县域基金招商的退潮与重生

县域基金招商的退潮与重生

□张林 远东资信研究院副院长

2026年6月3日，国务院办公厅印发《关于加强监管防范风险促进私募投资基金高质量发展的指导意见》（国办函〔2026〕54号，以下简称54号文），共18条，覆盖私募基金全链条监管。文件一经发布，引发市场广泛关注，其中最令人关注的一句话，位于第二条一处不起眼的分号之后：“严控新设政府投资基金，县区原则上不得新设，确有必要新设的应当报上级人民政府批准”。

寥寥三十余字，似乎就否定了过去十年间县域地方政府竞相复制的一套招商逻辑。这套逻辑有一个广为人知的名字：以投带引。理解54号文，不能只盯着能不能设基金，而是它所折射的地方政府发展方式的演变脉络，以及这次制度收紧背后的结构性问题。

一、从土地到城投，从城投到基金：三代招商工具的演进

要理解54号文为何在此时出手，需要先回溯中国地方政府招商工具的演进史。过去三十年，地方招商经历了三次明显的工具迭代，每一次迭代都有其特定的经济背景，也都埋下了下一次纠偏的草蛇灰线。

（一）土地与税收：要素价格的竞争时代

1990年代至2000年代中期，地方招商的核心逻辑是要素价格竞争。外资和东部产业向内陆转移，需要的是廉价的土地、劳动力和税收优惠。地方政府能提供什么，就用什么换企业落地。这个逻辑有其朴素的有效性：彼时同类行业的企业间技术差异没有那么大，政府只需帮助压低要素成本，就能在一定程度上影响并引导企业的地域布局。这是中国加工制造业崛起的底层机制之一。

这一代招商工具的边界也很清晰：一旦土地稀缺、劳动力成本上升、税收优惠趋于均质化，价格竞争的空间就会收窄。进入2000年代中期，这些约束开始显现。

（二）城投与基础设施：筑巢引凤的平台时代

城投平台的大规模崛起发生在前述转折之后。当单纯的要素成本优势趋于同质化之后，地方政府开始用完整的产业生态作为招商的主要工具：开发区、产业园区、配套道路、公用设施先行建设，用政府信用加杠杆，替未来入驻的企业提前垫付了基础设施成本。

这套逻辑在增量时代是奏效的。城镇化高速推进，工业化方兴未艾，园区建好就能招引来企业入驻，城投平台债务靠土地出让金和未来税收可以自我循环。地方政府实际上成了一个超大规模的基础设施开发商，以时间换空间，以平台信用换经济发展。但这套模式也有其结构性缺陷：它依赖持续的土地增值和财政信用扩张，一旦城镇化边际效益递减、土地财政退潮，问题就会暴露。2015年前后，这一拐点开始变得清晰。

（三）政府引导基金：以投带引的资本时代

第三代招商工具的出现，有其特定的产业背景。当招引对象从已知产业变为新兴产业，从成熟制造变为早期硬科技时，传统要素竞争失效。与此同时，半导体企业、生物医药项目、新能源技术公司，对于土地和厂房的依赖程度不高，更缺的是耐心资本和长周期的市场验证与场景落地。

政府引导基金恰好提供了这两样东西：用政府资金承担早期不确定性，换取产业在本地孵化的机会；用返投比例把基金资本和项目落地绑定，让招商动作从行政指令变成市场化合同。合肥就是运用这一工具的个中翘楚，通过政府引导基金布局显示面板、集成电路、新能源汽车，既收获了产业，也收获了财政回报，成为各地竞相模仿的样板。

于是，政府投资基金从省级、市级，快速下沉到地市、区县乃至园区。政府投资基金规模在2021年至2024年上半年间快速扩张，其在新募集基金中占比从32.1%升至46.9%，国有资本已成为中国股权投资的主导力量。截至2025年底，全国累计设立政府投资基金2164支，目标规模约11.84万亿元。

二、为何在这个时点收紧：问题的积累与风险的显化

54号文不是凭空而来的政策突变，而是对过去数年间已经充分暴露的系统性问题的回应，特别是主动打断区县级政府投资基金在招商过程中的三类“异化”。

（一）规模与质量不相匹配

截至2026年4月末，境内私募基金总规模达23.46万亿元。但规模扩张没有自动带来质量提升。54号文开篇即点明：行业存在准入机制不完善、监管不到位、制度不健全、部际央地协调不足等问题，部分私募基金甚至成为违法犯罪、新型腐败和隐性腐败工具。这是国务院层面的官方定性，措辞之重，已超出常规监管表述。

在监管清理层面，2023年至2026年一季度，监管机构已对1805家私募管理人及相关主体采取行政监管措施，对97家进行行政处罚，中基协共注销5444家管理人登记。这说明问题并非个别机构失范，而是较长时期粗放发展遗留的共性积弊正在被系统清理。54号文，是清理行动的制度收尾。

（二）县区投资基金的三类异化

在县区层面，政府投资基金的异化问题或更为突出，归纳起来有三种典型形态。

其一，从产业投资工具异化为融资通道。部分县区通过基金对城投平台或关联项目进行股权投资，但实质是借道融资——保底条款、回购安排、刚性兑付，使基金成为绕开债务约束的融资替代品。云南省审计披露，有公司利用政府投资基金质押担保违规融资19.28亿元，并借用基金资金1.54亿元偿还债务。湖北省审计也显示，14只基金以明股实债方式投资项目12.69亿元。

其二，从耐心资本异化为财政资金的沉淀器。基金风险不只来自亏损，也可能来自闲置。湖北审计披露，14只基金长期闲置，涉及金额28.85亿元。财政资金本来稀缺，一旦沉淀在基金账户，既没有形成产业带动，又占压了公共服务和其他支出空间，还可能诱发后续为消化资金而仓促投资。

其三，从市场化工具异化为应对考核的招牌。许多县区设基金，并非来自成熟的产业逻辑，而是来自别人有、我也要有的竞争心理，设基金成了完成招商考核、争取上级关注的工具。这些基金可能在治理结构、投研能力、项目储备上均无法支撑真正的股权投资，最终沦为空转的载体。

（三）财政弹性收窄下的系统风险叠加

2025年地方政府债务余额为54.82万亿元（显性债务），地方本级财政收入为12.21万亿元，债务余额约为财政收入的4.49倍。县区作为财政链条的底部，财政弹性本就最弱，若再通过基金对外放大杠杆、承担高风险股权投资，风险承受空间较小。

更重要的是，基金风险与城投债务风险是共生的：城投平台借道基金融资，一旦基金投资收益无法兑现，最终风险仍然回流至财政和平台体系，形成基金风险—平台风险—财政风险—区域信用风险的链式传导。这正是监管必须在此时出手的深层逻辑。

三、54号文对区县政府投资基金的影响重大

54号文不是在某个漏洞上打补丁，而是在试图重新定义政府投资基金整个体系的规则——谁有资格进场、怎么用钱、出了问题谁来扛。对县区政府而言，这套闭环的影响远比"不能新设"这四个字要深得多。

（一）入口收紧：从常规审批到例外审批

相较于2025年国办发〔2025〕1号文中县级政府应严格控制新设基金的表述，54号文将措辞升级为原则上不得新设，并明确审批权归属上级人民政府。这一字词之差有实质含义：原本是可做但要谨慎，现在变成了原则上不做，确需例外。入口从常规审批变成例外审批，县区自主权显著收缩。

新设通道的收紧与审批前置的综合研判机制结合，意味着即便有上级批准的空间，实际审批链条也更长、门槛更高：机构须先通过综合研判会商，再申请经营主体登记，再完成私募基金登记备案，且综合研判会商严禁下放，须由省级金融管理部门与证监会派出机构共同把关。

（二）存量整合：从设了就行到以治为主

54号文同时明确，省级和计划单列市已有同类基金原则上不得新设，推动存量同类基金整合。这意味着，已有的区县基金不是维持现状，而是面临被上级统筹整合的压力。对存量项目而言，可能出现几类动作：合并低效基金、清理长期空转基金、压缩违规结构、退出非主责赛道、重建治理框架。

对于多数区县而言，当前最急迫的任务不是谋划新基金，而是对存量基金进行穿透式体检：是否存在名股实债、保底回购、平台混同使用；是否存在未备案、异地注册套利；是否存在长期闲置、投向偏离；是否存在高管任职回避不严、关联交易等问题。存量治理不仅是降低风险，更是争取未来在上级基金体系中获得信任和协同资格。

（三）行为纠偏：从事后处罚到穿透监管

54号文要求建立私募基金风险集中监测平台，构建风险筛查指标体系，加强全流程监测，对数据和信息加强穿透式分析，提高发现风险问题能力。这意味着过去依靠信息不对称得以存续的操作空间——多层嵌套、底层资产模糊、异地注册套利、基金资产质押融资——将被系统性压缩。

同时，谁发起、谁批准、谁负责的责任原则，使县区政府无法再通过外包给GP、托付给平台子公司来模糊责任边界。基金的政治责任与经济责任被明确地统一在发起主体身上。

四、哪类区县受影响最大

54号文的影响并非均匀分布。受到冲击程度，取决于区县基金的规模、运作方式、与城投体系的关联深度，以及自身产业禀赋。大体上可以区分三种情形。

首先是高冲击型区县，基金数量多但产业基础薄弱，大量名股实债安排，平台混同使用基金资产。这类地区往往分布于财政压力较大的中西部县区。54号文对其的冲击来自三个方向：招商手段骤然收缩，存量违规结构整改压力直接转化为信用压力，再融资渠道进一步收窄。

其次是中等冲击型区县，基金运作较规范，但过于依赖基金工具作为招商主抓手，尚未形成与上级基金体系的稳定合作机制。这类地区的主要任务是招商体系重构，以及主动融入省市基金统筹框架。

第三是低冲击型乃至受益型区县，产业基础清晰，要素承接能力强，基金运作相对规范且规模适度，本身就在省市统筹基金体系中扮演协同角色。对这类地区而言，54号文清理了竞争者，反而是改善竞争环境的机会。

值得特别关注的是，54号文与正在推进的化债政策存在明显的政策协同效应。化债在收紧传统城投业务的再融资通道，而54号文在收紧城投借道基金的融资替代通道。这两个约束同时作用于地方财政链条底部，对于既依赖城投融资又大量设立产业基金的中西部县区，财政弹性和招商能力的双重收窄，可能将在未来几年集中显现。

五、政策调整下资本招商的应对建议

县域经济最容易出现的误判，是把54号文解读为以后不能搞资本招商了。这并不准确。文件限制的是县区新设政府投资基金的权限和方式，不是取消县域参与产业资本协同、争取创投资源的资格。其中的关键在于投资基金角色的转变，县区应从单独设基金的主导方，转变为上级基金体系中的协同方，以及重大项目要素保障的服务方。

（一）从自建基金到参与体系

现实中，县区最可行的路径是把原本准备单独设立基金的资金，转为对省级、市级母基金、专项基金、产业基金的出资份额，通过合作协议明确返投机制、产业导入、属地协同和项目优先支持安排。

但此路径的关键不在出资，而在协议设计。如果县区只是出钱而没有明确项目导入、返投口径、协同决策、退出分配等条款，就容易沦为被动的财务出资人。县区需要提升的不是设基金能力，而是与上级基金谈判和制度化合作的能力。

（二）从资本承诺到产业交付

县域真正长期可复制的优势，是低成本高效率的综合要素交付。相比设一支基金，把有限财政资源用在产业发展乘数效应更高的环节，往往更有可持续性：中试验证平台、检测认证平台、公共技术服务平台；标准厂房、研发办公、人才公寓、物流仓配等物理载体；供应链配套招引、链上企业协同、应用场景开放；项目专班、审批代办、能耗环评协调、用工服务等制度性服务——这些投入虽不如直接投企业立竿见影，但更能形成区域产业沉淀和平台化能力，也更符合财政资金提高质效的政策方向。

（三）容错机制不可缺位

政策收紧后，另一个风险是基层国资和招商体系可能因担心问责而彻底回避股权投资，从乱投滑向不投。这同样不利于县域产业升级。合肥经验的核心，不只在于投对了几个方向，更在于建立了符合创投规律的风险容忍机制——合肥天使投资基金风险容忍度达40%，85%的项目为企业首轮投资，60%的项目成立不满两年。这说明，在严格合规前提下，建立长周期考核和尽职免责安排，是政府资本真正发挥耐心资本功能的必要条件。

总之，每一代招商工具的兴起，都对应着特定历史阶段的有效性，而每一次政策收紧，都是对前一个周期里工具滥用和功能异化的纠偏。土地优惠的收紧，终结的是低端要素竞争；传统城投融资的收紧，终结的是基础设施无限扩张；54号文的出台，终结的则是以投带引被过度金融化、平台化、责任模糊化之后的变形版本。

对县域而言，这次收紧是一次被迫的能力升级考试。但这并不意味着政府引导基金本身失效。54号文要清理的，是那些用基金外壳行融资之实、用股权名义行债务之举、用招商之名行财政消耗之实的变形体。真正有产业逻辑、有治理能力、有项目承接基础的基金，仍然是不可替代的产业催化工具。

本文收录于《高层塔公信息》16722期