5.2万亿保障背后，农业保险理赔的真相

最近全国暴雨、冰雹频发，又一次卡在了许多农作物的关键节点上，农民也因此面临巨大的损失。

在公共舆论里，每次谈到气候变化给农业生产带来的风险，专家、公众甚至政策制定者总是不约而同地把“农业保险”作为救命稻草。但是，农业保险在我国实施的现状、农民对此的态度、保险是否就等于保障，这些具体的问题缺少有人深入追问。

在最近一期播客“食日谈”中，我们采访了浙江大学农业风险管理与安全发展研究中心主任易福金。他为我们详细解释了，农民是如何获得农业保险赔偿的，以及为什么有的农民拿不到赔偿，也不信任农业保险。更为重要的是，农业保险也面临增长的赔付压力，在气候日益变化的当下，这一政策性保险该如何发展？

农业保险这一议题十分复杂，只通过播客可能难以完全被理解消化，食通社为此准备了本期节目的精华文字版，供读者阅读检索。

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农业保险给农户赔了多少钱

Q

财政部数据显示，2025年我国农业保险保费规模已经突破了1550亿元，为1.25亿户的农户提供了超过5.2万亿的风险保障。怎么理解这些数字？

易福金：1550亿是保费收入，即农户缴纳的保费，加上各级政府提供的保费补贴，合计为1550亿元。5.2万亿的风险保障水平，是假定所有的投保标的物全都受损了，按照真实的保额封顶去赔的话，就是5.2万亿，占到了国家农业GDP的60%，这已经非常高了。但是5.2万亿不是活钱，依赖很多年的保费累积，才能一下子赔出去，是比较虚的数字，事实上不太可能一下有这么多赔付的。真正应该看的是1550亿元，目前农业保险保费规模已经达到了全球最大。1550亿元中大约80%来自政府，另外20%左右来自于农民缴的保费。

Q

我们遇到的农民对农业保险赔偿的说法其实不太一样，有的顺利拿到了相对还可以的赔偿，甚至有的人把农业保险当理财来看，有的就无法获得赔偿，这背后有哪些可能的原因？

易福金：我们国家农业生产主体结构有一个非常鲜明的特点：大国小农：当前我国农业生产主体中，约97%是小农户。这一基本现实决定了，农业保险在实施过程中不可能做到100%的精准。再加上农业本身的复杂性，农业保险也很难像车险、财产险那样，挨家挨户、逐个提供个性化的服务。

去年我们在河南调研时就见到一个很典型的乡镇，有2万多亩耕地，5000多户农户。而保险公司在基层的人员本就非常紧张。一般来说，一名保险公司基层工作人员要负责2—3个这样的乡镇，有些地方甚至更多。也就是说，一个人可能要覆盖4—5万亩地、上万户农户。难点还在于，农业生产对时效性要求极高，这也使得国家对农业保险的时效性要求也非常高，基本要求在14天内完成从查勘、定损到理赔资金拨付到户的全部流程。

但问题在于，几万亩地的查勘定损、确认、拨付要在十几天内完成，压力巨大。可以想见，在实际落地时，面对大量小农户，保险公司几乎不可能做到挨家挨户逐块定损，这是“大国小农”国情下农业保险实施的最大障碍。

因此，在有的地区，现在会采取一种替代模式，以村集体为单位签“集体保单”。一旦村里小农户受灾，保险公司在14天内，在村内随机抽取3—5块地，据此综合判断全村受灾面积与受灾程度，并按受灾平均水平，确认该村的总赔付金额。金额确认后，由村委干部（实际上他们是保险公司雇佣的协保人员），再依据各户实际情况进行分配，完成对每个小农户的理赔。

这就导致两种可能性。

第一类，现行模式虽然名义上叫“产量保险”或“完全成本保险”，但事实上操作的原则是区域产量保险，是根据整个村的平均产量去进行保险的。例如某个农户地块在滩涂上面，洪水过后被冲毁，但全村整体可能没事。按随机抽样原则未必抽到该地块，或者对整村的产量没有什么实质性的影响。

第二类，农地改革后，许多农户的耕地并非一整块，一家10亩地，可能分成四五块，山区更为零碎。10亩里也许只有一块受灾，按照保险合同约定未必能判定为受灾了，这就无法触发最基本的赔付。但农户不认可，认为只要这块地受灾了，就应当获得赔付，不管损失多少都要赔。由于农民对农业保险基本原理存在认知偏差，加之宣传解释不足，农户对农业保险的意见也很大。

所以无论从机制设置，还是农业保险本身的特征，都会造成所谓的“错赔漏赔”。

而对于规模经营户来说，一般来说，至少是50亩以上。有些地方，像东北的话，可能是100亩、300亩。每个省份基本都要求保险公司对这样的规模户单独出单，单独签合同。受灾以后，保险公司工作人员要专门到大农户家定损。相对来说，农业保险对这部分农户准确度要高很多。

◉2025年陕西遭遇大旱，渭河以南河滩地上的小麦枯黄，旗叶都干了；麦子根部的土地，白天摸着烫手。图源：孔令钰

Q

按照农业保险的原则，农民能获得的农业保险赔偿大概是多少，如何计算出来呢？

易福金：农民会觉得赔付远远达不到自己预期，还有另外一个原因，农业保险（完全成本保险，或者叫做物化成本保险）的赔付实际上是只保要素投入。

农业生产总成本不像工业生产一下子把要素全投入进去了，是逐步投入的，比如苗期可能只投入了约50%的成本，到了拔节期累计投入约70%，到开花期累计投入约90%，一直到成熟收获时才把全部成本投入完。所以赔付也取决于农民是在什么生产阶段受灾的。

举个直观的例子，假设受灾发生在小麦苗期，比如过完年遭遇倒春寒，导致小麦在苗期就被冻死。这个时候，保险公司通常不会按保障水平的最高限额赔付，而是按苗期已经发生的投入来核算。按总成本口径算，苗期可能只占50%。因此，哪怕保险合同写的是1000元/亩的保障水平，苗期冻死也可能最多只能赔50%，也就是500元/亩，因为拔节期、开花期等后续成本尚未投入。如果灾害发生在收获期，比如倒伏或持续强降雨导致绝产，此时就可能按100%赔付。农业保险包含很多技术性细节，但没有在条款里写得足够清楚。然而在实际理赔时，事实上就是按上述方式实施的。

Q

那么为什么有的农户觉得农业保险是一种理财？

易福金：业内把这种做法叫作“保费返还”。在农户没有受灾的年份，为了稳定下一年的投保积极性，保险公司会把保费返还给农户；一旦发生灾害，则仍按正常流程进行理赔。

怎么去认识保费返还问题，背后的原因是什么？因为国家对广大的小农户的赔付，是基于抽样定损，本身就赔不准，而保费定的价格过高，甚至可以说这样的保险，是一个“残次品”，保险公司为了维持农民投保的积极性，必须要用本来不值这个价格的农业保险给农民一个交代。所以在实际的操作过程中，在没有受灾的时候，保险公司会把一部分的保费返还给农户。

但是这对农业保险来说，肯定不是好事，因为农业保险最终希望，在没有受灾时能够积累保险资金盈余，等到真正受灾的时候，再赔出去。现在在操作过程中，是把本该作为盈余资金的钱给赔出去了，等到真正碰到大灾的时候，就会变成没钱赔，造成了所谓的“小灾大赔、大灾小赔”的问题。所以2024年国家的一号文件提出来的“双精准”——精准投保、精准理赔。这个问题成了我们现在农业保险当中最重要的现实的挑战。

◉被洪水浸泡过的水稻田出现大面积的倒伏，稻穗稻秆上残留泥水。图源：Yvonne

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面对大面积受灾

保险公司赔得起吗？

Q

那么万一出现了大面积的灾害，像去年华北遇到的这个情况，当地的保险公司赔得起吗？比方说一个地方受灾了，是当地的分公司在赔，还是说省级的公司或者是全国的总部也会来赔这一笔钱？

易福金：保险公司本身有很大差别。比如河南最大的保险公司是中原农险，在基层有自己的分公司了，或者是叫县支公司。在很小的灾害中，只要赔的钱不是特别多，从县级或者地市级的中支公司走账赔掉就可以。但是，对于特别大的灾害，尤其是像去年这种情况，大面积受灾，一个县公司，或者一个地市级的中支公司，甚至到省级公司，是根本赔不起的。

因为一亩地只收40块钱保费，而40块钱要保障的是当年一个农户受灾时200块钱的赔付。也就是说，收取的保费不足以支撑200块钱的赔付金额。这种情况下，必须依赖过去积累的风险准备金（即风险盈余）来支持大灾时的赔付。

通常情况下，保险公司在正常年份会从保费中计提一笔“大灾准备金”。他们也会向再保险公司购买农业再保险。一旦碰到地方公司无法支付的赔付，可以从大灾风险准备金里来赔付，或者通过再保险公司把风险分摊出去。但现在一个很大的挑战是，我国还没有形成非常完善的大灾风险应对体系。

理想情况下，像人保这样的公司，如果地方分公司超赔了，理论上总部可以调动各地资源来协调。但对像河南中原农险或者安徽的国元农险这种地方性农险公司就很被动。如果当地碰到大的灾害，赔付压力就会非常高，很难在全国范围内分散风险。这就会导致类似银行挤兑的情况，一下子赔不出这么多钱，财务上可能面临巨大压力。

美国、加拿大、日本，甚至印度，通常都会由中央政府成立应急资金，因为财政预算中本身就有这样的应急准备金可以使用，还可以通过发行公共债券来化解巨灾风险的冲击。但我国目前这方面的机制建立还相对薄弱。2020年我们国家层面成立了中国农业再保险公司，目前还是通过分保20%——比如说某一家保险公司在一个省收了10亿保费，就要把其中的20%，也就是2亿保费以及对应的风险分摊给再保险公司——中国农业再保险公司和地方保险公司形成了风险共担机制。

但这并不能从根本上解决问题。因为超赔风险是大面积的——像河南、安徽、山西、山东这样的全局性巨灾风险，分保机制肯定不够。在这种情况下，任何一家商业性保险公司的经营都是不可持续的。但我们国家在这方面的制度建设还相对滞后。

◉雨后拖拉机陷在泥泞之中无法动弹。雨后重型机械在耕地上作业还会将土壤压实，破坏耕地。图源：小柳树农场

3

气候变化加大了赔付压力

Q

您之前提过农业保险的净利润率曾经有10%，听起来还是挺赚钱的。

易福金：听起来挺赚钱，确实也挺赚钱。因为我国大宗农产品、也就是主粮作物的整体风险相对可控，虽说灾害每一年都不断加剧，但粮食安全水平持续提升，连年增产丰收，意味着农民农业粮食生产总体上灾害是可控的。在这样的前提下，再加上小农户集体投保、集体理赔，为保险公司节约了大量成本。于是，在相当长一段时间里，农险业务的平均利润率大约在9%左右。

问题不在于利润率过高，也不是说保险公司不应该挣这个钱，而在于这笔钱到底是什么。在账面上，它当然体现为利润。但如果考虑到农业保险本身存在年度间灾害频率和强度的巨大差异，那情况就不同了。以农业保险最发达、起步也最早的美国为例，赔付率在极端年份可以达到160%、170%，甚至200%。这对车险行业来说更是无法想象，但农险就会出现这样的问题。一旦碰到巨大的灾害，比如2022年，长江以南地区大半年没有降水，如果真的按照实际损失赔付，赔付率不会低于200%，这是非常正常的事情。

所以很多保险公司账面上盈余的这部分钱，既可以说是利润，也可以说是用来应对未来巨灾风险的风险准备金。

但目前巨灾风险保障制度还没有建立起来，政府在制定相关政策时还非常滞后。另外这部分钱其实是保险公司受益于与政府的合作。通过和政府合作，政府承担了成本，但利润变成了保险公司的。当这部分结余成本变成保险公司账面利润的时候，未来应该把它以大灾风险准备金或管理基金的形式，在全国层面、省级层面进行很好的统筹。对于保险公司的核算，未来也需要有一个相对应的调整过程。

◉2023年，陕西关中地区经历了连续10天的“烂场雨”，小麦部分发生霉变。图源：绿我农场

Q

其实您之前也提到过，这几年保险公司的盈利能力是下降了，我印象中您当时说的利润率现在是3-5%，这个是什么原因？

易福金：利润率可能也没有这么低，但总体来说还是偏高的。不过这个过程有很多原因共同导致。

第一，随着气候变化，极端天气越来越多，保险公司的赔付压力确实在不断增加。

第二，政府也看到了保险公司平均利润率确实非常高，因为这是财政资金，地方政府是真金白银拿出保费补贴的，尤其是在对保险理解不够深入的地方，他们会要求，比方说财政给了5000万，年底至少要花掉。对地方政府来说这是好事，因为钱当年就见效了，赔给了农民。但真碰到大灾的时候就会出问题。

第三，农民的维权意识在增强，这对保险公司经营的合规性造成了很大压力。当然这里面也可能有道德风险问题。我们去年在河南、安徽调研时就碰到这个问题，有些农民觉得保险公司赔80块、90块不够，要求至少赔到500块、600块，因为上限是1000块。但按保险公司的赔付能力，根本没法支付。

第四，近些年在越来越严格的监管下，保险公司也尽可能多赔了。

这四个方面共同导致现在看到的利润率在下降。利润率下降是好事还是坏事？从个人角度来说，我觉得不一定是好事。因为大灾风险管理基金还没有建立，一旦碰到重大灾害，保险公司的赔付能力是大打折扣的。所以利润率下降，从农民角度看当然是好事，但同时也是一个危险的信号。

Q

那我们现在风险资金准备池到底是什么情况，能调动多少资金，您了解吗？

易福金：这个数据我不完全掌握，但是从侧面了解的话，不是特别高，可能甚至是有所下降。有一些国家，比如日本，它的风险资金积累已经达到了保费收入的1.6倍，用来应对极端灾害。但我们国家远远达不到这个水平。

◉2025年7月，特大暴雨再次袭击北京，密云区北庄镇清水河边的搜狐农场，450亩土地被洪水全部吞噬。洪水将农场的痕迹几乎抹平，只剩下被冲垮的路基，泡在水里的烂泥和少量建筑垃圾。图源：甄睿

Q

农业保险80%的钱来自于财政补贴，我们国家之前有过一个农业保险纯市场化经营的一个阶段，但是失败了，后来才变成了政策性保险。那从目前来看，我们有没有可能让农业保险离开财政补贴？

易福金：确实从1982年一直到2004年这个阶段都是商业化的。完全是市场化的这个逻辑失败了，这不是中国的个案，是全世界范围内没有一个政府能够把农业保险办起来，很重要的原因是因为农业风险太高了。在供给端，农业保险成本也太高了。在有些场合下，我还半开玩笑地说，农业保险虽然说是商业机构，但是在全国每一个地方的覆盖范围仅次于国家政府，基本上能够做到每一个乡镇有一个专门的保险公司人员，需要承担机构人员、交通，还有一些技术手段，这些成本加在一起是非常高。高成本也决定了农业保险不是一个好买卖。总体来说，农业保险市场化，离开了政府，无论是财政的还是行政手段的支持，在全球范围内都没有看到成功的案例，在现实层面是不可行的。

Q

我在河南的时候遇到了一些农民，他们其实对保险公司的赔付能力是有怀疑的。但他们是觉得当地的财政状况不太好，觉得当地政府自己都捉襟见肘了，根本就没办法保障他们。所以，地方财政在赔付的过程中会起到作用吗？

易福金：这里面也有农民的猜测成分。目前地方财政状况不好，导致保险无法扮演应有的风险保障角色，主要原因在于我国特殊的财政补贴逻辑。

我们现行的补贴逻辑是，保险公司从农民那里收取20%的保费后，由县级政府配套5%到10%的保费，有了这笔配套资金后，再到地级市进行财政补贴，然后再到省一级，最后到中央财政部，必须看到底下三层政府的补贴都到位了，中央的财政补贴才能拨付。这就导致了所谓的应收保费问题。特别是中西部地区，地方财政比较吃紧，地方政府拿不出钱。那么从保险投保的源头来说，虽然农民可能已经交了钱，但地方政府掏不出来，整个保险的链条就断了，根本就没有完成投保，这是目前非常大的一个问题。在地方财政吃紧的情况下，保险连合约签订的流程都没有完成，又怎么谈赔付。

最近我们看到一个数据，中央财政其实拿出了大概五六百亿的资金作为预算。但事实上从2024年开始，中央财政补贴的完成率就已经达不到100%了。最重要的原因就是地方政府从源头掏不出钱来帮农民交保费，中央的钱也就到不了位。这是目前非常突出的一个问题。

但从保险实施的角度来看，地方政府仍然非常关键，如果没有乡镇政府或村集体组织来做背书，小农户根本不可能参与到农业保险项目中来。

◉2023年8月初，黑龙江五常遭遇了罕见的暴雨与洪灾，当地250万亩农田中有约40%被淹没。图上的区域原本谁一片稻田，全部淹没在洪水之下。图源：Yvonne

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农业保险是支付给粮食安全的风险对价

Q

我最近看到一种观点，说保农业保险是一种出了事再赔钱的模式。但是未来的方向应让受灾少发生，觉得防灾减灾比赔钱更重要。但农业保险它有可能变成从一个事后的保险，变成一个之前的防灾吗？

易福金：碰到一些比较小的洪涝灾害或集中降水时，保险公司确实可以通过给农民提供一些水泵、抗旱品种等方式来应对。但一旦碰到极端灾害，这些手段肯定是无济于事的。

所以从逻辑上来看，我并不反对这个说法，事前预防是很重要，对有些灾害确实管用。但对于更严重的灾害来说，事前预防实际上没什么太大用处。

最根本的问题是，农业保险的定位到底是什么？

如果定位成事前预防，那目前财务上的管理规定也是不允许的。我和一些业界朋友聊的时候了解到，保险赔付资金或保费资金中有20%是管理费用，只能从这20%里面拿出一部分作为预防资金，但不能拿另外80%的保费来做预防。

不管怎么说，如果想用农业保险来替代农田水利设施建设、生产技术提升、高标准农田等更有效的手段，那显然就是主次颠倒了。所以农业保险在整个中国农业政策体系中的分工和定位是非常关键的。

我听到很多种说法，绝大部分学者、政府官员、保险公司从业人员都会认为，政府对农业保险的保费补贴，实际上是支持农业或支持农民进行风险管理。从常规逻辑来说确实如此。

但有另外一个问题，站在更高角度来看农业、特别是粮食作物生产的时候，从整个社会来说，粮食的充足供应，也就是粮食安全，是关乎社会稳定和发展的基石，它是一个公共物品。每个人都可以通过粮食安全来获益。在常规的丰收年景，消费者可以从市场上买到足够多的粮食，享受到粮食安全带来的收益。但是在粮食减产的时候，国家会通过宏观调控，通过国库放粮来平抑物价，通过进口来调节国内粮食供给。消费者不会受到太多损失，但农民却因为粮食安全这个国家战略，承担了损失，而且没有人给农民支付相对应的溢价，或至少是一部分补偿。

也就是说，在实现粮食安全这个战略目标的过程中，整个社会享受了粮食充足供应时的好处，但我们并没有为粮食减产的风险支付相对应的风险对价。

所以从这个角度来看，政府对农业保险的保费补贴不是补贴，而是政府应该采取的、为实现粮食安全支付的风险对价。

从中国上千年的历史来看，所谓"谷贱伤农"——增产了农民得不到好处，因为价格下降了；然而，减产后由于国家有效的粮价调控，农民也会受到损失。把这两件事放在一起考虑，农民实际承担了所有损失，但社会分享了市场收益，这是不对等的。换句话说，收益和风险完全不匹配。所以政府应该采取措施帮助农民进行风险管理，这样低风险和低收益才能匹配起来。从风险管理角度和社会公平角度来说，政府付这部分钱是绝对应该的。

-这是食通社第817篇原创-

食通社

嘉宾

易福金

浙江大学求是特聘教授，浙江大学农业风险管理与安全发展研究中心主任，长期研究农业风险管理与农业保险政策问题。

采访 整理：小丹

编辑：玉阳 天乐

版式：小树

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