家庭在每一个孩子身上平均花费8139元。根据调查结果估算，全国各学段家庭教育支出总体规模约21632.1亿元，相当于2018年GDP的2.4%。

2.促进均衡发展，提升教育质量

在学前教育领域，民办幼儿园是建设优质、普惠、安全服务体系的重要依托。2024年全国普惠性民办幼儿园约10.32万所，占民办幼儿园总数的76%，占全国普惠性幼儿园总数的47%。这一数据表明，民办幼儿园在扩大学前教育普惠资源供给方面发挥着不可替代的作用。同时，目前托育机构以社会力量投资举办为主，政府通过财政补贴、购买服务、公建民营、民办公助等多种形式，鼓励和引导社会力量提供普惠性托育服务，这已成为未来公共托育服务发展的基本方向。

在义务教育阶段，优质的民办学校已经成为部分地区义务教育优质均衡发展的重要助力。通过提供委托管理服务、直接参与公办教育集团等方式，实现公民办学校一体化管理、共建教研平台、共享优质课程，成为区域教育发展的新趋势。

在高中教育阶段，民办高中在管理体制、办学模式上更具灵活性，在推动普通高中多样化发展，建设特色高中、综合高中方面具备天然优势。

在课后服务领域，民办教育也展现出独特价值。课后服务从“常态化”转向“高质量”，需要社会力量参与提供优质教育资源作为补充。通过政府购买服务等合作形式，民办学校可以为公办学校提供多样化、个性化的课后服务内容，满足学生全面发展的需求。

3.推动改革创新，开辟教育发展新赛道

民办教育以其在管理上的自主性和灵活性，已成为推动教育改革创新的重要力量。相较于公办学校，民办学校在管理体制与办学模式上拥有更大弹性，能够更迅速地顺应数字化发展趋势，积极探索科技、教育与产业融合的新型育人模式。从课程设置到教学评价，民办学校更有可能突破传统，发挥“鲶鱼效应”，为基础教育改革提供鲜活的经验借鉴。

在教育数字化转型进程中，民办教育展现出独特优势。在过去十多年中，民间教育机构和科技企业走在教育技术创新的前沿，在慕课、直播教学、游戏学习、数字化作业、教学评价等方面开发了丰富多样的平台和软件，创造了大量教育教学新模式。民办学校利用资金、用人等机制灵活优势，与教育科技企业携手成为学习革命的先行者，占领教育技术制高点，孵化新的教育模式，探索新的学校形态。在国际比较视野中，民办教育的创新价值同样显著。很多民办学校打破传统教育制度，在办学理念、教学方法和课程设置上区别于传统公办学校，将人工智能等科技手段融入教学管理和日常学习，推行以学生为中心的教育模式，让孩子们在学习中发扬自己的个性，呈现出未来教育新图景。

二

当前民办基础教育发展面临的现实挑战

在肯定民办基础教育价值的同时，也应看到，多重因素的叠加正在对其生存与发展形成新的压力。这些挑战相互交织，构成了民办基础教育在转型期需要积极应对的复杂局面。

1.人口变动与政策调控压缩发展空间

随着人口出生率降低和教育普及化程度提高，民办基础教育的发展空间正经历结构性调整。从出生人口数量看，2017年我国出生人口为1723万人，随后整体呈下降态势。2022年跌破1000万人，2025年下降至792万人，创下近年新低。生源总量的持续减少，直接影响到各级各类学校的招生规模。以学前教育为例，各地幼儿园数量已连续三年下降，未来这一压力将逐步传导至义务教育及高中阶段。生源竞争加剧的背景下，民办学校需要以更鲜明的办学特色和更优质的教育服务寻求发展空间。从教育普及程度看，2024年我国高中阶段毛入学率已达到92%，高等教育毛入学率为60.8%，进入普及化阶段。依据多国经验，高等教育普及化后，会在一个水平上达到充分饱和，其规模仅能保持少量增幅或略有减少。这意味着，我国基础教育和高等教育的总体需求正趋于稳定，民办教育的外延式扩张模式面临转型要求。

与此同时，政策层面的规范引导也在推动民办教育走向内涵发展。自2018年以来，国家层面逐步形成“分类施策、全面规范”的民办教育治理体系。学前教育领域鼓励普惠性发展，引导合理定价；义务教育阶段实施“公民同招”，对民办学校在校生占比进行统筹调控，并暂停审批新的民办义务教育学校；高中阶段着力扩大优质公办资源供给，优化招生结构。这些政策旨在促进教育公平与质量提升，同时也促使民办学校重新审视自身定位与发展路径。

2.办学理念与治理模式面临转型升级

部分民办学校在发展路径、办学目的与治理模式等方面仍延续传统模式，转型升级的内生动力有待进一步激发。

从发展路径看，长期以来多数民办学校以学费收入为主要来源，依靠规模扩张实现滚动发展。但随着生源总量趋稳、办学成本持续上升，这种单一积累方式的可持续性面临挑战，探索多元化办学路径成为现实需要。

从办学目的看，分类管理改革对民办学校的公益属性提出更高要求。少数民办学校仍存在收费行为不够规范、办学投入不足、内部管理不够透明等情况，这些问题的逐步规范，有助于引导民办基础教育回归育人本位、实现长远发展。

从治理模式看，部分民办学校的内部治理结构尚不完善，现代学校制度建设有待推进。举办者与职业校长之间的权责边界不够清晰，教职工参与学校治理的渠道有待拓宽。随着外部环境变化，优化治理结构、提升专业化管理水平将成为民办学校增强发展韧性的重要支撑。

3.政策协同与配套措施有待持续完善

民办教育分类管理改革的顶层设计已基本完成，但在地方落地过程中，政策执行的协同性与配套措施的完善程度仍有提升空间。

首先，跨部门协同机制需进一步理顺。分类管理政策涉及教育、财政、税务、自然资源等多个部门，需要在资产确权、税费优惠、补偿奖励等方面形成工作合力。当前，部分地区因缺乏明确的上位法依据，教育行政部门与其他部门之间协调难度较大，一定程度上影响了分类登记工作的推进效率。

其次，差别化支持政策有待细化落地。部分民办学校对分类选择持观望态度，主要源于对以下关键问题的关注：举办者出资权益保障机制、学校终止后的补偿与奖励标准以及分类发展支持政策的具体安排。对上述问题的进一步明确将有助于增强政策的可预期性。

最后，需在规范与激励之间寻求更好的平衡。近年来，随着财务监管、关联交易规范等措施的逐步完善，民办教育的发展秩序和办学生态得到了有效改善。与此同时，部分地区在财政扶持、税收优惠等方面的鼓励性政策尚不够明确或落地不足，客观上影响了部分举办者的长期投入信心。因此，进一步优化政策环境，增强政策引导的清晰度和稳定性，将有助于稳定预期，促进民办基础教育的持续健康发展。

三

推动民办基础教育高质量发展的治理策略

面对上述现实挑战，要推动民办基础教育实现高质量发展，亟须构建系统性的治理策略。这需要政府、学校、社会三方协同，激发民办教育发展活力，推动建立区域教育资源统筹配置与共享机制，构建公办民办各展所长、互补共进的教育生态。

1.拓展发展路径，发挥优势特色

面对人口出生率降低的现实趋势，民办学校的出路在于找准自身定位，与公办教育形成错位发展、互补共生。

一是分类引导不同学段的民办基础教育特色发展。民办幼儿园总体上要坚持普惠性发展方向，努力补充公办学位缺口，有条件的可适当拓展0～3岁托育服务，稳步实现“托幼一体化”转型。义务教育阶段的民办学校可在小班化教学、个性化培育、特色项目（如科创、艺术、体育等）上下功夫。民办高中则应致力于多样化、特色化发展，重点在科技、艺术、体育、语言等领域打造特色和精品课程，积极探索中外合作办学、普职融通等新型办学模式。

二是加大对民办学校开辟教育服务新领域的支持力度。政府应鼓励民办学校发挥体制机制灵活优势，拓展教育服务边界，在更广阔的教育生态中寻找新的生长点。要支持民办学校与公办学校深度合作，通过委托管理、课程输出、师资共享等方式提供优质教育服务；通过延伸办学链条，参与课后服务，探索开展托育服务的新模式；依托数字技术开发在线课程、智慧学习平台、虚拟仿真实训等新型教育产品，推动教育服务数字化转型升级等。

2.明确关键政策，稳定发展预期

稳定发展预期是引导民办学校完善内部治理、实现可持续发展的重要前提。这需要在已有政策框架基础上，进一步明晰关键制度安排，增强政策落地的可预期性。

一是健全民办学校法人治理体系。要细化民办学校决策机构运行规程，增强决策机构相对于举办者的独立性，确保决策程序的规范性。

二是完善民办学校财务管理制度。要健全民办学校会计核算制度，对关联交易的合规性、办学成本的控制、办学结余的使用等作出更为明确的规范。

三是强化民办学校法人财产保护。要健全民办学校土地、房屋等办学资产保护相关制度，依法保障学校法人财产权的独立性，防范变卖、转移、侵占学校资产等行为的发生。

四是稳妥推进分类登记政策落地。要进一步明确“现有学校”登记为营利性民办学校时的资产核算办法，以及登记为非营利性学校后终止办学的剩余资产处理程序。对于选择继续举办非营利性学校的，可在政府补贴、招生计划、评优评先、用地保障、税费减免等方面给予适当倾斜，以切实体现“公益导向”的政策承诺。

3.完善协同治理，实现多方联动

理顺民办基础教育治理机制，需要各级政府、相关部门之间加强协同配合，逐步形成权责清晰、保障有力的治理格局。

一是健全跨部门协同治理机制。要强化民办基础教育工作部级联席会议的议事决策职能，探索建立常态化的问题上报与提级协商机制。针对分类登记中涉及的共性政策问题，可探索建立联合办公或会商协调机制。

二是加强专业管理能力建设。要支持省级教育行政部门优化“民办教育管理办公室”的职能配置，将其打造成为区域民办教育统筹协调、政策研究、信息沟通的专业化平台。

三是推进民办基础教育管理数字化建设。要探索建立国家级民办教育管理信息系统平台，研究制定统一的数据标准和技术规范，在保障信息安全的前提下，逐步实现教育、财政、税务、市场监管等部门间的数据互联共享。要通过数字化手段，为民办教育政策制定、办学过程监管、风险预警和行业自律提供技术支撑。

来源｜《中小学管理》2026年第4期

作者｜王烽（中国教育科学研究院教育体制机制改革研究所所长、研究员）；姜雨婷（中国教育科学研究院助理研究员）