创新发展政策范式历史演进及其主要特征研究

当前，新一代科技创新政策正成为政策制定者和学术界共同关注的焦点。在重新界定“创新”“发展”“创新发展”和“政策范式”等概念基础上，提出了创新发展政策的概念，作为新一代科技创新政策发展方向，分析了从科技政策到创新政策，再到创新发展政策的范式转变过程及其主要特征，为创新发展政策制定提供了一套理论思想体系。文章主要结论包括：

（1）创新是一个多元价值创造并实现增值循环的过程，包括科学价值、技术价值、经济价值、社会价值和文化价值的创造。

（2）创新发展是指创新驱动经济、社会、环境、文化发展和科学技术自身发展，其实质是在创新和发展的目标与行动高度耦合下，实现多元价值创造并实现增值循环，强调创新对于发展的主要驱动力作用以及创新与发展之间的强耦合关系和发展的可持续性。

（3）创新发展政策是新一代科技创新政策，是指政府和政党为实现创新驱动经济、社会、环境、文化发展和科学技术自身发展所确定的行为准则和采取的行动计划。

（4）政策范式是指政策制定过程中利益相关者共同认可的政策价值理念、政策标准规范和政策概念体系。

（5）科技创新政策范式经历了从科技政策范式到创新政策范式，再到创新发展政策范式的历史演进，核心是对创新与发展内涵外延以及两者之间系统耦合关系认识的拓展。本研究为创新发展政策制定提供理论方法指导，为创新发展政策科学的发展奠定重要理论思想基础。

引 言

近年来，创新政策过程中利益相关者对有关政策问题的认识已经产生一系列系统性、根本性的变化，特别是引入社会环境大挑战等重大变革性因素之后，未来发展愿景、科技发展趋势和创新能力等成为创新政策过程的主导因素，新一代科技创新政策范式及演进方向正成为政策制定者和学术界共同关注的焦点。例如，Lundvall批评了在创新政策中应用创新系统概念的狭隘视角，认为有必要将社会技术系统、创新系统、技术经济范式等不同的理论框架结合起来，超越国家视角考虑全球系统转型层面的政策。Weber和Rohracher指出，强调企业创新能力提升和相关制度安排的创新系统方法已经无法适用于处理创新、生产和消费系统转型的战略性挑战，也不适用于应对气候变化、资源枯竭等长期挑战，并提出了“转型系统失灵”的概念，与传统的“市场失灵”和“结构性系统失灵”共同构成了转型变革情境下的综合“失灵”框架。Schot和Steinmueller提出了转型变革框架，作为继研发框架和国家创新系统框架后的第三代创新政策框架，该框架以创新不等于社会进步为出发点，把可持续发展、贫困、收入分配不均等问题内生化，强调通过社会-技术系统转型应对重大社会和环境挑战，即以一种相互关联的方式协同推进社会、行为和技术变革。Edler等进一步提出，社会创新是未来变革的重要驱动因素和催化剂，既是转型动力的来源，也是实现转型的有效手段。

为了对科技政策、创新系统政策和转型创新政策三者进行区分，Diercks等从政策议程和对创新过程的理解两个维度构建了分析框架，以政策议程作为切入点，转型创新政策范式将应对广泛的社会挑战纳入政策目标，其作用领域超越了经济和产业政策；根据对创新过程的理解不同，可以将转型创新政策分为狭义和广义两类，前者从狭义上理解创新过程，主要通过企业层面的产品创新关注技术-科学使命；后者从广义上理解创新过程，主要关注社会转型，包含更加多样化的行动者和新的社会实践。Lundvall指出，要应对全球挑战，必须同时应用这三种不同的框架，而不能用第三个框架取代前两个框架，并强调要在国家层面将对知识和建立新型用户-生产者关系的大力投资与社会技术系统转型结合起来。总体来看，转型创新政策是一种战略性和前瞻性的方法，旨在通过推动社会、经济和环境的积极变化来塑造创新，其关键特征包括：强调社会影响、系统方法、长期愿景、多元利益相关者合作、试验方法、多元视角、平等和包容、学习和适应，从本质上讲，转型创新政策旨在利用创新的力量应对全球挑战、推动积极变革，它超越了渐进式的改进，旨在重塑整个系统，以创造一个更可持续、更公平和更繁荣的未来。

应对社会环境大挑战的使命导向政策制定是政府和学术界关注的焦点问题之一。Cantner和Vannuccini将19世纪50年代以来德国的研究和创新政策演进划分为“使命导向”“关键技术及扩散导向”“集群和网络导向”和“新使命导向”四种范式，与传统使命导向以开发特定技术为目标不同，新使命导向的政策设计强调创新活动的方向，致力于解决“长期”失灵问题，包括锁定问题、代际问题和重大社会挑战等。Mazzucato提出，使命导向的创新政策把解决重大社会环境问题作为创新活动的目标，强调由政府直接创造新的技术机会和市场空间，相关政策制定以市场创造框架为基础。市场创造框架与市场失灵和系统失灵框架中政府作为市场的“介入者”不同，该框架将市场定义为“包括公共政策制定者在内的不同机构相互作用的结果”,强调政府作为“企业家型政府”的角色，积极参与创新过程，引领创新方向和市场创造。使命导向的政策制定需要转变政策制定视角，包括（1）从选择赢家（pick winners）到选择愿意参与完成社会使命的组织（pick the willing）;（2）从修复市场到积极参与共同创造市场；（3）从害怕失败到勇于试验；（4）从关注投资数量到关注其质量；（5）要求更广泛利益相关者参与；（6）从风险规避到共享风险和回报。

国内学者也对新一代科技创新政策进行了广泛探讨。例如，穆荣平认为，自20世纪90年代以来，公共政策关注点经历了由科学技术政策向创新政策的转变，目前正在经历从创新政策向创新发展政策的转变，从关注创新的经济价值创造向更加关注创新的科学价值、技术价值、社会价值乃至文化价值等多元价值创造拓展，从关注创新效率与效益向更加关注创新对发展的作用与绩效拓展。梁正指出，科学、技术与创新政策正从科技、经济领域逐渐扩展到社会领域，从解决市场失灵、系统失灵转变为引导创新方向、推动系统变革和转型，并日益呈现出系统性、协调性、多层次性的特征。马名杰和熊鸿儒认为，中国创新政策在目标设定上呈现出从“扶持创新主体，激励创新活动”向“营造创新环境、培育创新生态”的转变，在政策工具选择上从“选择性政策”向“普惠型政策”转变。杨欣萌和何光喜基于创新目标和创新驱动主体两个维度构建了转型创新政策视角下的中国新兴创新实践分析框架，将新兴的创新政策分为政府驱动的产业发展、政府驱动的社会发展、社会驱动的产业发展、社会驱动的社会发展四类。王昶等认为，任务导向型创新政策是为有效应对重大社会挑战而提出的新政策范式，旨在通过构建系统性政策干预方案解决“急、难、险、重”等科学问题，并具有方向引导、市场创建、协同参与和动态评估等特征。

总体而言，目前关于新一代科技创新政策的研究区分了科技政策、创新政策、转型创新政策和使命导向的创新政策，聚焦创新驱动社会和生态环境发展、应对全球重大挑战，在政策目标、政策指向性、政策作用领域、政策工具等方面进行了拓展。尽管如此，无论是称之为“第三代创新政策框架”,还是称之为“转型创新政策”,都是在创新政策范式内进行的补充完善，没有提出新一代科技创新政策范式，甚至于在科学、技术、创新等基本概念上没有形成共识。本文认为，近年来主要国家科技创新政策实践已经将创新作为发展的主要驱动力，甚至是引领发展的第一动力，创新议题已经从微观企业管理研究的焦点问题拓展到宏观政策与管理研究的焦点问题，创新与发展之间的互动关系日益紧密，不断衍生出一系列新的系统性、根本性、突变性政策问题，导致传统的创新政策范式难以满足创新与发展系统耦合政策制定需要，迫切需要深化对于“创新”和“发展”内涵外延以及“创新”与“发展”之间耦合关系的研究，清晰界定“创新发展”概念，研究提出创新发展政策范式的基本特征，为创新发展政策制定提供理论方法指导，为创新发展政策科学的发展奠定重要理论思想基础。

1 创新发展和政策范式概念辨析

厘清“创新”“发展”和“创新发展”等基本概念是把握科技创新政策本质特征的重要基础，厘清“政策”“范式”和“政策范式”等基本概念是把握科技创新政策范式本质特征的重要基础，对于把握科技创新政策范式演进规律和完善创新发展政策理论知识体系有重要参考价值。

1.1 创新

1911年，熊彼特从经济学角度以“新组合”的名义系统研究了后来被称作“创新”的经济发展基本现象,后在《经济周期》一书中明确地将创新定义为建立一种新的生产函数，即实现生产要素的新组合。20世纪60年代，技术创新成为研究的焦点，Myers和Marquis将创新定义为技术变革的集合，认为技术创新是一项复杂的活动，其过程从一个新想法的提出到形成问题的解决方案，再到一个具有经济或社会价值的新项目得到实际应用。20世纪90年代，有关创新的研究逐步拓展到创新对生活质量提高、资源保护和环境改善的重要影响。欧盟在1995年发布的《创新绿皮书》认为，创新就是在经济和社会领域成功地生产、吸收和利用新事物，为相关问题提供新的解决方案以同时满足个体和社会需求。进入21世纪以来，随着新技术革命和产业变革的兴起，科技与经济社会发展的联系日益紧密，知识的价值创造成为创新的本质特征。基于长期的创新政策研究和相关规划编制实践，穆荣平等在2010年从价值创造视角重新定义了创新，认为创新是一个价值创造的复杂过程，包括科学价值、技术价值、文化价值、经济价值和社会价值的创造，涉及科学发现、技术发明、方法创新及其商业化应用与社会推广活动。

日本政府2011年发布的《第四期科学技术基本计划》也从知识的价值创造角度，认为科技创新包括以科学发现和发明产生的新知识为基础的所有知识和文化价值创造，以及拓展这些信息创造经济、社会和公共价值的技术进步。从科技创新统计的角度，OECD发布的《奥斯陆手册2018》认为，创新内涵的关键要素包括知识作为创新的基础性作用、新颖性和实用性，以及价值创造或保全作为创新的假定目标，并在此基础上将创新定义为新的或改进的产品或工艺（或其组合）;美国《科学和工程指标2024》则认为，创新是指实施与以前的产品或工艺有显著不同的新的或改进的产品或业务流程。总体来看，其对创新的理解重点关注产品创新和工艺创新等方面，而对社会创新、制度创新、文化创新等关注相对较少。事实上，创新过程利益相关者对于创新的认识存在巨大差异，已经在一定程度上给创新政策制定带来难以解释的模糊地带。例如，经济学家强调创新是从发明到实现首次商业化的全过程，科学家和技术专家则强调创新就是创造新的科学技术知识，政治家则更强调创新的精神文化内涵。因此，选择一个新视角对于创新进行重新定义，将创新过程中利益相关者的劳动贡献纳入创新定义中去，不仅能够兼容科学家、工程技术专家、经济学家、企业家和政治家对于创新的认识，而且有利于理解创新活动的本质特征和指导创新政策制定与实践。

综上所述，本文认为从价值创造及其增值循环的角度对创新进行定义具有更强的解释力。科学价值创造是创新之魂，是人认识客观世界运行规律并知其所以然所形成科学知识（体系）的过程；技术价值创造是创新之基，是人拓展其作用于客观世界能力并知其然所形成技术知识（体系）的过程；经济价值创造是创新之要，是将技术知识（体系）转化成为满足市场需求的产品和服务的过程，是实现创新价值增值循环的关键；社会价值创造是创新之本，是将技术知识（体系）转化成为满足社会福利和公共利益需求的产品和服务的过程，是创新的出发点和落脚点；文化价值创造是科学、技术、经济和社会价值创造过程中形成崇尚创新的社会价值观、态度、信念、行为规范以及人们普遍持有的见解等的过程，是创新的动力源泉。值得指出的是，科学价值、技术价值、经济价值、社会价值和文化价值创造过程不是一个线性过程，而是一个相互作用、相互激发和融通汇聚的过程，不同价值创造活动有不同的主导者，且利益相关者的功能定位不同并动态调整，需要的创新资源和条件各不相同，既相互联系，又相互区别。

1.2 发展

人类社会对于发展的内涵外延认识是一个遵循马斯洛需求层次理论不断深化与拓展的过程，并与经济社会发展阶段密切相关，从关注经济发展到关注经济和社会的发展，再到关注经济、社会、环境和文化的发展，最终走向关注以人为本全面协调可持续发展。人类社会对于发展的内涵外延认识也是不断追求发展质量的过程，从注重数量增长到注重数量增长与质量提升，再到注重数量增长、质量提升和结构优化，表现为不断探索更加有效和更加可持续的发展模式和发展动力。

在工业革命早期，国家收入增加和财富增长是主要目标，因而经济学家将发展的内涵等同于经济发展，例如，亚当·斯密在《国富论》中将“富国裕民”作为经济学的研究目标。随着世界各国贫富差距的进一步拉大，经济发展水平差距产生原因以及落后国家如何实现赶超成为学术界关注的重要议题。因而，发展经济学家关注经济落后国家或农业国如何实现工业化和现代化，实现经济发展等问题。20世纪80年代之后，生态环境持续恶化逐渐威胁到了人类生存和可持续发展，世界人口剧增和南北差距进一步扩大引发了对贫困、种族、权力不平等社会问题的关注，环境发展和社会发展引起人们的重视。1987年，联合国世界环境与发展委员会出版《我们共同的未来》专题报告，提出了“可持续发展”的概念，明确指出“环境与发展的统一是对所有国家的要求”。1992年，联合国召开环境与发展大会，通过了《关于环境与发展的里约热内卢宣言》《21世纪议程》和《关于森林问题的原则声明》3项文件，标志着环境保护和可持续发展被正式提上全球议程。

2000年，189个国家签署《联合国千年宣言》,并提出争取到2015年实现8个目标，即千年发展目标（Millennium Development Goals, MDG）,包括消灭极端贫穷和饥饿；普及初等教育；促进性别平等并赋予妇女权利；降低儿童死亡率；改善孕妇保健；与艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争；确保环境的可持续性；构建促进发展的全球伙伴关系。2015年，在千年发展目标到期之后，联合国发布《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》,提出在2015年到2030年间以综合方式完成经济、社会和环境三个方面的17个可持续发展目标和169个具体目标（Sustainable Development Goals, SDG）,涉及贫困、教育、能源、城市建设、经济增长、工业化和创新、消费和生产、气候变化、海洋开发、陆地生态等方面，并突出科技创新在可持续发展目标实现中的重要作用。

中国从改革开放以来始终坚持以经济建设为中心，不断拓展对于发展内涵外延的认识并在国家发展政策方面做出调整。中国经济社会发展政策关注重点经历了“经济发展-经济和生态环境可持续-经济、社会和生态环境可持续”的历史演进过程。改革开放初期主要强调经济增长，一方面快速工业化带动了农业人口向城市的转移，另一方面经济快速增长与自然环境恶化矛盾日益突出。1994年中国政府颁布《中国21世纪议程》,包括可持续发展总体战略、社会可持续发展、经济可持续发展、资源合理利用与环境保护等四方面内容。2003年中国政府提出“以人为本，全面协调可持续”的科学发展观，强调以人为中心的经济、社会与环境的协调发展。

我们对发展内涵外延的理解在政策研究和实践过程中不断拓展。例如，穆荣平等在1999年执笔撰写“中关村科技园区发展规划研究总报告”过程中提出未来的中关村科技园区发展目标“成为基础设施完善、信息网络发达、企业富有活力、环境清新优美、文化氛围浓郁、具有现代气息的智能化科技园区；成为生活、生态、生产协调发展的知识化文明社区；成为以创新经济为导向，知识产业为龙头的中国知识经济先行区”,涉及科技、经济、社会、环境和文化等方面。在2003年“中国未来20年技术预见”研究过程中构建了2020年中国全面小康社会发展六大愿景“全球化社会、工业化社会、信息化社会、城市化社会、循环型社会和消费型社会”,涉及经济、社会和生态环境发展，作为选择重要技术课题的判据。在2020年发布的《2019国家创新发展报告》中进一步提出了2035年中国创新发展六大愿景“创新全球化、制造智能化、服务数字化、城乡一体化、消费健康化和环境绿色化”,作为2035年中国创新发展总体思路、发展目标和政策取向研究的出发点。综上所述，本文认为发展是一个数量增长、结构优化、质量提升的演进过程，涉及科学发展、技术发展、经济发展、社会发展、环境发展、文化发展等六个方面，旨在创造一个更安全、更放心、更便利、更舒适、更健康、更幸福的社会，强调发展的可持续性。

1.3 创新发展

从熊彼特的经济发展理论到Solow的新古典增长理论，再到Romer和Lucas等学者提出的内生增长理论，以及Nelson和Winter提出的演化理论和以Freeman、Lundvall、Nelson为代表的学者提出的国家创新系统理论，都致力于探讨创新与经济发展的关系。Porter将国家竞争发展分为要素驱动、投资驱动、创新驱动和财富驱动四个阶段，当国家处于创新驱动阶段时，所有的关键要素发挥自己的功能，其交互作用也达到最强，有利的需求条件、供应商基础、专业化的生产要素以及国内相关产业的支持，使企业能够保持创新，开辟更多的新产业。国内学者洪银兴认为，所谓创新驱动指的是创新成为推动经济增长的主动力，要素和投资由创新来带动，由要素与投资驱动转向创新驱动，就是利用知识、技术、企业组织制度和商业模式等创新要素对现有的资本、劳动力、物质资源等有形要素进行新的组合，以创新的知识和技术改造物质资本，提高劳动者素质和科学管理。中共中央、国务院在2016年印发的《国家创新驱动发展战略纲要》明确指出“创新驱动就是创新成为引领发展的第一动力，科技创新与制度创新、管理创新、商业模式创新、业态创新和文化创新相结合，推动发展方式向依靠持续的知识积累、技术进步和劳动力素质提升转变，促进经济向形态更高级、分工更精细、结构更合理的阶段演进。”

我们对创新发展的研究起源于世纪之交，穆荣平在中关村科技园区发展规划、中国（合肥）科学城建设规划、深圳等国家创新型城市建设规划研究编制过程中，对创新与发展的关系进行了长期探索；2003年在参与中国科学院战略研究报告撰写过程中提出报告主题“创新促进发展 科技引领未来”,初步形成创新与发展紧密耦合的基本认识，后来在一系列政策研究实践中将创新发展范畴从科技发展、产业创新发展拓展到社会服务创新发展和环境创新发展，例如深圳、广州、郑州、长沙、合肥等国家创新型城市建设规划研究编制以及“十二五”国家自主创新能力建设规划研究编制等，这些政策实践进一步丰富了我们对于创新发展客观规律和本质特征的认识。2006年11月，穆荣平建议并得到国家发展改革委支持，经中国科学院批准成立了中国科学院创新发展研究中心，支撑国家创新驱动发展战略和政策研究。2009年，由中国科学院创新发展研究中心发布的《2009中国创新发展报告》将创新发展定义为创新驱动的发展，既体现了创新促进经济、社会发展的结果，也体现了科技创新能力自身的演进。

随着创新和发展相关政策实践不断深入，社会各界对于创新和发展内涵外延的认知也在不断拓展，对于两者之间关系的认知也在持续深化，创新在驱动经济社会发展中的重要作用已经形成社会共识。综合前文提出的“五元价值创造”的创新定义和“六方面发展”的发展定义，本文认为，创新发展是指创新驱动经济、社会、环境、文化发展和科学技术自身发展，包括科学发展、技术发展、产业创新发展、社会创新发展、环境创新发展和文化创新发展等方面，旨在创造一个更安全、更放心、更便利、更舒适、更健康、更幸福的社会，不仅强调创新驱动发展的动力作用，而且强调创新与发展之间的强耦合关系和发展的可持续性。狭义的创新发展是指一种发展状态，即创新成为发展主要驱动力，体现在数量增长、结构优化和质量提升三个方面。广义的创新发展是指创新成为一种发展方式，创新虽然没有成为发展的主要驱动力，但是已经成为解决一切发展问题的思维方式、工作方法和重要驱动力之一，表现在有限的数量增长、结构优化和质量提升。创新发展的实质是在创新和发展的目标与行动高度耦合下，实现科学价值、技术价值、经济价值、社会价值和文化价值等多元价值创造并实现增值循环。

1.4 政策范式

对政策内涵的理解有广义和狭义之分。从广义上讲，政策是指一个或一批行动者在特定活动领域中的行为。例如，Friedrich认为政策是在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的；Anderson认为政策是由一个或一批行动者为处理某一问题或受关注的事物而采取的相对稳定的、有目的的活动过程。狭义上的政策通常将政策主体限定为国家、政府、政党等公共权力机关。例如，《现代汉语词典》将政策定义为“国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则。”陈振明认为，政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。

综合相关学者对政策的定义，本文认为，在中国情境下，狭义的政策是指“政府和政党为实现特定发展目标所确定的行为准则和采取的行动计划”。考虑到政策的法律效应不同，依次包括法律、法规和政策性文件，如规划、办法、意见、决定等。广义的政策是指“政府、政党、政治团体、社会组织和企业等为实现某种目标所确定的行为准则和采取的行动计划”。狭义和广义政策定义之间的区别在于政策主体范围不同，即狭义的政策定义将政策主体限定为政府和政党，广义的政策定义则将政策主体扩展到政治团体、社会组织和企业等。

对政策范式的理解要追溯到“范式”概念的提出。托马斯·库恩在1962年出版的《科学革命的结构》一书中指出，以共同范式为基础进行研究的人，都承诺同样的规则和标准从事科学实践，范式一方面代表着一个特定共同体的成员所共有的信念、价值理念、技术等构成的整体；另一方面也指整体的一种元素，即具体的谜题解答，把它们当作模型和范例，可以取代明确的规则作为常规科学中其他谜题解答的基础。事实上，科学革命就是一种科学范式的转变。从科学家提出各种解释客观规律的科学假说到形成有一定共识的科学假说、科学研究方法和科学实验条件与规范，标志着一种探索未知客观规律的科学范式的形成。科学范式的形成是各种科学假说得到科学实验证伪的历史过程，并且在这一过程中形成相应的科学概念体系、科学研究方法和科学实验条件与规范。科学假说、科学概念体系、科学研究方法、科学实验条件的革命性变革都有可能引发科学范式的转变，例如20世纪初提出的量子论假说就引发了牛顿经典力学科学范式向量子力学科学范式的转变，当下人工智能嵌入科学研究方法和科学实验条件等正在引发一系列科学范式转变。就政策科学而言，政策是在一定政策过程中利益相关者能够理解和认同的价值体系、概念体系和标准规范内制定的。Hall将政策范式定义为由各种概念和标准组成的解释性框架，该框架不仅指明了政策目标和实现目标的政策工具，而且明确了所要解决的政策问题的本质。

综上所述，本文认为政策范式是在政策制定过程中利益相关者共同遵守的政策价值理念、政策标准规范体系以及相应的政策概念体系。政策制定利益相关者的价值理念共识类似于科学范式中的科学假说，主导政策过程中利益相关者价值判断的方向和政策目标的选择。政策标准规范体系的科学性和可行性决定了政策共同体对政策问题本质的认识水平和政策工具的选择。政策概念体系的完整性和共识度决定了新政策范式的成熟度。政策制定利益相关者认同的价值理念、政策标准规范和政策概念体系的重大变化将导致政策范式的转变。因此，政策范式转变过程是政策制定过程中利益相关者价值理念和政策标准规范从量变到质变的历史过程，也是政策制定相关概念内涵外延清晰界定与不断拓展的历史过程。这一根本性变化，既可能是对旧的价值理念的革命性否定或者是对旧的价值理念的重大修正，也可能是政策制定利益相关者对政策问题内涵认识上的深化或者政策问题外延认识上的拓展，还可能是制定政策的标准规范的重大变革甚至革命。因此，新的政策范式相对于旧的政策范式而言，既可能是对旧政策范式的根本性颠覆，也可能是对旧政策范式的重大修正与拓展，例如将旧政策范式作为新政策范式在一定条件下的特例，也就是说新的政策范式通常比旧的政策范式对于政策制定过程中利益相关者的行为具有更强的解释力。

2 科技政策范式形成与主要特征

科技政策范式起源于20世纪40—50年代，形成于60年代，体现在主要国家逐步确立了“科学技术对国家安全保障和经济社会发展有重要贡献”的价值理念，将发展科学技术纳入政府管理职责，并设立专门的政府科技管理部门，形成了职能清晰的科技管理体制机制和科技政策制定的标准规范体系，并在政策实践中逐步形成了科学技术政策概念体系和统计规范。

2.1 科技政策价值理念的确立

早期的科学研究以个人兴趣导向的自发探索研究为主，在国家层面没有支持科学技术发展的系统性政策安排。直到二战时期，对科技政策的价值认知才得以真正确立并形成共识，科技政策作为国家政策的重要组成部分进入政策议程。1945年，范·布什就如何把战争时期的经验运用于和平时期向总统递交了《科学——无止境的前沿》报告，明确指出，此前美国没有国家层面的科学政策，目前正在进入一个科学需要并应该得到更多公共资金支持的时期，政府应该承担起新的责任，促进科学知识流动和青年科学人才培养。该报告系统论证了政府与科学的关系，肯定了科学研究对医疗卫生、国家安全和就业保障等方面的重要贡献和重大价值，奠定了战后美国乃至世界主要国家科技政策的价值理念基础。二战结束后，美苏冷战和军备竞赛进一步强化了政府对核能、航空航天等国防科学研究的支持。特别是1957年苏联成功发射世界上首颗人造地球卫星，引发了美国对国防和空间研究的大规模投入，很大程度上促进了科技政策的发展。1963年，联合国召开“应用科学技术造福欠发达地区”大会，并形成《科学技术促进发展》报告,标志着科学技术的重要价值在更大范围形成广泛共识，有力推动了科技政策价值理念在全球范围内的确立与发展。中国在1956年制定实施了第一个中长期科技规划《1956—1967年科学技术发展远景规划》,对科学技术发展进行长周期、系统性的规划和支持，标志着科技政策的价值理念在政府层面形成广泛共识并进入政策议程。

2.2 科技政策标准规范体系的形成

以政府科技部门为核心的科技管理体系的建立。20世纪50年代后期开始，在对科技政策价值理念形成广泛共识的基础上，主要国家纷纷成立政府科技管理部门，强化政府科技发展规划、管理和协调职能。例如，美国在1957年任命了第一个专职总统科学顾问，并组建了总统科学顾问委员会（PSAC）,负责协调统筹联邦科技政策，1959年成立了联邦科技委员会（FCST）,负责协调联邦政府科技计划和政策；1962年成立科技办公室（OST）,由此形成了战后美国科技管理体系的基本框架。法国在1954年成立科学研究与技术进步国务秘书办公室，加强对国立科研机构从事科学研究活动的集中统一领导。日本在1956年成立科学技术厅，负责综合科技政策制定及调整，又在1959年设立科学技术会议，作为总理大臣的咨询机构。德国在1962年成立联邦科学研究部，负责确定科研方向及重点、制订科技政策、管理科研经费等职能。

科学基金和科技计划等为代表的政府科学技术发展资助体系的建立。二战时期，美国、苏联等投入大量公共财政资金，支持有组织地开展大规模的科研活动。战争结束后，随着政府支持科学研究成为广泛共识，逐渐发展形成了以科学基金和科技计划等为代表的科学研究稳定支持机制。例如，美国于1950年创建了国家科学基金会，德国于1951年成立了德国研究基金会，英国于1965年建立了科学研究理事会等。同时，随着冷战加剧，主要国家聚焦国防、空间等领域启动实施一批技术开发计划，世界科技竞争逐渐向战略高技术领域汇聚。例如，美国先后启动实施阿波罗计划、航天飞机计划等，1983年开始实施的“星球大战”计划引发了世界主要国家在战略高技术领域的激烈竞争。欧盟从1984年开始实施研发框架计划，用于促进科学技术发展，1985年发起“尤里卡计划”,加强在高技术领域联合研发。日本相继实施新能源技术开发的“阳光计划”、节能技术开发的“月光计划”、第5代计算机计划、人类前沿科学计划等。中国于1982年设立支持基础研究和应用研究的中国科学院科学基金，1986年在此基础上成立国家自然科学基金委员会，强化对基础研究的支持；1983年启动实施国家科技攻关计划，1986年启动实施国家高技术研究发展计划（863计划）,1998年启动实施国家重点基础研究发展计划（973计划）,形成了较为完善的科学技术资助体系。这一时期，主要国家研发经费快速增长，据统计，仅1963—1971年间，美国的研发经费支出就从174亿美元快速增长到273亿美元，苏联的研发经费支出从49亿卢布快速增长至116亿卢布。

以国家科研机构为代表的公共科研组织体系的建立。二战时期军事科技的激烈竞争以及战后核能、空间等领域技术的迅猛发展，促使主要国家建立起一批国家科研机构，逐渐发展形成了建制化科研组织体系。例如，20世纪40年代至60年代，为服务核武器、反应堆及其他国防科技发展，美国建立了以阿贡国家实验室、洛斯阿拉莫斯国家实验室、橡树岭国家实验室等为代表的国家实验室体系。据统计，到1969年，美国共有74家国家实验室。苏联在1925年正式成立苏联科学院，并在二战期间围绕国防需要建立了一批新研究机构，截至1945年，已经拥有53个研究所、7个分院和4个科研基地。20世纪50年代，苏联科学院围绕物理、化学、生物学等现代科学领域建立起一批科研机构，规模迅速扩大。仅1950—1960十年间，苏联科学院科研机构的科研人员数就从7142人快速增长至22 849人。此外，法国国家科研中心（1939年）,德国马普学会（1948年）和弗朗霍夫协会（1949年）,日本原子能研究所（1955年）和理化学研究所（1958年）,中国科学院（1949年）等均在这一时期成立或恢复。这一时期，为服务核物理、空间科学等领域研究需要，以英国哈维尔科创园、法国格勒诺布尔科技园、欧洲核子研究中心、日本筑波科学城等为代表的一批以大科学装置集群为特色的科学城在各地兴起，在政府的高度重视和大力支持下，逐渐发展成为世界重要科学中心。

2.3 科技政策概念体系的形成与完善

早期的科技政策强调核能开发、空间竞争等国家安全目标以及面向未来的基础研究，关注科研经费拨款、大学和公共科研机构建设等议题。从20世纪60年代以后，科学政策的目标逐渐由关注核能开发、空间竞争等国家安全与军事目标向关注经济增长和多领域发展目标拓展。1963年，OECD在其报告《科学和政府的政策》中将科学政策分为“为科学的政策”（Policy for Science）和“为政策的科学”（Science for Policy）,提出科学政策并非仅限于促进科技发展的政策，还应关注科学技术对农业、工业、国防、教育等其他政策领域的影响，并在同年发布的《科学，经济增长和政府政策》报告中强调了科学政策服务于经济增长的目标。20世纪70年代，随着以信息技术为代表的新技术革命孕育兴起，科技政策关注焦点开始向战略高技术开发和国防应用与产业化方向拓展，强调重点领域技术先进性，如美国“星球大战”计划、欧洲“尤里卡计划”等，引发了一轮全球主要国家高技术“军备”竞赛。政策关注的焦点从基础研究延伸到技术开发和产业化，演化经济学中的“技术轨道”“技术范式”等概念被引入技术政策，用来揭示技术变迁的动态过程。

这一时期，OECD和主要国家推动科技政策基本概念和统计体系的形成与完善，逐步形成了科学技术政策范式。1963年，OECD发布第一版《研究与试验发展调查实施标准》（即弗拉斯卡蒂手册）,初步构建起基础研究、应用研究和试验发展的三分类科技统计基本框架，为科技政策制定奠定了重要基础；美国国家科学委员会从1973年开始定期发布《科学指标》（后发展成为《科学和工程指标》）,此后主要国家逐渐建立起科学技术统计体系，并在各国科技政策研究、制定和实施过程中不断迭代发展，促进了科技政策概念体系的形成。

总体来看，科技政策以线性模型作为对创新过程理解的基础，认为基础研究的领先地位和技术的先进性决定了国家安全实力和经济发展水平，因而以促进科学技术发展为目标，注重政府对科学研究和技术开发的投入，强调政府干预科技研发活动的时机和强度，致力于推动基于研发能力建设的科研活动建制化发展，主要追求科学价值和技术价值创造，兼顾保障国家安全为核心的社会价值创造。科技政策在政策工具选择上以供给侧政策工具为主，强调为科技发展提供人、财、物等市场供给不足的资源，解决科技作为公共物品供给中存在的市场失灵问题。科技政策过程主要由科技管理部门主导，受科技领域利益相关者影响，注重自上而下的政策设计。

3 创新政策范式形成与主要特征

创新政策范式起源于20世纪70—80年代，形成于90年代，成为继科技政策范式之后的新一代主流政策范式，体现在主要国家逐步确立了“技术扩散和技术商业化产业化对促进经济发展具有重要作用”的价值理念，纷纷调整优化政府科技创新管理体制机制，政府创新资助体系和创新体系布局向技术工程化产业化延伸，形成了从科学发现、技术发明，到首次商业化和规模产业化的全链条支持政策体系和政策制定标准规范，并在政策实践中逐步形成了创新政策概念体系和统计规范。

3.1 创新政策价值理念的形成

20世纪90年代初，苏联解体、东欧剧变，冷战结束以后国际政治经济发展格局发生重大变化，经济竞争取代军备竞赛，军用技术民用化和军民两用技术发展等问题成为主要国家政策议程关注焦点之一。同时，随着以信息技术为代表的新一轮科技革命深入发展和知识经济兴起引发的对于知识生产、传播、运用过程的思考，并在演化经济学和国家创新系统理论视角下对创新系统与创新过程认识的深化，使得政策议程中技术扩散和技术商业化重要性日益凸显。政府对科学技术的认知发生深刻转变，从其作为重要的国防战略储备向作为国家综合竞争力的重要支撑拓展，技术扩散和技术商业化产业化对促进经济发展的重要价值形成广泛共识，为创新政策形成奠定了重要的思想认识基础。21世纪初，主要国家纷纷将创新置于国家发展的重要位置，例如，美国竞争力委员会在2004年发布了《创新美国：在挑战和变革的世界中繁荣》报告，强调创新将是决定美国在21世纪取得成功的唯一最重要因素，提出在未来25年里必须对全社会进行优化以促进创新；白宫科技政策办公室2006年发布《美国竞争力计划：在创新中领导世界》报告，明确指出美国的经济实力和全球领导地位很大程度上取决于其创造和应用最新科技成果的能力。欧盟委员会于2000年启动“里斯本战略”,旨在探索面向知识经济的下一代创新，并提出到2010年使欧盟成为全球最具竞争力的知识型经济体的重要目标；2006年进一步提出建设创新型欧洲的战略目标。日本于2007年提出“创新25”战略，强调创新在日本未来发展中的重要作用。

中国在1993年颁布实施的《中华人民共和国科学技术进步法》中明确提出“国家实行经济建设和社会发展依靠科学技术，科学技术工作面向经济建设和社会发展的基本方针。”1995年，中共中央、国务院作出《关于加速科学技术进步的决定》,进一步提出我国科技工作的基本方针是“坚持科学技术是第一生产力的思想，经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设，努力攀登科学技术高峰。”1999年，中共中央、国务院作出《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》,提出“从体制、机制、政策等各方面，促进科技与经济的紧密结合，把我国的科技实力变成现实的第一生产力”。中国政府于2006年发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》中明确提出建设创新型国家的发展目标。这一时期，创新政策制定和资源配置更加重视技术扩散和技术商业化产业化的价值理念，在政府层面形成广泛共识并进入政策议程。

3.2 创新政策标准规范体系的形成

政府科技创新管理体系从推动科学技术发展为主向科技促进经济社会发展拓展。为适应科技促进经济社会发展需要，世界主要国家纷纷调整科技创新管理体制，推动政府科技部门与经济、教育乃至文化部门结合。例如，1993年美国成立了总统科学技术顾问委员会（PCAST）,由来自产业界、学术界和非营利组织的杰出人士组成，负责向总统和白宫提出科学、技术和创新政策建议。德国于1994年设立联邦教育与研究部，1998年设立联邦经济与技术部，负责推动技术创新，增强经济竞争力。英国在2009年将创新、大学和技能部与商业、企业和法规改革部合并为商业、创新和技能部。日本在2001年将文部省与科学技术厅合并成为文部科学省，并将科学技术会议改组为综合科学技术会议，赋予其科技预算与计划制定、重大科技项目评价、协调各政府部门科技行政等职能。

政府科技创新资助体系向支持以信息技术为代表的重点领域技术工程化产业化方向拓展。例如，美国在1990年启动实施先进技术计划，加速先进技术开发和产业化发展；1993年开始实施信息高速公路计划，加快建立国家信息网络体系。英国在1981年将科学研究理事会改为科学和工程研究理事会，强化对工程研究的支持，后又在1994年改为工程和自然科学研究理事会。德国在1982年制定实施《促进创建新技术企业计划》,旨在推动建立更多高技术企业；2006年发布《德国高技术战略》,提出要建成世界上研究与创新最友好的国家之一。法国在1988年对国家科技计划进行优化重组，设立了十余项重点领域国家研发计划，加强技术开发和产业化。欧洲共同体在1993年明确提出建设全欧洲“信息高速公路计划”,强化信息通讯网络建设，此后欧盟又陆续发布了“eEurope 2002”“eEurope 2005”“i2010”等系列计划，加快信息通信技术的开发应用。日本从2001年起，陆续发布了“e-Japan”“u-Japan”和“i-Japan”三大战略，加快推进信息化基础设施建设和网络信息技术开发应用。中国在1988年开始实施火炬计划，加快促进高新技术产业化；1992年实施“产学研联合开发工程”,加速科研成果向生产力的转化；1999年设立科技型中小企业技术创新基金，促进科技型中小企业技术创新。

国家科研组织体系向产业技术开发和技术产业化布局拓展。主要国家纷纷布局建设一批产业技术开发与技术转移转化机构，催生了一批技术密集型产业为主的科技园区。例如，美国在1974年成立了联邦实验室技术转让联盟，加快推动实验室技术转移转化。日本在1993年设立了产业技术融合领域研究所，2001年组建了经济产业省产业技术综合研究所等，加强产业技术研发应用。法国在2006年开始发起成立了“卡诺研究所”网络，促进公共科研机构和各类企业的协同创新，加快推进技术转移转化。中国围绕经济社会发展需要，积极推动科研院所转型转制。中国科学院在1987年向中央汇报改革方案的报告中，提出了“把主要力量动员和组织到国民经济建设的主战场，同时保持一支精干力量从事基础研究和高技术跟踪”的办院方针，1988年提出“一院两种运行机制”模式，针对科学研究和技术开发两种不同类型工作，采取不同的运行机制、管理体制和评价标准。1999年，首批全国242家技术开发类科研院所开始向企业化转制。据统计，截至2001年底，全国已有869个政府部门所属的科研院所进入了企业集团或转制为企业，直接为国家经济建设服务。这一时期，技术转移和扩散需求催生了一批大学科技园的建立和快速发展，同时各国政府为培育以信息技术为代表的新技术产业，部署建设了一批以促进新技术产业发展为重点科技园区，美国硅谷、英国剑桥科学园、韩国大德研究园、德国慕尼黑科学园、中国中关村科技园等一批新兴科技园区成为各国高新技术产业的发展中心。

3.3 创新政策概念体系的形成与完善

早期的创新政策概念起源于产业政策和科技政策的交汇点，包含了产业政策和科技政策的基本要素。例如，Rothwell把创新政策定义为科技政策和产业政策的有机结合。Edquist认为创新政策属于产业政策的一部分，指影响技术变革和其他创新的公共行动，包括研发政策、技术政策、基础设施政策、区域政策和教育政策等。1982年，OECD科技政策委员会发布了题为《创新政策》的研究报告，提出发展创新政策的目的是要“把科技政策与政府其他政策，特别是经济、社会和产业政策，包括能源、教育和人力资源政策形成一个整体”。1992年，OECD发布首版《奥斯陆手册》,构建了技术创新统计的总体框架，为创新政策的制定提供了统计数据上的支撑。同年，OECD在科技政策委员会（CSTP）下设创新与技术政策工作组（TIP）,建立起创新政策共同研究与交流合作的工作机制。1994年，OECD启动“国家创新系统研究项目”,并分别于1996和1997年发布了《以知识为基础的经济》和《国家创新系统》两份报告，标志着对知识经济时代和国家创新系统概念的共识，为创新政策概念的完善奠定了重要的理论基础，极大程度上推动了创新政策进入OECD国家为代表的主要国家政府政策议程中。同时，欧盟委员会从2001年开始每年发布《欧洲创新记分牌》,通过对人力资源，新知识的创造，新知识的传播与应用，创新金融、产出与市场等结构性指标定期监测评估欧盟成员国创新绩效；欧洲工商管理学院从2007年起每年发布《全球创新指数》,从创新投入和创新产出两个维度，对世界上100多个经济体的创新表现进行定期监测，深刻影响了创新评价体系和相关政策制定。这一系列重要报告的发布，标志着政府和学术界在对创新政策内涵的理解上形成了基本共识。2005年，美国白宫科技政策办公室提出发展科学政策学（Science of Science Policy）;次年，美国国家自然科学基金委设立科学和创新政策学研究（Science of Science and Innovation Policy）项目，旨在支持推进科学和创新政策学发展的科学基础研究，标志着创新政策逐渐走向成熟阶段。这一时期，科技与经济的发展、对科技与经济关系认识的不断深化以及解决国家调控科技与创新活动问题的新方法的出现，有力地推动了科技政策向创新政策的演变。政策重心从大学和技术部门转向了经济体中所有对创新过程有影响的主体。

总体来看，创新政策以演化模型作为对创新过程理解的基础，将创新系统理论作为政策制定的理论依据，认为技术进步内生于经济增长、创新是推动经济发展的主要动力，因而以促进科技和创新驱动经济发展为目标，注重提升创新系统运行的效率和效益，致力于推动基于创新体系建设的创新活动体系化发展，追求科学价值、技术价值和经济价值创造并重。创新政策在政策工具选择上注重供给侧和需求侧工具并用，强调通过科技政策和产业政策的有机结合，为科技创新活动提供全链条支持。创新政策过程由科技和经济管理部门共同主导，主要受科技和经济领域利益相关者共同影响，以自上而下的政策设计为主，鼓励自下而上的政策探索。总的来说，创新政策范式不仅兼容了科技政策范式的主要特征，而且增加了技术扩散与技术商业化及产业化的新特征。

4 创新发展政策范式形成与主要特征

创新发展政策范式起源于21世纪初，2010年以来逐步形成和完善，成为第三代科技创新政策范式，体现在人们应对新技术革命与产业变革以及全球大挑战过程中对创新与发展关系理解的不断深化，主要国家确立了“创新是引领发展第一动力”的价值理念，构建起面向创新发展的政府管理体制、科技创新资助体系和创新组织体系，并且在政策实践中逐步形成了创新发展政策概念体系和统计规范。

4.1 创新发展政策价值理念的形成

随着创新和发展相关政策实践不断深入，社会对于创新和发展内涵外延及其相互关系的认知持续深化，对于创新在驱动经济、社会、环境、文化发展中的重要作用已经形成社会共识。进入21世纪以来，人工智能、量子科技、新材料、新能源、生命健康等领域的系统性技术突破及其交叉渗透推动了全球范围内的数字转型并带来重大发展机遇。2015年，联合国提出面向2030年的17个可持续发展目标，并启动技术促进机制以支持实现可持续发展目标，标志着创新驱动发展的价值理念在全球范围内形成基本共识。主要国家将社会创新、绿色创新、负责任创新等作为重要议题列入政策议程，在关注创新的价值创造功能的同时，不断强化创新与经济、社会、环境和文化发展之间系统耦合关系，逐步实现了创新政策向创新发展政策的范式转变。

从政策实践来看，主要国家纷纷将创新融入发展目标，在政策制定中强调创新在驱动经济社会发展中的核心作用。例如，美国奥巴马总统执政期间先后发布《美国创新战略：推动可持续增长和高质量就业》（2009年）、《美国创新战略：保障我们的经济增长和繁荣》（2011年）和《美国创新战略》（2015年）,不断迭代国家创新战略，强调投资创新基础要素、健全市场机制、推动创新创业、突破国家优先发展领域、建设创新型政府等。欧盟委员会于2010年3月发布《欧洲2020战略》,将智慧增长、可持续增长和包容性增长作为三大优先领域。日本于2016年发布第五期《科学技术基本计划》,提出打造世界领先的“超智能社会”目标；2021年发布第六期《科学技术创新基本计划》,强化科技创新服务超智能社会发展的目标导向。中国于2012年党的十八大提出实施创新驱动发展战略，强调“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置”,标志着创新政策开始向创新发展政策演变。2015年3月中共中央、国务院印发《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》,2016年5月中共中央、国务院印发《国家创新驱动发展战略纲要》,标志着创新驱动发展的价值理念已经在政策制定利益相关者中形成共识。

4.2 创新发展政策标准规范体系的形成

科技与经济、社会、环境、文化等部门深度融合的创新发展管理体系逐步形成。主要国家科技创新管理体系向推动创新驱动经济、社会、环境、文化发展和科学技术自身发展拓展。例如，美国商务部为落实美国创新战略，在2010年组建了创新创业国家顾问委员会，协助制定创业政策，并探索将实验室成果推向市场的新途径；白宫科技政策办公室2018年以来相继组建了人工智能特别委员会、国家量子计划咨询委员会、国家生物经济委员会等，促进相关领域科技创新驱动经济社会发展。英国于2016年将商业、创新和技能部与能源和气候变化部合并组建商业、能源和产业战略部，主要负责商业、产业战略、科学研究和创新、能源和清洁增长、气候变化等相关事务。日本在2014年将其最高科技决策机构“综合科学技术会议”改组为“综合科学技术创新会议”,并赋予其领导科技预算编制、引导创新环境发展、投资面向未来的跨领域创新研究等职能；第六期《科学技术创新基本计划》提出设立“科学技术创新推进事务局”,以协调综合科学技术创新会议、知识产权战略本部、先进信息通信网络社会推进战略本部、宇宙开发战略本部等各领域科技创新“指挥部”之间的政策联动。中国在2023年重新组建科学技术部，同时将领域科技工作管理的职责转到国家发展改革委、工业和信息化部、生态环境部、国家卫生健康委等经济社会管理部门，例如，将组织拟订高新技术发展及产业化规划和政策，指导国家自主创新示范区、国家高新技术产业开发区建设等职责划入工业和信息化部，强化了科技创新与经济社会发展从目标设定到过程的系统耦合。

政府科技创新资助体系向支持创新驱动经济、社会、环境、文化发展和数字转型等前沿领域方向拓展。例如，美国商务部在2010年提出“数字国家”的概念，2016年以来聚焦大数据、人工智能、网络安全、先进计算、量子网络、5G等领域发布一系列战略和规划，加快推动数字技术系统布局和深度应用。欧盟在2014年启动第八框架计划“地平线2020”（Horizon 2020）,重点资助卓越科学、产业领导力和社会挑战等三大领域，将框架计划从科技领域拓展至经济和社会领域；2021年启动第九框架计划“地平线欧洲”（Horizon Europe）,以卓越科学、全球挑战与欧洲产业竞争力、创新欧洲为三大支柱，继承和发展了“地平线2020”,进一步强调创新的经济社会影响。2020年以来陆续发布了《塑造欧洲数字未来》《欧洲数据战略》《2030数字指南：欧洲数字十年之路》等系列文件，启动实施“数字欧洲”项目，加速欧洲经济社会数字转型。英国在2010年颁布《数字经济法案2010》,此后陆续发布《政府数字战略》《数字经济战略》《英国数字战略》等，加快推动数字政府、数字经济、数字社会发展；在2018年整合了工程与自然科学研究理事会（EPSRC）、艺术及人文科学研究理事会（AHRC）、科学及技术设施理事会等7个以学科为基础划分的研究理事会和英国创新署、英格兰研究署，组建英国国家科研与创新署（UKRI）,旨在建立一个广泛包容的研究和创新体系，将科学发现与经济繁荣和公共利益紧密联系起来。德国在2014年出台《数字议程（2014—2017）》,从数字经济、数字化生活、数字化研发以及数字化基础等方面加快推进经济社会数字转型，2016年发布的《数字战略2025》,进一步明确了德国制造转型和构建未来数字社会的思路和重点资助领域。中国从2014年开始启动国家科技计划管理改革，将原有的100多个科技计划整合成国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）、基地和人才专项五大类，通过调整组织管理体系进一步强化需求导向和应用导向，有效提高科技创新效率和创新驱动经济、社会、环境、文化发展的效益。2023年发布的《数字中国建设整体布局规划》强调推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合，全面赋能经济、社会、生态环境和文化发展。

国家科研组织体系的科学技术和经济社会价值增值循环功能日益强化。主要国家加速推进基于重大科技基础设施开展科学价值创造的科学中心功能向统筹科学价值、技术价值、经济价值、社会价值、文化价值创造并实现增值循环的综合性科学城（园）功能拓展。例如，英国哈维尔科创园建立了国家卫星应用弹射中心等一批转移转化机构以及能源、空间、健康和量子等产业创新集群，加快推动科学技术向产业应用拓展。法国格勒诺布尔科技园布局建设了先进新技术创新园，建立了一批推动纳米技术、生物技术和新能源技术等产业转化的技术平台，促进科技创新与产业发展深度融合。日本在2011年将筑波指定为“国际战略综合特区”,并建立了筑波全球创新推进机构和筑波创业广场、筑波创业基地等一批孵化设施以及九个工业园区，以最大限度发挥筑波积累的知识作用，为日本的经济增长和发展作出贡献。德国政府在2019年提出依托电子同步辐射加速器（DESY）、汉堡大学等建设巴伦费尔德科学城，由政府主导投资建设阿尔托纳创新园以强化创新创业功能。中国从2016年以来，聚焦上海张江、安徽合肥、北京怀柔、大湾区综合性国家科学中心以及成渝、武汉、西安综合性科学中心发展目标，布局建设了北京怀柔、上海张江、合肥滨湖、深圳光明、东莞松山湖、广州南沙、武汉东湖等一批科学城，以重大科技基础设施集群为核心，集聚资金、人才、技术等高端创新资源，形成产学研融通创新生态，实现科学、技术、经济、社会和文化等多元价值高水平融合创造和增值循环。

4.3 创新发展政策概念体系的形成

创新发展政策的概念是在对创新与发展关系的理论认识不断深化和政策实践探索过程中逐渐形成和迭代完善的。从国际上看，联合国可持续发展目标的提出为各国发展政策的制定明确了新方向，也为科技创新赋予了新使命，以创新思维、创新方式、创新方法实现经济社会发展目标迅速成为全球共识，经济、社会、环境、文化等各个领域都愈发强调从创新驱动的角度制定发展政策，即一切从创新的角度出发思考发展问题的解决方案。国外学者基于创新在推动经济社会转型发展、应对全球重大挑战中的重要作用和相关政策实践，提出了“转型创新政策”“使命导向的创新政策”等概念，为构建新一代科技创新政策概念体系开展了积极探索。在创新统计调查方面，欧洲工商管理学院在2010年发布的《全球创新指数2009—2010》中将创造性产出和对社会福利的贡献作为创新产出的重要衡量指标。欧盟委员会在其2021年发布的《欧盟创新记分牌2021》中，增加环境可持续性作为测度创新影响的一个重要指标，将对创新影响的测度从经济社会领域进一步向环境领域拓展。国内学者穆荣平等在2009年率先从创新发展和创新能力两个维度细化了对创新型国家内涵的理解，构建起国家创新发展指数和创新能力评价指标体系。中国科技发展战略研究院从2011年开始定期发布《国家创新指数报告》,作为国家创新调查制度的重要部分，从创新资源、知识创造与应用、企业创新、创新绩效和创新环境等方面，对40个国家的创新能力和绩效进行综合监测分析。穆荣平等在《2019国家创新发展报告》中从创新实力和创新效力两个维度、创新投入-创新条件-创新产出-创新影响四个方面，进一步完善了创新能力评价指标体系；从科学技术发展、产业创新发展、社会创新发展、环境创新发展等方面进一步发展了国家创新发展指数。

基于长期以来的政策研究实践与理论思考以及前文对创新、发展、创新发展和政策范式内涵的理解，本文认为，创新发展政策是指政府和政党在一定发展理念指导下，为实现创新驱动经济、社会、环境、文化发展和科学技术自身发展所确定的行为准则和采取的行动计划。其中，创新发展政策的政策主体为政府和政党，主要指中央和地方各级党政机关；政策目标是“实现创新驱动经济、社会、环境、文化发展和科学技术自身发展”,一方面要实现依靠创新驱动发展，另一方面要使创新成为发展主要驱动力；政策表现形式为“行为准则和行动计划”,包括相关法律、法规、规划、办法、意见、决定等。“一定发展理念指导”是指在特定的历史时期和发展环境下，政府和社会所倡导的关于经济社会发展的核心价值观念，集中体现了政策所处的经济社会发展阶段特征，例如，中国在向创新发展阶段转型时期提出的创新、协调、绿色、开放、共享五大新发展理念。

与科技政策和创新政策相比，创新发展政策更加强调社会发展愿景引领、价值创造需求拉动和价值创造增值循环过程。社会发展愿景是在一定期限内可以实现的社会期盼的美好生活；价值创造需求是实现社会发展愿景所需解决的问题集与路径选择。创新发展政策目标更加突出创新与发展的系统耦合关系，强调社会发展愿景、价值创造需求和创新发展系统增值循环。政策作用范围从科技和经济领域拓展至社会、环境和文化领域，强调科学价值、技术价值、经济价值、社会价值和文化价值等多元价值融合创造和增值循环。创新发展政策过程更加强调中央政府宏观战略指导与科技、经济、社会、环境、文化等部门协同，更加强调央地政策协同、地方政策试验、政策着力点与政策力度迭代优化。

值得指出的是，从科技政策范式到创新政策范式，再到创新发展政策范式的历史演进过程，是一个对科技、创新和发展等基本概念的认识不断深化的过程，不仅从价值创造和增值循环角度拓展了“创新”概念的内涵外延，从价值创造影响角度拓展了“发展”概念的内涵外延，而且建立了创新与发展的系统耦合关系，使得创新发展政策范式不仅兼容了科技政策和创新政策范式的基本特征，而且体现出科学、技术、经济、社会和文化等多元价值创造与增值循环的新特征。

5 主要研究结论和政策启示

5.1 主要研究结论

本文在厘清“创新”“发展”“创新发展”“创新发展政策”和“政策范式”等基本概念基础上，从政策价值理念、标准规范体系、概念体系等三个方面系统分析了科技政策、创新政策和创新发展政策范式形成与主要特征以及演进过程，形成了以下五点研究结论。

（1）创新是一个多元价值创造并实现增值循环的过程，包括科学价值、技术价值、经济价值、社会价值和文化价值的创造。科学价值创造是人认识客观世界运行规律并知其所以然所形成科学知识（体系）的过程；技术价值创造是人拓展其作用于客观世界能力并知其然所形成技术知识（体系）的过程；经济价值创造是将技术知识（体系）转化成市场需求的产品和服务的过程，是实现价值创造增值循环的关键；社会价值创造是将技术知识（体系）转化为满足社会福利和公共利益需求的产品和服务的过程，是创新的出发点和落脚点；文化价值创造是科学、技术、经济和社会价值创造过程中形成崇尚创新的社会价值观、态度、信念、行为规范等的过程。

（2）创新发展是指创新驱动经济、社会、环境、文化发展和科学技术自身发展，其实质是在创新和发展的目标与行动高度耦合下，实现多元价值创造并实现增值循环，强调创新对于发展的主要驱动力作用以及创新与发展之间的强耦合关系和发展的可持续性。狭义的创新发展是指创新成为发展主要驱动力的一种发展状态，表现为数量增长、结构优化和质量提升；广义的创新发展是指创新成为解决一切发展问题的思维方式、工作方法和重要驱动力的发展方式，表现在有限的数量增长、结构优化和质量提升。

（3）创新发展政策是新一代科技创新政策，是指政府和政党为实现创新驱动经济、社会、环境、文化发展和科学技术自身发展所确定的行为准则和采取的行动计划，包括相关法律、法规、规划、办法、意见、决定等。与科技政策和创新政策相比，创新发展政策更加注重创新与发展之间形成的强耦合关系，更加强调社会愿景引领、价值创造需求拉动和价值创造系统增值循环，更加强调创新驱动发展能力建设及其影响。

（4）政策范式是指政策制定过程中利益相关者共同认可的政策价值理念、政策标准规范和政策概念体系。政策范式形成是政策价值理念、政策标准规范和政策概念体系等形成共识的历史过程，政策范式转变是发展环境或者政策价值理念质变，导致政策标准规范和政策概念体系发生重要变化的结果，体现在政策作用领域的实质拓展、政策制定过程的本质变化。

（5）科技创新政策范式经历了从科技政策范式到创新政策范式，再到创新发展政策范式的历史演进，核心是对创新与发展内涵外延以及两者之间系统耦合关系认识的拓展。科技政策范式是基于二战后对于科学技术功能及其对保障国家安全重要作用的认识所形成的政策价值理念，强调科学和技术价值创造，逐步形成科技政策标准规范及相应的政策概念体系。创新政策范式是基于冷战结束之后对于技术商业化市场化价值的认识所形成的政策价值理念，强调科学、技术、经济价值创造，逐步形成创新政策标准规范及相应的政策概念体系。创新发展政策范式是基于对“创新”与“发展”内涵外延和两者之间系统耦合关系的认识所形成的政策价值理念，从价值创造和增值循环角度拓展了“创新”概念的内涵外延，从价值创造影响角度拓展了“发展”概念的内涵外延，逐步形成创新发展政策标准规范及相应的政策概念体系。创新发展政策范式不仅兼容了科技政策和创新政策范式的基本特征，而且体现出科学、技术、经济、社会和文化等多元价值创造与增值循环的新特征。

5.2 政策启示

本文得出的五点研究结论，对于深化创新发展政策科学理论研究、构建创新发展政策自主知识体系和指导中国创新发展政策实践有三点重要启示。

（1）本文对于“创新发展政策”相关概念的辨析和再定义，对于创新发展政策科学理论研究和政策实践有重要启示。

一是研究科学价值、技术价值、经济价值、社会价值和文化价值等多元价值创造活动基本规律，分析价值创造活动主导者、价值共创参与者的动机、行为和影响，为创新发展政策着力点和政策力度的选择提供支撑。

二是研究价值创造活动与发展目标之间系统耦合关系的表征，分析多元价值创造与发展目标的系统耦合关系，开发多元价值创造能力测度方法以及创新发展绩效评估方法，为创新发展政策评估提供理论方法支撑。

（2）本文提出“创新是一个多元价值创造并实现增值循环的过程”的观点对于创新发展政策系统理论研究和政策实践有重要启示。

一是研究多元价值创造系统与增值循环基础理论，开发多元价值创造系统增值循环能力与整体效能测度理论方法。

二是开展多元价值创造系统增值循环能力和整体效能监测评估，为统筹国家创新发展主体布局、价值创造项目布局和创新发展要素配置，构建创新发展政策体系提供支撑。

（3）本文提出的创新发展政策范式对于构建国家创新发展政策法规体系，完善政府创新发展治理体系、提升创新发展治理能力有重要启示。

一是研究创新发展基本法以及科学发展、技术发展、产业创新发展、社会服务创新发展、生态环境创新发展、文化创新发展和跨界融合创新发展等政策法规，突出“创新”与“发展”系统耦合和多元价值创造系统增值循环。

二是研究制定创新发展政策需要遵循多元价值创造规律，统筹近期战略高技术攻坚目标与愿景引领的创新发展远期目标，强化以多元价值创造与增值循环能力为代表的国家（区域）创新发展能力。

创新发展政策研究是创新理论、发展理论与政策科学等为代表的跨学科跨领域的系统性研究，涉及政治、经济、社会、生态环境、文化和人文等学科领域的理论方法，旨在构建创新发展政策科学，研究提出创新发展路径、模式和评价标准，支持国家（区域）因地制宜制定创新发展政策法规体系，服务高质量可持续发展。本文在对创新发展和政策范式相关概念辨析的基础上，重新定义了创新、发展、创新发展、政策范式、创新发展政策、创新发展政策范式等概念，并基于长期政策实践，从价值创造和增值循环角度拓展了“创新”概念的内涵外延，从价值创造影响角度拓展了“发展”概念的内涵外延，从创新与发展系统耦合和多元价值创造增值循环角度勾勒了创新发展政策理论基本架构并且在合肥、深圳等地的创新发展政策实践中得到初步检验。展望未来，不仅需要研究政策启示提出的创新发展政策理论与实践问题，还需要更多的基本理论建构和方法创新与政策实验，不断完善创新发展政策科学体系，成就创新发展中国学派。

本文来源于《科研管理》2026(02)。穆荣平，中国科学技术大学科技商学院和中国科学院科技战略咨询研究院研究员。池康伟，中国科学院科技战略咨询研究院特别研究助理(博士后)。文章观点不代表主办机构立场。

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