详解当代【河官】：全国七大流域管理机构概述

从2025到2026年，长江水利委员会和黄河水利委员会先后都迎来了新主任。

需要指出的是，长江水利委员会主任、黄河水利委员会主任——这两个职务本身就是副部级。也就是说，长江水利委员会、黄河水利委员会这两个单位本身就是法定的副部级规格编制，其委员会主任天然就是副部级，委员会副主任天然就是正局级，这并不是单位领导个人被“高配”后的结果。

借此机会，我们就来系统性认识一下这些管辖着我国主要江河湖泊的7大流域管理机构。

【一】

众所周知，由于人类的生产生活基本都发生在陆地之上，所以自古以来官府在进行行政区域划分时，其划分的对象都主要是陆地、而不是水域；

相反，像是江河、湖泊、海洋这些水域则更容易被当成分隔不同行政区域的界限，从而导致江河、湖泊、海洋要么是为多个行政区域所共有，要么就是处于各个行政区域都鞭长莫及的“三不管”地带。

这其中最典型的就是长江跟黄河。长江流经了11个省级行政区，黄河流经了9个省级行政区，每个省域都能管，每个省域又都无法统管，所谓“九龙治水”的说法就是这么来的，对此最好的解决办法就是由中央统筹、垂直管理。

所以，就跟教育部有直属高校、国资委有直属央企、卫健委有直属医院、组织人事部门有直属干部学校、宣传文化部门有直属新闻单位、财政金融部门有直属金融机构的道理一样，水利部同样也拥有自己直属的流域管理机构。

但是，水利部门跟其他部门的情况又有所不同：

像是高校、企业、医院、媒体这些单位都属于一个一个的“点”，垂直管理起来比较容易；

然而“流域”却是一大片地理区域，既包括江河湖泊这些水域本身，也包括被江河湖泊浇灌着的周边沿岸大片陆域土地，而且动辄就会横跨数个省市区，垂直管理的复杂性要大得多。

因此自古以来，朝廷都会设立跨越行政区划的“河官”、或者叫“河臣”：

最早的河臣叫“司空”，司空又称“冬官”，主管土木工程水利，早在西周时期就位列“六卿”之一，职能跟后世的工部有些类似。历史上最著名的司空就是夏朝开国君主大禹，而大禹留给后世最深刻的记忆便是治水，大禹的子孙后裔中就有不少人直接拿“司空”作了姓氏。

后来，春秋战国有“水官”，秦朝有“都水长”，汉朝有“河堤使者”，隋朝有“都水监”，唐朝、宋朝都在工部之下设有“水部”，明朝将治水职权提升到了“工部”一级、并让其兼领军职。

至于我们今天最熟悉的古代河臣，则是清朝时期设立的“河道总督”，简称“总河”：

按照清制，朝廷设有江南河道总督、河东河道总督、北河河道总督这三位“总河”。江南河道总督掌管江苏、安徽的黄河、淮河、大运河流域，河东河道总督掌管河南、山东的黄河流域，北河河道总督掌管直隶的海河流域。

三位“总河”一般官居正二品，有时也会被加兵部尚书衔或都察院右都御史衔，从而将个人品级提升到从一品，甚至有的直接由地方总督（如直隶总督）兼任。

总河之下设有“副总河”，他们与总河分别驻守在不同的地方；再往下还设有各级管河道、厅、汛、堡，从而构成了一套复杂严谨的江河流域管理体系。

从这个角度上说，清朝河道总督的官衔要高于普通的地方巡抚，其官阶大致相当于山东、河南等重要省份（这些省份不设总督）的巡抚，或者四川、云贵这些偏远地区的总督。同时，“总河”也算是工程师型专业技术官僚能够做到的最高官职了。

到了民国时期，1941年南京国民政府成立了“全国水利委员会”，这是现代史上第一个督办全国水利工作的主管部门。

当时，全国水利委员会之下设有扬子江水利委员会、黄河水利委员会、淮河水利工程总局、华北水利委员会、广东治河委员会、太湖水利委员会等等。也就是说，今天的7大流域管理机构大多在民国时期就已初见雏形了。

从新中国建立时起，“水利部”的建制就被一直延续了下来。除了中间有一段时期国家将水利管理与电力建设职能相整合、将水利部改称“水利电力部”之外，在其余大部分时间里，水利部都是一个单独的、完整的部委建制，直到今天。

现行《水法》规定：

“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，“水行政主管部门（指水利部）负责全国水资源的统一管理和监督工作”；

“水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使……水资源管理和监督职责”，“县级以上地方人民政府水行政主管部门……负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”。

——也就是说，目前我国水资源管理实行的是“垂直管理与平行管理相结合”的体制，垂直管理的载体是水利部直接设立于各个大江大湖的流域管理机构，平行管理的载体是各地各级水利厅、水利局、水务局。流域管理机构直接受水利部领导，地方水利部门主要受属地地方政府领导、同时受上级水利部门业务指导。

【二】

下面这张图，直观展示了我国7大江河流域水系分布——

按照这7大江河流域的分布，水利部在全国范围内一共设立了7大流域管理机构——

长江水利委员会，总部驻湖北武汉；

黄河水利委员会，总部驻河南郑州；

淮河水利委员会，总部驻安徽蚌埠；

海河水利委员会，总部驻天津；

珠江水利委员会，总部驻广东广州；

松辽水利委员会，总部驻吉林长春；

太湖流域管理局，总部驻上海。

需要注意的是：

第一，7大流域管理机构同7大江河流域并不是绝对的一一对应关系。

其中，前5个流域管理机构都是正好一个机构对应一个江河流域，但松辽水利委员会却是一个机构对应了松花江、辽河两大江河流域，太湖流域管理局则是分割了一部分长江下游流域。

第二，所谓“流域”，指的并不单单是一条河，而是“水系＋水系流经地区”的统称。

因此，流域管理机构管辖的范围并不局限于单一江河湖水域，而是既要管“干”（江河干流），又要管“枝”（江河支流、湖泊），还要管“叶”（被江河干支流湖泊水域辐射影响到的周边沿岸广大陆地）。

第三，7个流域管理机构管辖的范围并不局限于单一江河流域，而是还会分别兼管一部分其他江河流域，比如：

长江水利委员会除了管辖长江流域之外，还要兼管西南省份的澜沧江、怒江、雅鲁藏布江、伊洛瓦底江流域；

黄河水利委员会除了管辖黄河流域之外，还要兼管黑河、疏勒河等西北省份的内陆河流域；

淮河水利委员会除了管辖淮河流域之外，还要兼管山东的沂河、沭河、泗河流域；

海河水利委员会除了管辖海河流域之外，还要兼管滦河流域和内蒙古高原东部的内陆河流域；

珠江水利委员会除了管辖珠江流域之外，还要兼管粤东地区的韩江流域以及广西、海南的其他江河流域；

松辽水利委员会除了管辖松花江流域和辽河流域之外，还要兼管东北边境国际界河、界湖和其他独流入海的江河流域；

太湖流域管理局除了管辖太湖流域之外，还要兼管东南省份的闽江、钱塘江流域。

如此一来，7大流域管理机构的管辖范围事实上就远远超出了上图7大江河流域的覆盖范围。

第四，从性质上说，这7大流域管理机构全都是水利部直属事业单位，同时由于它们都担负着法律赋予的行政管理职能，所以7大流域管理机构机关全都实行参公管理。

但是，7大流域管理机构的本部机关实行参公管理，并不代表7大流域管理机构下属的企事业单位都会实行参公管理，通常只有其中需要履行行政管理职能的事业单位才会实行参公管理。

另外，这7大流域管理机构的系统内机构人员规模都非常庞大，几乎各个都是一个“小社会”。

比如，长江水利委员会全系统拥有在职职工1.5万人，海河水利委员会全系统拥有在职职工近3000人；而规模最庞大的还要数黄河水利委员会，全系统拥有在职职工3到4万人，毕竟黄河水利委员会是这7大流域管理机构中唯一一个对下游河堤实行集中管理的机构。

所以过去才有人调侃说：“人可以一生都待在黄委，因为黄委除了没有火葬场，其他什么都有，甚至死后骨灰还可以融入黄河”。

第五，从级别上说，这7大流域管理机构的级别规格不尽相同，长江水利委员会、黄河水利委员会是副部级单位，其他5个流域管理机构则是正局级单位。

同时，长江、黄河还是我国唯二拥有单独流域保护立法（《长江保护法》和《黄河保护法》）的河流；《长江保护法》和《黄河保护法》中还详细定义了长江和黄河的干流、支流、一级支流、二级支流、重要支流分别是什么意思，并逐一罗列了长江和黄河重要一级支流的名称。

值得一提的是，长江水利委员会的简称是“长江委”，然而黄河水利委员会的简称并非“黄河委”、而是“黄委会”。之所以出现这种差异，还是由于各自的不同历史沿革所导致的，“黄委会”的说法早在解放前就已出现了，但“长江委”的说法是直到解放后才成型的。

第六，从职能上说，这7大流域管理机构都肩负着相关地区防汛抗旱总指挥部办事机构（办公室）的职责。

我们都知道，各级防汛抗旱总指挥部（简称“防总”）是一个跨部门议事协调机构，水利部负责人向来都是国家防总的主要成员，国家防总办公室过去就设在水利部（2018年机构改革后调整到了应急管理部）；

同理，各大流域管理机构负责人同时也是相应江河流域防总的主要成员，流域防总办公室一般就设在流域管理机构。

比如，长江防总一般由长江流域内防汛抗旱职责最重的湖北省省长担任总指挥，长江水利委员会主任担任常务副总指挥，湖北省和长江流域内的其他省市各有一名分管副省长（副市长）担任副总指挥，长江水利委员会一名副主任担任秘书长，长江防总办公室就设在长江水利委员会。

黄河防总一般由黄河流域内防汛抗旱职责最重的河南省省长担任总指挥，黄河水利委员会主任担任常务副总指挥，河南省和黄河流域内的其他省区各有一名分管副省长（自治区副主席）担任副总指挥，黄河水利委员会一名副主任担任秘书长，黄河防总办公室就设在黄河水利委员会。

其他几大江河流域也是同理，比如安徽省省长、辽宁省省长、天津市市长、黑龙江省省长、广东省省长、江苏省省长分别兼任淮河防总、辽河防总、海河防总、松花江防总、珠江防总、太湖防总的总指挥，相关流域管理机构主要负责人分别担任这几个防总的常务副总指挥，流域内相关省市区各有一名分管副省长（副市长、自治区副主席）担任这几个防总的副总指挥，流域防总办公室就设在相应的流域管理机构。

第七，从架构上说，这7大流域管理机构向下的机构设置规格并不是简单地逐层递减级别，“上下一般粗”的情况非常普遍。

比如，长江水利委员会本身是副部级规格，那么按理说其内设机关部门和下属企事业单位就应该是副局级规格，但事实上并非这么简单。长江委下面的水文局、长江科学院、水利部中科院水工程生态研究所、陆水试验枢纽管理局、汉江流域治理保护中心都是正局级规格，其他大部分机关部门和企事业单位才是副局级规格。

黄河水利委员会本身是副部级规格，但其下属的山东黄河河务局、河南黄河河务局、黄河上中游管理局、黑河流域管理局、水文局都是正局级规格，其他大部分机关部门和企事业单位才是副局级规格。

淮河水利委员会本身是正局级规格，但其下属的沂沭泗水利管理局同样是正局级规格，这就属于典型的“正局管正局”、“上下一般粗”，此外其下属的治淮工程建设管理局、水文局都是副局级规格，其他大部分机关部门和企事业单位才是正处级规格。

海河水利委员会本身是正局级规格，但其下属的漳卫南运河管理局、引滦工程管理局、海河下游管理局、漳河上游管理局都同样是正局级规格，“上下一般粗”的情况更加普遍，此外其下属的水文局则是副局级规格。

珠江水利委员会本身是正局级规格，但其下属的水文局、珠江水利科学研究院却是副局级规格。

太湖流域管理局本身是正局级规格，但其下属的水文局却是副局级规格。

之所以频繁出现这种“上下一般粗”的情况，大多是历史原因和履职需要共同导致的：

比如，治理长江、黄河、淮河、海河的机构大多在解放前或者解放初期就建立了，很多在那个时代被“高配”了的机构建制后来都被沿袭了下来，慢慢地就成为了“定制”；

黄河、淮河、海河流域的一些地方过去出现过尖锐的水资源矛盾，水利工程建设的任务异常繁重，所以也有必要提升相应管理机构的级别规格，便于其有足够的权威去跨行政区域统调资源、处置冲突；

相反，像是珠江、松辽这类在最近几十年里才新设的流域治理机构，同时也是水资源矛盾相对不突出的地方，其向下的机构级别规格设置就会简单一些。

【三】

最后，再谈几点有关这7大流域管理机构职能范围上的常见疑问。

第一，流域管理机构同地方水利部门的职能有何区别？

流域管理是水利工作的一个子集，水利工作以平行管理（属地化管理）为主，但流域管理工作则以垂直管理为主。当然了，流域管理机构是难以摆脱地方水利部门而单独行动的，多数情况下，流域管理机构还是得同地方水利部门协同发力。

具体来说，像是水资源调度、跨区域分水、河道管理、水利工程规划和运行监督、水利项目审查审批、水域执法和水政监察、水文水情检测、对水资源开发利用保护的指导，这一类侧重“治本”、侧重跨区域统调、侧重规划编制、侧重处置执法、侧重技术指导、侧重水体本身的工作，就属于流域管理机构的职责；

相应地，若是侧重“治标”、侧重本辖区内部的水利水务、侧重水利工程施工落地、侧重项目日常运行管理、侧重防汛抗旱具体部署执行的工作，就属于地方水利部门的职责。

流域管理属于中央事权与地方事权的结合领域，用一句话概括就是“跨省的事归流域机构管，省内的事归地方管，大事要一起商量，钱和项目要流域机构点头，出了事得一起扛”。对此，水利部在2024年曾用“四个统一”（流域统一规划、流域统一治理、流域统一调度、流域统一管理）的原则做过明文要求。

需要注意的是，除了水利部直属的上述7大跨省区的流域管理机构之外，个别地方上也会设有流域管理机构，比如新疆设有正厅级的塔里木河流域管理局，浙江设有副厅级的钱塘江管理局，安徽设有副厅级的巢湖管理局，等等。但总的来说，由地方政府设立的流域管理机构数量还比较少。

这其中比较有意思的是新疆塔里木河流域管理局，因为它完美诠释了什么叫做“上下一般粗”：

新疆水利厅是正厅级，塔里木河流域管理局也是正厅级，2024年之前塔里木河管理局下面曾设有一个下坂地水利枢纽工程建设管理局（简称“下坂地建管局”，现已被整合到了新部门）则是副厅级，如此便形成了上下三级管理机构都是厅局级的少见现象。

第二，流域管理机构是否为相应流域内的唯一管理机构？

答案是否定的。因为在一个水系流域之内，除了最重要的流域治理机构之外，往往还会设有多个行政主管部门或事业单位对这片流域实施管理。

比如，设立在长江流域的机构除了水利部长江水利委员会之外，还有交通运输部长江航务管理局、公安部治安管理局长江航运公安局、农业农村部长江流域渔政监督管理办公室、生态环境部长江流域生态环境监督管理局、中国气象局长江流域气象中心等等。

其中，长江航务局、长江渔政办、长江生态环境局都是正局级规格，长江航运公安局是副局级规格；长江生态环境局接受生态环境部和长江水利委员会的双重领导，以生态环境部领导为主。

这里比较有意思的是长江航务局，因为它更是把“上下一般粗”演绎到了极致：

首先，作为交通运输部的一个派出机构，长江航务局本身是正局级；

其次，长江航务局下设的长江海事局、长江航道局、长江三峡通航管理局，这三家单位同样是正局级；

再次，长江海事局下辖有江苏海事局，长江航道局下辖有长江口航道管理局，这两家单位同样是正局级；

再再次，长江口航道管理局下辖有上海河口海岸科学研究中心，这个单位则是副局级；

——也就是说，长江航务局系统内出现了极为少见的“正厅管正厅管正厅管副厅，上下三（四）级都是一般粗”的情况。

此外，历史上长江流域还曾设有三峡办、南水北调办等机构，不过现在这些机构都已被撤销。

再如，设立在黄河流域的机构除了水利部黄河水利委员会之外，还有生态环境部黄河流域生态环境监督管理局、农业农村部黄河流域渔业资源管理委员会等等。

第三，流域管理机构同“河湖长”有什么区别？

虽然都是负责治水，但流域管理机构同“河湖长”的区别还是很明显的：

其一，从岗位设置来说，流域管理机构是专职的机构，是水利系统垂直管理的单位；

而“河湖长”是兼职的岗位，是由地方各级党政领导兼职出任，省、市、县、乡各级党政主要负责人兼任本区域的“总河湖长”，省、市、县、乡相关党政负责人兼任本区域的“副总河湖长”、“河湖长”、“副河湖长”。

其二，从职权范围来说，流域管理机构的职能比较全面综合；

而“河湖长”的职能则相对单一聚焦，主要任务就是河湖生态环境保护，比如水资源保护、水污染防治、水环境改善、水生态修复等。

第四，“水利”同“水务”有何不同？

细心的人会发现，国家级负责治水管水的部门叫“水利部”，省级负责治水管水的部门叫“水利厅”，而到了市、县两级负责治水管水的部门则似乎叫“水务局”的更为普遍。

那么，水利跟水务是同一个概念吗？答案是否定的。

在历史上的1933年，中国水利工程学会曾将“水利”的范围定义为防洪、排水、灌溉、水力、水道、给水、污渠、港工八种工程，可见过去人们习惯把“水利”同“水利工程”划上等号。后来水利的概念虽有所扩展，但大多仍局限在水资源开发利用、水土保持、水生态保护、水文监测这些领域。

而“水务”概念的诞生则要晚一些，大致是伴随着自来水的出现而出现的，主要是指由原水、供水、节水、排水、污水处理、水资源回收利用等环节构成的产业链，属于城市基本公共服务范畴。

概括来说就是，“水利”侧重于上游治水调水，“水务”侧重于下游供水用水；“水利”更强调水利工程建设，“水务”更强调居民服务保障；“水利”好比是对水资源的前端生产与批发，“水务”好比是对水资源的终端供应与零售；“水利”盯的是江河湖泊的总阀门，“水务”盯的是千家万户的水龙头。

资料来源：相关水利部门和流域治理机构官网、中国水利报社