“句容之问”：南京的“同城化幻觉”还要持续多久？

：本文原载于微信公众号“城市圈”。

前，31个省份已全部披露了2025年的常住人口数据，长三角人口格局的分化格外引人注目。浙江全年净增31万，继续扮演“强磁场”；上海依靠高端人才回流重回正增长；江苏却出现了1978年以来的首次常住人口负增长——全年减少8万人。作为江苏省会，南京2025年末常住人口为963.85万人，净增6.15万人。
这是南京自2015年以来年度增量首次跌破10万大关。
在江苏全省缩水的背景下，这个数字确实值得肯定，但如果把目光放在“千万人口”的门槛前，结论就不那么乐观了：杭州常住人口已达1262.4万人，连续10年保持“十万级”增长；合肥也已于2024年底撞线，让南京成为长三角省会梯队中唯一一个“准千万”城市。按南京目前年均增长6~8万的速度推算，靠自身积累迈过千万人口门槛，至少需要五到六年——届时合肥和杭州早已完成了新一轮跨越。
更令人警醒的是，合肥用一场行政区划调整完成了历史性的突围，而南京至今仍在固有的行政框架内“内卷”。当区域竞争进入存量博弈的下半场，“千万人口”的目标，恐怕绕不开扩容这一步。
一、差距从何而来：合肥走出了南京没能走的路
回看长三角城市的人口竞赛，合肥的成功是南京最值得对标——也有些刺痛——的样本。
与南京不同，合肥抓住了一次关键的历史机遇。2011年，安徽省撤销地级巢湖市，将其下辖的居巢区和庐江县划归合肥，同时巢湖本身也置于合肥的管辖之下。这次“三分巢湖”的行政区划调整，使合肥不仅获得了宝贵的城市扩展空间，还一举将我国五大淡水湖之一的巢湖收入囊中，城市能级得到质的提升。行政区划调整的实质，从来不是行政面积的变化，而是资源配置方式的优化。区划调整后，城市扩容框架拉开，空间优势得以释放，人口资源与产业要素可以在更大的行政平台上实现最优配置。
而合肥并没有“坐享其成”。区划扩容所释放的空间红利，为合肥后来的产业崛起提供了物理载体。此后十年，合肥以“最牛风投”的战略决心打造了“芯屏汽合”的新兴产业集群，成功吸引了大量外来人口。一个有力的数据证明了这种路径的成功：2024年合肥常住人口突破千万时，40%为外来人口，35岁以下群体占比近51%。合肥不仅是安徽省内人口的聚集地，更是全国人口的流入地。
对比之下，南京的处境就格外“清苦”了。当合肥通过一场行政“外科手术”搭建起千万人口的骨架，再通过产业升级填充血肉时，南京依然在“散装江苏”的内部摩擦和都市圈的软性协同中苦苦支撑。宁句城际通了，南京到句容的高铁密集了，但句容的人口依然算在镇江头上，句容的土地开发指标依然不归南京统筹。这种“同城化”式的软融合，对南京的人口规模统计毫无助益。
行政区划的合理边界，应当是对经济发展禀赋的承认和锁定。当句容在产业、交通、公共服务等方面已经与南京深度绑定，却仍然属于另一个行政单元时，经济发展的客观事实与行政管理的划分之间就产生了错配。而人口竞争的底层逻辑向来是“谁的盘子更大、谁的工具更多”。合并句容之于南京，如同当年合并居巢区之于合肥，不是可选项，而是应选项。
二、被低估的紧迫性：南京的人口账经不起慢慢算
有人会问：南京在不扩容的情况下，靠产业升级和人才政策也能稳步走向千万，为什么非要扩容？但仔细算一笔人口账，南京面临的态势远比表面更紧迫。
第一，人口增长靠“内生造血”已经面临瓶颈。2025年南京净增6.15万人，是近十年来的低点。江苏全省人口首次出现负增长，意味着南京不仅要与外省城市抢人，还要与省内人口流出的压力对抗。在人口总量进入下行通道的大趋势下，存量博弈只会越来越激烈。如果南京不能在较短的时间内进入“千万人口俱乐部”，城市等级、政策资源、市场话语权都会与千万级城市拉开差距，形成“马太效应”。
第二，“同城化红利”始终隔着一道行政边界。句容与南京的同城化程度已经很高——宁句城际早已在2021年底通车，句容郭庄镇瞄准南京优势产业链下游承接溢出产能；镇江方面专门推动“宁镇一体化”发展，要求加速建设宁句同城化发展区。但在行政区划不变的情况下，句容的土地指标、规划审批、公共服务资金、人口统计终究属于镇江。南京对句容的发展投入，始终存在“为他人作嫁衣裳”的囚徒困境。
第三，合肥的经验证明，扩容是短期内实现“跨越式发展”而非“渐进式增长”的捷径。合肥在突破千万人口大关的过程中，行政区划扩容提供了两个决定性支点：直接增加约百万规模的常住人口基数；获得完整的滨湖区域为城市能级提升提供空间纵深。南京同样需要这样的支点——句容的人口和空间，正是南京最触手可及的增量。
南京的紧迫性在于：如果继续以年均6万的速度缓慢爬坡，不仅杭州和合肥会把差距拉得更大，后方的宁波、无锡等城市也在加速赶超。在区域竞争的格局中，不进则退，缓进也是退。
三、“同城化幻觉”：为何不能继续自我安慰
对于合并句容或“三分镇江”的讨论，常见的反对意见是：南京都市圈和同城化已经足够解决问题，行政区划调整没有必要且争议太大。这个理由看似务实，实则是一种危险的幻觉。
同城化解决不了所有权的问题，更解决不了统计口径的问题。句容人可以在南京工作、看病、坐地铁，但只要行政区划不变，句容的常住人口就不计入南京，句容的GDP不计入南京的统计报表，句容的土地开发收益不在南京的财政账簿上。国家批复的《南京都市圈发展规划》定位是“全国同城化发展示范”，没有一句提到行政区划变更。南京的实施方案也仍停留在“同城化”与“一体化”的范畴内。
正是这种“同城化幻觉”，让南京正在失去宝贵的时间窗口。各地城市扩容竞赛并没有停下来：成都代管简阳、济南合并莱芜、长春代管公主岭……每一次类似的调整，都是城市能级的一次重新洗牌。当其他城市通过行政扩容实现跨越式发展时，南京如果还沉浸在“同城化已经足够”的自我安慰中，差距只会越拉越大。
官方表态的审慎可以理解，但不应该成为论证“没必要扩容”的论据。江苏省相关部门曾明确表示“没有将句容划归南京的行政区划调整计划”，但这反映的是当下的态度，不等于永远不需要。行政区划调整的决策依据应是城市发展的客观需要，而不是“前人没有做过”的习惯思维。以发展的眼光看，当句容作为南京功能性延伸区域的定位越来越明确，当句容居民在就业、就医、教育等方面的需求与南京深度融合，行政区划的调整迟早会被提上议事日程。现在犹豫，可能失去的就是五年乃至十年的发展先机。
“同城化幻觉”必须打破——南京需要的不是行政边界上的模糊协同，而是一场彻底的扩容。

图源“城市圈”资源库

四、迈出关键一步：从句容并入开始
如果需要扩容，最务实的切口是：句容市整建制划入南京。这一方案具有很强的可操作性。
在地理上，句容与南京早已天然融为一体。句容市北部与南京市栖霞区接壤，西部与南京市江宁区紧密相连，西南部毗邻南京市溧水区。南京地铁S6号线（宁句城际）将两地通勤时间压缩至半小时以内，仙林-宝华、汤山-黄梅、湖熟-郭庄等交界地带早已不分你我。句容常住人口约60余万，一旦划入，南京距千万人口的缺口将从36万瞬间缩小至零甚至略有超出。
在产业上，句容多个板块已明确以南京优势产业链的“配套基地”定位自身发展，新能源、新材料等产业深度嵌套。郭庄镇对接江宁开发区，宝华镇承接仙林大学城的外溢，黄梅镇与汤山旅游度假区连片发展。两地产业关系已经从“单向输出”演变为“深度嵌套”。将句容划入南京，只是对这种经济联系的事实进行行政确认。
在更长远的战略层面，“三分镇江”同样值得进入讨论范畴。网络流传的方案中，通常设想句容划归南京、丹阳划归常州、镇江市区与扬中并入扬州。这一方案之所以在民间讨论中历久不衰，并非毫无根据的空想，而是因为它反映了区域资源与行政单元的天然联系。镇江作为江苏省面积最小、人口最少的地级市之一，持续发展面临空间和产业的制约。但是，跨地级市的大规模行政区划调整涉及复杂的利益博弈和行政成本，需要上层的最高决策。南京若想推动这一方案，必须在民意成熟度和必要性论证上下更大功夫。
但无论是“小步走”的句容并入，还是“大步跑”的镇江分拆，都需要尽早启动研究和推动的进程。在长三角，城市竞争已经到了“超常规”比拼的阶段。南京是合肥“三分巢湖”之后的十余年，眼看着合肥一步步追了上来并完成反超。如果继续用常规手段应对非常规竞争，南京与杭州、合肥的差距只会越拉越大。“千万人口”不仅是一个数字目标，更是衡量城市能级和影响力的核心标尺。
五、时间窗口正在关闭
2025年的人口数据是一面镜子，照出了南京的希望，也照出了南京的隐忧。本世纪初，南京在经济体量和人口规模上与杭州的差距并不明显，与合肥的竞争尚在伯仲之间。二十年过去，杭州突破了1200万，合肥跨过了1000万，而南京仍在“千万以下”徘徊。南京“稳”住了，不代表就没有丢掉先机。
眼下留给南京的时间窗口正在快速收窄。站在长三角竞争的大棋盘上，扩容不是“要不要”的问题，而是“何时动手”的问题。六个月的犹豫是一年，一年的延迟是五年。当杭州在数字经济上继续狂奔、合肥在“芯屏汽合”产业链上步步为营、宁波在制造业腹地上昂首追赶的时候，南京不能再沉迷于“同城化幻觉”。
是时候迈出这一步了——从句容入手，为南京打开一条真正通往“千万城市俱乐部”的道路。