专栏 | 贺沛：地方财政底层逻辑之变下的文旅悖论

文旅兴起是地方政府在土地财政大幅下滑后的“紧急转型”。近年来房地产市场调整，地方土地和房地产相关收入占比从2021年约53%降至2023年1-10月约35%，2023年地方国有土地使用权收入较2021年峰值下滑31.8%，土地出让收入从2021年8.7万亿元降至2022年约6.7万亿元，2023年预计跌破6万亿元，土地财政收缩使地方财政收支矛盾加剧，文旅产业成为转型重要方向。

土地财政退潮是时代变局，影响远超财政领域。地方政府财源从“土地”转向“流量”，行为模式从“拿地换钱”“建设城市”变为“拿服务换钱”“运营城市”，转变虽非一蹴而就，但方向不可逆转。

这一转型合理且迫切，有机遇也有风险。普通人应理解变局底层逻辑，把握体验经济规律。过去20年，土地出让金占地方财政“三本账”收入比重长期约46%，部分城市超60%，土地财政崩塌留下的缺口难以填补。

以江苏、浙江为例，2024年江苏宽口径债务总额达12.7万亿元全国第一，浙江10.5万亿元紧随其后，两地政府债务余额和城投有息债务规模均居前列，土地财政退潮让压力剧增，地方政府需找新财源，文旅成救命稻草。

2021年全国土地出让金收入达8.71万亿元峰值，受房地产市场影响连续下滑，2024年降至4.87万亿元，2025年降至4.15万亿元，四年累计降52.3%，2025年300城住宅用地出让收入较2020年高峰期下滑65.2%，地方财政报表反映出严峻现实。

文旅泼天富贵的短期性和不可复制性

文旅成为替代方案，并非因其更优越，而是在特定经济结构下更“可行”。土地财政是向未来透支，把未来几十年土地增值一次性套现；文旅则是向“流量”收税，为地方财政贡献持续增量，这是财政模式的根本性转变。

理解这一转变，要明白地方政府行为逻辑是“活不活得下去”。过去二十年，地方政府经济循环是“征地—拍地—收土地出让金—做基建和招商—地价上涨—再征地再拍地”，是正反馈循环，土地财政在地方财政中占核心地位。但房价停涨或下跌，循环就崩塌。

然而，两种模式量级不同。2024年全国土地出让金收入4.87万亿，文旅产业增加值5.86万亿元，即便全算地方财政收入，也难填土地财政峰值缺口。

2023年淄博烧烤、哈尔滨冰雪经济、2024年天水麻辣烫爆火，带动旅游收入增长，天水麻辣烫还带动多行业发展，拉动GDP增长。但2024年一季度，淄博、哈尔滨、天水三个“网红城市”GDP增速均低于全国平均水平，这是文旅经济结构性缺陷决定的。文旅产业乘数效应低，烧烤等服务行业对地方财政收入贡献度低，淄博税收收入下降也反映出烧烤对财政收入直接拉动作用有限。 卖地时地方政府可直接获几十万乃至上百万净收入，这体现“卖地”和“卖景”数量级差异，前者是大宗贸易，后者是小额零售。

文旅“泼天富贵”有强烈短期性和不可复制性。曾有观点认为淄博烧烤热度维持约三个月，2023年3月爆火的淄博烧烤，一年后热度仍高涨；2024年3月爆火的天水麻辣烫，按经验其爆火周期最多一个多月，明显更短。

统计显示，淄博百度搜索指数最高涨60倍，天水爆火首周指数仅涨7.82倍，印证两者热度差异。城市文旅热度退去后，留下临时摊位、未回本基础设施投资和抬高却无人租的房租。所谓“泼天富贵”更像财富流量秀，涌入资金大多流向平台与流量主体，地方财政所留微乎其微。

文旅产业很热却为什么大面积亏损

当下中国文旅呈“哑铃型”结构，政府热衷产业发展，消费者痴迷文旅活动，但部分文旅企业亏损、运营艰难。2023年一季度部分企业身陷亏损，2023上半年7家文旅集团营收同比为负，如西安旅游2023年亏损 1.54 亿元，国旅联合2023年亏损1253.32 万元。

这是文旅产业链利益分配机制失衡的必然结果。产业链中流量平台和交通运输最赚钱，非景区本身。以某企业 2023 年旅游板块营收为例，景交服务收入占比和毛利率远超酒店服务、动物园业务；携程、飞猪等流量平台也占据盈利优势。游客 3000 元旅游预算中，机票和酒店占大头，平台抽佣15%-20%，景区和本地商家到手300-500 元，还要分摊各类成本，导致文旅市场越火景区越亏。

2024年上半年21家上市旅游企业中，中国中免、黄山旅游等知名景区企业营收和归母净利润同比下滑，曲江文旅、张家界等出现亏损。2024年前三季度国内出游人次和花费同比增长，但张家界、曲江文旅仍亏损。

根本原因是地方政府在文旅产业中角色定位错位。土地财政时代政府是“供应商”，文旅时代应是“运营商”和“服务商”，但这是政府不擅长的。政府“大干快上”的决策机制与文旅“细活慢磨”需求不符。现实案例有海南国际旅游岛建设中政府角色错位、越位，导致资源开发不合理和宰客事件；江西 L 县景区开发因政府角色错位，制约当地旅游业高质量发展。

文旅被当作土地财政替代品的弊端

若说淄博和哈尔滨是文旅“幸存者偏差”，大庸古城则是这场狂欢最刺眼的警示。这座位于湖南张家界的仿古建筑群，原计划投资24.43亿元，规划年收入4.85亿元、净利润1.85亿元。但现实是2021-2024年连年亏损，四年累计超10.8亿元。2024年上半年购票人数仅0.23万人，日均不到100人。如今它成居民遛弯处，商铺空置、演出停摆，这不仅是经营失败，更是经济逻辑失败，盲目跟风造人造古城，忽视游客需求、缺特色定位，投资决策就埋下资源错配隐患。

大庸古城并非个例。调查数据显示，全国影视旅游基地80%亏损、15%勉强维持、仅5%盈利；文旅地产70%亏损、20%持平、10%盈利。长城影视低价出售子公司，诸暨影视城、央视涿州影视城也长年亏损。

这些揭示出地方政府将文旅当土地财政替代品运作时，复刻了土地财政积弊，重建设轻运营、重投资轻内容、重硬件轻软件。而文旅是“体验经济”，靠内容、服务和体验，用建楼思维建景区是工具与目标错位，大庸古城商铺空置就是体现。

从经济学看，这是“囚徒困境”，地方都知同质化是死路，但怕沉没成本打水漂只能硬着头皮向前。2024年县城常见千篇一律的步行街和特色商铺。文旅部数据显示2024年末有A级景区16541个，接待游客67.6亿人次，但客单价和停留时间持续下降。因为供给超需求，价格战使利润趋近于零，形成“内卷”。更可怕的是，一些地方将产业发展基金异化为招商引资工具，加剧市场分割和产业同质化。

地方政府的路径依赖

既然文旅填不上土地财政缺口且大量项目亏损，地方政府为何还疯狂加注？答案是“路径依赖”，这在国内多地文旅发展中已有体现，如杭州淳安、临安在县域旅游经济发展，鄂尔多斯在区域旅游协作，浙江淳安在旅游转型升级中，都受路径依赖影响。

地方政府财政收入下降时，面临“钱不够花”和“钱不够还”问题。其支出刚性，如2020-2023年政府债务利息支出累计达4.3万亿元，利息支出占比从2010年的2.1%升至2023年的4.3%，2025年1-2月地方债务付息支出同比增长19.7%；而收入弹性，土地出让遇冷、税收收入下滑，2023年地方国有土地使用权收入较2021年峰值下滑31.8%，2025年1-2月全国税收收入同比下降3.9%。2024年全国税收收入较2023年下滑3.4%，非税收入同比激增25.4%，这一方面源于中央单位上缴专项收益增加，另一方面是地方政府盘活资源与资产的结果。

地方盘活资产增加非税收入，既为完成收入任务，也为降低负债率，但存在“财政空转”风险。在此情况下，文旅对地方政府不仅是财政补充，更是“存在感”证明。城市在社交媒体爆火，能向上彰显政绩、向下展现作为。即便文旅项目亏钱，其带来的“可见度”和“话题度”是无价政治资本。这解释了地方不惜重金投入文旅，买的是“希望”。

从土地财政到文旅经济应该如何转型

这场从土地财政到文旅经济的转型，不仅关乎地方政府，也与普通人的钱包和职业选择相关。

第一，认清文旅经济的“幸存者偏差”。淄博、哈尔滨、天水等是文旅投资浪潮中的少数幸运者。相关数据显示，2014 年起文旅地产投资项目增速下滑，近几年维持2%-4%的低速增长，更多地方的文旅投资成了沉没成本。若打算在文旅行业创业或投资，要先问项目能否在无政府补贴下存活，否则就是赌博。

第二，警惕“文旅房产”新套路。土地市场遇冷时，部分开发商以“文旅”旗号包装房产项目推销。这和十年前“文化小镇”套路类似，如今这类区域住房空置问题严峻，2024年住建部抽样显示全国县城春节住宅空置率峰值达41.7%，部分小县城入住率不到一半。文旅行业经济周期波动大，文旅地产本身有风险且存在行业周期，两者叠加风险倍增。

第三，关注“轻资产运营”机会。文旅核心竞争力在于独特内容和细腻服务。像哈尔滨“冰雪大世界”运营团队这类轻资产、重运营的主体能持续盈利。普通人与其花几十万开民宿，不如花几万做本地文化体验小程序或社交媒体账号。

第四，理解地方财政转型对房价的影响。土地财政退潮使地方政府维持高地价动力减弱，房价将更多由市场供需决定。在人口净流出城市，房价大概率下行。如日本人口流出的县城乡村房价低，而东京房价上涨；国内鄂尔多斯、阜新、鹤岗等人口流失城市房价低迷。

第五，把握“体验经济”长期趋势。文旅爆发是中国经济从“物质消费”向“体验消费”转型的必然结果。2024年国内出游人次增长幅度远超房地产销售额，人们会将更多钱花在体验消费上。这一趋势不会逆转，受益者是有独特内容与运营能力的企业和个人。

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