瑞典拟修订公共采购法，允许排除非欧盟国家投标人

Here is Sweden

LOCALSWEDEN

瑞典政府提议修订公共采购法，允许排除非欧盟国家的投标人，并特别提及安全方面的考虑。

瑞典曾就一些公共采购案例展开公开讨论，这些案例中，中国供应商被视为风险来源，主要涉及数据或基础设施完整性方面。在某些情况下，中国供应商被排除在外，而在另一些案例中，采购仍在继续进行。风险的性质并非总是明确界定，而且风险往往是潜在的而非已证实的。

修订后的立法将为公共机构提供降低中国风险的新途径。然而，当采购方必须承担确定供应商风险和安全风险性质的责任时，挑战便随之而来。需要改进对与中国相关的风险的分析。相关机构应考虑更清晰地传达此类风险的性质。

加强采购安全性的必要性

2026年1月，瑞典政府提出了一项关于修订公共采购法的提案，特别强调了排除“敌对国家”投标人的新途径。尽管敌对国家的定义较为模糊，但瑞典安全警察在最近发布的公开威胁评估报告中将中国列为瑞典安全的主要威胁之一。近年来，公共采购领域出现了多起与中国相关的风险案例，因此有必要对这些风险及其缓解措施进行研究。本简报探讨了拟议的修订版采购法能否为瑞典利益相关者提供更好的工具，以应对公共采购中与中国相关的安全风险。

中国作为风险因素

要回答这个问题，首先需要了解此类风险的性质。瑞典安全部门发布的文件以及瑞典政府2024年国家安全战略中列出的与中国相关的具体风险，与欧盟委员会2023年提出的欧盟经济安全战略提案中概述的几大类风险高度吻合。这些风险类别包括：(i) 供应链的韧性；(ii) 关键基础设施的物理和网络安全；(iii) 技术安全和技术泄露；以及 (iv) 经济依赖或经济胁迫的武器化。

欧盟及其成员国已开始着手应对部分风险，特别是科研安全和与外国直接投资 (FDI) 相关的风险。然而，采购处理敏感信息或可能使服务提供商获取此类信息的产品和系统也会给各国带来风险。2017 年中国国家情报法规定，所有中国公民和公司在接到要求时必须向中国政府提供信息，这在敏感信息领域构成了一个特殊的风险因素。赋予外国行为体在系统或流程中的关键角色也可能导致不当影响和胁迫风险。例如，从国外采购具有战略意义的产品（如医疗产品）可能构成供应链薄弱环节。因此，欧盟委员会战略中概述的四大类风险都可能存在于公共采购中，但与公共采购相关的安全风险尚未得到欧盟全面法规的涵盖。

目前瑞典对公共采购流程中与中国行为体相关的安全风险有何认识？

当前修订采购立法的提案能否解决此类安全风险？

该分析考察了瑞典几个值得关注的案例，这些案例中，与中国相关的安全风险在媒体和公众讨论中被重点提及。随后，该分析概述了拟议的修订立法以及相关利益攸关方就该提案发表的公开评论。

评估采购案例中与中国相关的安全风险的挑战

在瑞典的公共采购过程中，鲜有确凿证据表明中国的行为导致了实际的安全漏洞。然而，与此同时，一些案例涉及安全敏感的系统或信息，并且越来越多的证据表明，中国既有能力也有动机利用这些敏感性。

瑞典将华为排除在5G网络之外

2020年，在瑞典著名的“中国风险”案例中，瑞典邮政电信局（Post- och Telestyrelsen，简称PTS）宣布，竞标5G频段的公司必须排除中国电信设备供应商华为和中兴通讯的设备。这是欧洲国家首次正式宣布中国电信公司构成安全风险。

华为将PTS告上法庭，但PTS的决定在所有上诉阶段均被维持。目前，该案正在接受国际仲裁，仲裁结果将决定华为是否有权根据1982年《瑞典-中国投资互保协定》的条款向瑞典政府获得赔偿。此案持续给瑞典与中国的双边关系蒙上阴影。

此案中认定的关键风险，也是将中国企业排除在外的根本原因——中国企业可能获得关键信息基础设施重要部分的访问权限。许多国家都已意识到这一风险，并因此对中国企业参与5G网络建设采取了不同形式的排除或限制措施。

华为案例虽然体现了人们普遍理解的与中国相关的安全风险，但在采购领域却并非一个完美的例证。排除华为的法律依据并非公共采购法，而是电子通信法。该法赋予安全部门在无线电频谱准入决策方面明确的咨询权。

以下案例列表并非详尽无遗。由于缺乏集中式的公共采购登记系统，目前尚无关于中国产品和服务在瑞典公共采购中所占份额的全面概览。此外，针对外国公司在公共采购领域构成的风险，也缺乏大量的研究或分析。瑞典国防研究局（FOI）在2022年的一项研究中试图估算俄罗斯企业在公共采购领域的规模。该研究得出结论，难以全面了解俄罗斯企业的参与情况，并建议将公共采购作为安全风险领域进行进一步监管的考虑方向。因此，目前尚不清楚潜在问题的规模，也不清楚有多少中国投标可能或不可能导致公共采购中的安全风险。

目前，与保护安全利益相关的总体事项由2018年颁布的《安全保护法》（Säkerhetsskyddslagen）进行规范。该法要求任何公共或私营部门的参与者，只要其业务涉及处理安全敏感信息或材料，都必须在任何采购流程框架内进行安全评估。其中一个问题是，在许多情况下，进行此类评估的责任在于参与者自身，这意味着评估并非总是按需进行。

瑞典公共项目采购典型案例

斯德哥尔摩地铁隧道工程（2019）

中国中铁隧道集团（简称中铁隧道）受斯德哥尔摩地区政府委托，负责斯德哥尔摩地铁网络的隧道工程。当时，一些观察人士提出了安全方面的担忧，特别是关于敏感基础设施信息的获取。然而，报道的重点主要集中在劳工安全问题和倾销风险上。这些担忧在2026年3月得到了一定程度的证实，当时中铁隧道因严重违反安全标准而被暂停项目。

阿兰达机场安检扫描仪（2022）

瑞典国家机场运营商斯韦达维亚（Swedavia）从中国供应商中科核（Nuctech）为斯德哥尔摩-阿兰达机场采购了安全扫描设备。中科核因存在其扫描设备可能被用于将敏感数据回传中国的担忧，已被美国列入黑名单。

据媒体报道，2020年，驻斯德哥尔摩的美国大使馆已就此向瑞典政府提出过相关关切。尽管其他地方也表达了类似担忧，但多个欧洲国家仍在使用该公司的扫描设备。斯韦达维亚辩称，其已按照《保护安全法》要求完成了必要的安全评估。瑞典交通管理局（Transportstyrelsen）对相关程序进行调查后，并未阻止此次采购，目前这些扫描仪已在机场投入使用。据媒体报道，中科核扫描仪还被用于多个瑞典法院建筑及海关检查点。

大型电网监控设备（2023）

瑞典国有电力运营商Vattenfall从中国供应商三星采购并安装了数十万台联网家用电表。

媒体报道引发担忧，称这些设备可能泄露敏感信息，甚至被用于切断电力供应。

电力运营商辩称，他们已进行过安全评估，并未对供应商提出任何担忧。

执法机构使用沃尔沃汽车引发安全隐患（2023）

瑞典政府机构从中国企业采购车辆引发了人们对瑞典警方和海关使用沃尔沃提供的联网汽车的担忧。人们担心，不仅车辆行驶轨迹，车内对话也可能被传输到沃尔沃的中央网络，进而被传输到中国。沃尔沃声称，提供给执法机构的车辆已禁用联网功能。一位情报界人士表示，出于对对话内容可能被录音和传输的担忧，任何敏感话题都不应在任何车辆内进行。

瑞典公共就业局拒绝联想电脑（2025）

瑞典公共就业局（Arbetsförmedlingen）决定将中国供应商排除在为该机构采购新电脑的招标之外。该机构辩称，其职责范围包括与社会整体安全准备相关的任务，而中国已被瑞典国家安全局列入关注国家名单。全球最大的个人电脑供应商联想集团就此决定提起诉讼，但一审上诉维持原判。瑞典行业媒体担忧，此案可能被中国解读为敌对行动，并可能使瑞典卷入“对华科技战”。

最初同意引进中国人工智能工具（2025）

瑞典公共就业局决定采购并部署阿里巴巴的

人工智能工具Qwen3，用于其内部系统。

据信，部署Qwen3的决定是因为它比许多同类人工智能工具更便宜。在人们对使用中国人工智能解决方案处理敏感信息的安全问题表示担忧后，该机构局长决定暂停使用。

修订后的公共采购法

瑞典政府提出的修订公共采购法的提案将于2027年初生效。瑞典现行的采购法并未区分欧盟成员国的投标人和来自第三国的投标人。此次修订的主要原因是需要与欧盟法律保持一致，但提案也特别指出安全因素同样重要。

提案规定，现行的采购规则不应适用于第三国供应商。这意味着，虽然他们可以参与采购流程，但无法保证获得准入或平等对待。是否允许此类投标将由采购机构自行决定。提案明确指出，这将允许将来自敌对国家的投标人排除在外。需要注意的是，该提案仅涵盖来自第三国的供应商，而不包括产自这些国家的商品或服务。此外，欧盟成员国的投标方仍然有机会使用来自第三国的转包商。

该提案的影响评估认为，修订预计对整体采购的影响甚微。提案援引国家和欧洲层面的估计数据，指出公共采购流程中只有约5%的投标者是欧盟以外的实体。然而，该估计仅指采购数量，而非采购金额。基于这一较低的估计，提案认为，竞争减少导致价格上涨的风险微乎其微。提案仅简要提及了对贸易、外交和安全政策的影响，重点关注欧盟排除第三国供应商可能被解读为敌对贸易政策措施，从而引发相关国家的报复。然而，这种可能性很小，因为提案假设采购机构希望保持竞争，因此不会无故排除投标者。

提案的公众咨询和反馈

该提案已进行公众咨询，并邀请相关利益攸关方提交意见。咨询于2026年4月14日结束，共收到62份回复。大多数实质性回复都对拟议的修改表示支持，但也存在一些批评意见。这些建议主要集中在以下四点：

确定供应商来源地的挑战：该提案赋予采购方确定供应商来源地的重任。许多回复指出，政府需要在这方面提供更清晰的指导。

缺乏对敌对国家的明确定义：个别机构或地方和区域政府在决定允许哪些投标人参与竞标时，可能会无意中参与外交政策决策。一些回复提出担忧，认为排除第三国投标人的决定可能会被解读为经济战，并引发报复。

未排除第三国分包商：拟议的立法不允许在采购投标中排除第三国分包商。许多回复强调了使用敌对第三国一方提供的货物或服务所带来的风险。此外，第三国公司可以在欧盟成员国设立子公司，从而规避相关法律法规的适用范围。有人担心这会构成一个可被利用的漏洞。上文提到的机场运营商瑞典机场集团（Swedavia）的一份回复就以中国为例，说明了这种情况。

排除竞争性报价：排除第三国投标人意味着选择不考虑那些在价格或质量方面可能具有优势的报价，这意味着采购过程可能导致最终产品和服务价格更高、质量更低或创新性更差。

结论与政策建议

在上述案例中，信息或基础设施的敏感性往往是评估与中国相关的安全风险的关键考量因素。然而，与此同时，此类风险的识别却较为模糊，且往往基于对潜在行为的笼统描述，而这些行为却鲜有证据支持。

在此背景下，瑞典新提出的采购立法修订提案明确指出，该提案将允许将敌对国家排除在公共采购程序之外。如果能够将所有中国投标人排除在外，许多围绕中国参与采购的风险将得以彻底消除。从这个意义上讲，新法为相关各方提供了一种有效的风险规避方法。

该立法提案估计，鉴于非欧盟参与者在公共采购中所占份额较小，采用这种完全排除方法的后果微乎其微。然而，中国产品在某些战略领域（例如医疗产品）至关重要。此外，可以合理推断，中国投标的竞争将日益激烈，其竞争不仅体现在价格上，也体现在质量上。中国作为先进制造业经济体的崛起及其在众多行业的统治地位，使得这一趋势很可能持续甚至加速。全面排除中国投标者或许有利于经济安全，但也可能导致成本增加，甚至错失最佳投标机会。这将损害公共财政。此外，此举还可能被解读为敌对贸易措施，并引发报复。

因此，如果不是全面排除，这项新立法又该如何用于排除来自相关国家的投标呢？我们需要了解投标者的国籍在特定情况下是否构成安全风险。了解中国如何影响国家安全或实体运营仍然至关重要。立法提案总结认为，新规赋予采购机构重大责任，这一点在公众咨询的诸多回复中也得到了印证。

政策建议：

公共机构应提升其开展涉及地缘政治因素的安全风险评估的能力。需要对来自中国的风险性质进行更多分析。不同行业的具体需求各不相同，风险等级也各有差异，需要权衡经济和其他因素。

安全部门和专家机构应更积极地与利益相关方沟通，以加深对中国风险的理解。我们需要对“敌对国家”进行更清晰、更易用的定义。

立法者应研究如何规范公共采购流程中来自第三国分包商的内容（产品或服务），以进一步降低安全风险。

最后，值得注意的是，欧盟委员会正在修订公共采购指令。委员会已宣布，此次修订旨在加强欧洲产品和服务在战略重要行业采购中的优先准入。预计这些修订还将包含应对安全风险的条款。此外，欧盟委员会于2026年3月提出了《工业加速器法案》（IAA），其中包含欧盟企业在采购中享受优惠待遇的条款。由于担心该法案会歧视中国企业，中国已对此表示强烈反对。