珠澳无人机跨境飞行的"三重围城", 制度高墙如何用法律凿开？

低空经济 通用航空 珠澳

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张静，大成（珠海）低空经济法律服务中心主任、广东省律师协会“低空经济法律专业委员会”副主任、珠海市律师协会“低空经济及新兴产业法律业务委员会”主任、哈萨克斯坦ASTANA国际金融中心法院注册出庭律师 、广东省律师协会涉外律师先锋人才、珠海市律师协会涉外律师领军人才、通航在线【法眼通航】专栏主理人、九三学社珠海市委“天空之城”关注小组组长、郑州航空工业管理学院法律专业硕导、横琴国际商事调解中心调解员。（微信号: J-19575603969）

笔者在2026世界无人机大会北理工（珠海）分会暨第四届国际法与涉外法治创新论坛上的演讲稿，与各位分享，欢迎指正探讨。

一、无人机跨境飞行的困境

当无人机飞越“一国两制”的天空，会发生什么？答案是会飞不起来,为什么？因为技术可以让无人机飞越口岸，却不能让它飞越海关。所以，无人机跨境飞行的第一道关卡，就是海关监管。

《中华人民共和国海关法》第八条写得很清楚：进出境的运输工具、货物、物品，必须通过设立海关的地点进境或者出境。特殊情况下需要经过未设立海关的地点进出的，必须经国务院或者国务院授权的机关批准。

这条规定是建立在海运、陆运的传统逻辑之上，假定一切进出都是有形的、有固定通道的。但无人机不一样。它可以从澳门的任何一个天台起飞，在横琴的任何一个草坪降落，全程不经过任何一个物理口岸。

这就产生了一对尖锐的矛盾：法律要求“经过口岸”，技术实现的却是“绕过口岸”。如果严格按照文义来解释，一架从澳门飞向横琴的无人机，如果没有经过国务院特别批准，它就是“违法进出境”。这意味着，珠澳之间任何常态化、商业化的跨境飞行，在现行海关法框架下都缺少直接的法律通道。

2025年施行的《珠海经济特区低空交通建设管理条例》第四十五条往前迈了一步，它规定：使用无人驾驶航空器作为运输工具经“一线”进出合作区的，应当满足对外开放口岸对运输工具、货物、物品、人员的要求，依法接受海关监管、出入境边防检查机关检查。

这条地方立法首次明确了跨境无人机要接受海关监管，但它没有解决核心问题：无人机不经过实体口岸，怎么满足“对外开放口岸”的要求？它只是说“要满足”，没有说“怎么满足”。这就把难题又推回到了执法层面。

第二道关卡

空域管制与国境线划设叠加

2024年施行的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第十九条规定，国界线、实际控制线、边境线向我方一侧一定范围的区域上方的空域，应当划设为管制空域；未经空中交通管理机构批准，不得在管制空域内实施飞行活动。

珠海与澳门之间是什么？是一道边界。澳门虽然没有主权意义上的“国界线”，但在海关、边防的管理上，珠澳之间的“一线”在制度功能上接近于边境管理线。当管制空域划设与出入境管理制度叠加，无人机的跨境飞行在空管层面需要获得批准，在海关层面需要接受监管，在边检层面还要满足出入境要求。三重审批叠加，飞行自由被压缩到了一个极窄的通道里。

第三道关卡

跨境飞行审批程序缺位

《通用航空飞行管制条例》已经是2003年的产物了，主要适用于有人驾驶的农林喷洒、抢险救灾、旅游观光等飞行活动，对于“跨境”飞行没有专门的规定。珠澳之间的无人机短途跨境飞行，不是传统的国际民用航空运输，也不完全是境内通用航空作业。它属于哪一个监管类别、由哪个机关审批、走什么程序、批或不批的标准是什么，这些问题在法律上都没有现成的答案。

此外，《中华人民共和国出境入境管理法》第六条要求，交通运输工具应当从对外开放的口岸出境入境。无人机飞越“一线”，在出入境管理法意义上是否属于“出境入境”？如果是，那它也应当从口岸走，而这个要求与无人机的飞行特性再次发生了矛盾。

总结一下第一部分的结论：珠澳之间的无人机飞不起来，不是因为技术不行，而是卡在了海关对物理口岸的固守、空管对边境空域的严控、以及审批程序的缺失这三道关卡上。这堵制度的高墙，需要用法律的刻刀来一点一点凿开。

二、要拆掉这堵制度的墙，我们需要完成哪些法律动作？

第一层面

立法——用特区法规，推动上位法修订

目前国家层面的立法正在加速。新修订的《中华人民共和国民用航空法》已经将“低空经济”纳入空域管理章节，确立了低空空域资源配置的法律原则，并要求建设民用低空飞行监管服务平台。这是从国家立法层面对低空经济的制度确认。

但是，珠澳协同的具体规则，还需要地方立法来“填缝隙”。珠海拥有经济特区立法权，可以在遵循宪法和法律基本原则的前提下，对法律、行政法规作出变通规定。所以，我们可以启动制定《珠海经济特区低空经济促进条例》，专设“跨境协同”专章，明确三件事：一是划定跨境低空飞行专用通道，在通道内飞行的微型、轻型、小型无人驾驶航空器，视为经批准的特殊进出境形式；二是建立跨境飞行“一次申报、两地认可”的审批机制；三是明确两地操控员资质、适航标准的互认规则。

与此同时，《海关法》的修订也应纳入低空经济的内容。现行第八条对“特殊情况”的规定过于原则，缺乏对常态化低空跨境飞行的制度回应。可以在修法时增加一款，授权国务院在横琴粤澳深度合作区等特定区域，试点低空跨境飞行的特殊监管模式。这不是推翻原有制度，而是在法律框架内开一个“试点窗口”。

第二层面

规则——签署双边协议，建立协同机制

立法是最根本的保障，但立法周期长、程序复杂。在立法完成之前，珠澳两地政府可以先走一步，通过签署合作备忘录等柔性机制来推动规则衔接。具体可以包括三份文件：

第一，《珠澳低空飞行合作备忘录》，解决飞行审批互认、数据共享、应急协作等操作性问题；

第二，《粤澳海关低空飞行器联合监管操作指引》，明确“一地申报、两地认可”的具体流程和技术标准；

第三，《珠澳无人驾驶航空器操控员资质互认办法》，让澳门持照操控员可以在跨境通道内合法飞行。

这个思路并非凭空想象。横琴新区条例早已确立了粤澳合作产业园、支持港澳产业资金人才参与横琴开发的制度框架。低空经济完全可以被纳入这一框架，升级为合作区2.0版的产业清单。

第三层面

标准——推动技术标准的粤澳互认

法律的衔接解决的是“能不能飞”，而标准的互认解决的则是“飞得顺不顺”。粤澳无人驾驶航空器适航标准、飞行服务规范、保险责任范围的差异，是两地市场一体化的隐性壁垒。

我们可以在横琴合作区率先试点，对澳门登记的无人驾驶航空器，经联合审定符合安全标准的，可以在划定的跨境通道内飞行，无需重复认证。对于低风险等级的飞行活动，采用备案制替代审批制，大幅降低企业的制度性交易成本。这和《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第三十一条确立的无需申请飞行的情形在逻辑上是一致的——风险越低，管制越轻。

好，这是第二部分，从立法、规则、标准三个层面去拆制度的高墙。法律搭好了架子，规则写进了文本，但在实践中能不能落地，还要靠执法去检验、靠司法来兜底。

三、飞起来之后怎么保障？

第一项保障

执法创新——从物理口岸到“数字关境”

海关怎么在无人机不经过实体口岸的情况下履行监管职责？那就是用技术来弥补制度的缝隙。

我们可以建设一个低空飞行“数字关境”监管服务平台。它的运作逻辑是：跨境飞行前，运营人通过平台提交电子申报，信息包括飞行器身份、操控员资质、货物清单、航线计划等等，数据同步推送给内地海关和澳门海关。飞行过程中，依托北斗定位和电子识别，对飞行器实施全程动态监控。飞行结束后，数据存档，海关保有后续稽查权。

这相当于把“设立海关的地点”，从物理口岸变成了数字通道——无人机虽然没有飞越一个物理的关口，但它飞越了一条数字的“关境线”。海关监管从“管物”升级为“管数据”，从“管口岸”升级为“管通道”。

这个构想的制度基础是已经存在的。《珠海经济特区低空交通建设管理条例》第五条要求市政府与空中交通管理机构、民用航空管理部门建立低空飞行协同管理机制，推进低空空域管理、基础设施建设、飞行规则制定、飞行服务保障等工作。第四十五条也明确，经“一线”进出合作区的无人驾驶航空器，应依法接受海关监管。只要把这两条结合起来，“数字关境”就是顺理成章的执法创新。

第二项保障

司法能动——为产业发展留出试错空间

法律再完备，纠纷也不可避免。一架无人机在跨境飞行中信号丢失、违规超限、甚至是发生事故，这些情况都会引发行政处罚争议、民事赔偿纠纷，甚至是刑事追诉。

那么，司法应当怎么回应？我认为：新兴业态起步阶段，司法要保持一定克制，通过精准裁判来引导产业健康发展，而不是用刑事手段来“一刀切”地封堵。

《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第三十一条已经为低风险飞行活动创设了“无需申请”的绿色通道。司法在判断当事人是否存在行政违法或刑事犯罪时，应当充分考量飞行主体对申报义务的认知可能性、其行为的实质危险性，避免因为对新兴法规的理解不一致而轻易追究刑事责任。对于首次违规、情节轻微的“黑飞”，优先适用行政处罚而非刑事追诉；对于确实构成犯罪的，精准区分罪与非罪的界限，重点打击利用无人机实施的走私、危害国家安全等严重犯罪，而对技术性违规保持适当的容忍度。

此外，跨境低空纠纷还涉及管辖权的协调。我们可以依托横琴粤澳深度合作区的制度优势，探索设立集中管辖涉低空经济纠纷的专业审判组织，统一裁判尺度。同时推动建立珠澳跨境低空经济纠纷联合调解机制，发挥律师、行业协会在纠纷前端化解中的作用。正如司法实践所展示的，促成各方协商和解、保障企业恢复经营、促进产业健康发展，往往比一份冷冰冰的裁判文书更有力量。

第三项保障

制度融合——从“两套体系”到“一个接口”

说到底，珠澳低空经济的协同，本质上是一国之内两个法律体系的对接问题。这种对接不可能靠一方的单边改变来实现，它必须在“一国两制”框架下，通过制度融合才能完成。

具体路径上，我们可以借鉴国际商事争议解决和区域协同立法的成熟经验。相关研究表明，立法部门和产业界的共同参与可以最大程度避免立法与商业实践的脱节，确保法律体系的稳定性、可预见性和有效适用。珠澳两地的立法与行政机关要建立常态化的沟通机制，邀请低空经济领域的企业和行业协会参与规则制定，确保法律制度不仅“能管住”，而且“能管好”。

在数据安全这个敏感领域，珠澳两地还需要就低空飞行数据的跨境流动达成共识。哪些数据可以实时共享、哪些需要脱敏处理、哪些禁止出境，都需要在《中华人民共和国网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》的框架下作出明确的制度安排，在保障安全的前提下促进信息的合理流通。

低空经济已经进入从“政策起飞”到“法治塑形”的关键窗口期。

珠澳之间这片三公里长的天空，承载的不只是一次外卖、一趟物流，它承载的是粤港澳大湾区规则衔接、制度融合的重大命题。谁能率先跑通这个命题，谁就能在下一个十年的低空经济竞争中掌握话语权。

我们法律人，不要站在创新洪流的对岸观望，要投身其中，用专业的智慧拆掉一堵又一堵制度的高墙。让珠澳的无人机不仅能飞起来，还能飞得稳、飞得远、飞得有规则可循。

编辑：通航在线

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