王琦：特朗普政府深化国防创新体制改革， 力求“加速”与“可控”并重｜全球改革观察

编者按· 2026.06.29

特朗普第二任期以来，硅谷与五角大楼的“联姻”日益紧密。5月，五角大楼一口气拉来SpaceX、OpenAI、谷歌、英伟达等七家AI巨头签下里程碑式协议。6月，特朗普又连签两道行政令，要求军方和情报体系“加速采用AI”。用私营部门的先进AI能力赋能国防军事能力，已经成为美国护持领导地位，打造“低成本霸权”的重要一环。

本文指出，特朗普的国防创新体制改革延续了其“公司式治理”的一贯思路，呈现强调实效、弱化问责、全力加速的特征。受前不久Anthropic与战争部合同事件的影响，五角大楼在AI安全治理的主导权声明更加明确。然而，这并不是一种“受控AI”的伦理叙事，而是一场以国家机器为引擎、以硅谷技术为燃料的强制加速。一个“科-工复合体”已然成型。

以冗杂的官僚体系著称的五角大楼，如何加速国防科技创新？政府能否获得相对于科技巨头的主导权？双方的合作指向何方？本篇文章带你厘清美国“科-工复合体”的底层逻辑。

2026年6月5日，美国总统特朗普签署《第11号国家安全总统备忘录》（NSPM-11），主题是加速人工智能在国家安全领域的应用。结合今年年初以来战争部推出的一系列改革，不难看出，美国在推动以人工智能为代表的先进科技服务于国家安全议程的进度在明显加快。围绕“创新”这一主旨的管理体制已见雏形，相关制度建设亦在快速推进。考虑到五角大楼对AI的部署高度依赖私营科技公司的技术能力，特朗普政府近期致力于强化联邦政府在安全治理方面的主导权。6月2日，特朗普签署名为《推动先进人工智能创新与安全》的14409号行政令，要求财政部、战争部等部门牵头制定一套保密基准测试流程（classified benchmarking process），以评估人工智能模型的先进性，从而决定是否适用更加严格的安全标准。

总的来看，在人工智能技术引领新一轮科技革命的背景下，打造开放的国防工业创新体系，以新技术驱动国防工业系统升级，是美国护持霸权地位的重要一环。联邦政府如何在确保私营部门先进技术能力服务于国家安全的同时维持政府的“自主性”，实现“加速”与“可控”并重，是需要持续观察的重要议题。

特朗普在国防部长赫格塞思的陪同下，在白宫椭圆形办公室签署行政命令（图源：路透社）

改革背景

（一）以最新科技赋能军事能力的传统

以最新科技赋能国防军事能力是美国自二战以来的传统。冷战时期，艾森豪威尔政府创建了高级研究计划局（ARPA，即后来的DARPA）。依托这一机构，联邦政府在风险投资缺位的情况下为科技研发提供早期融资，同时委托私营部门开展高水平的创新活动。互联网（ARPANET）、隐形技术和全球定位系统等技术最初就是由国家资助的学术机构和国防企业所研发，然后输送给军方。

近年来，人工智能等技术已然成为新一轮科技革命的驱动因素，将最新技术应用于国家安全领域是美国维持军事优势、护持霸权地位的必然要求。特朗普上任之后，已将加速人工智能技术在国家安全领域应用列为优先议程。在上任后不久的2025年1月23日，特朗普发布第14179号行政命令，重点关注“不受意识形态偏见或人为社会议程影响的人工智能系统”的开发，指示总统科技事务专员（APST）、人工智能和加密货币特别顾问以及总统国家安全事务助理（APNSA）起草具体政策，以“维持和加强美国在全球人工智能领域的主导地位，以促进人类繁荣、经济竞争力和国家安全”。

（二）私营部门成为创新中心的现实

另一个不可忽视的背景是硅谷科技公司作为科技创新引领者崛起的事实。近几十年来，从研发投入、资本注入等指标来看，国防系统内部主导的创新已经无法跟上市场更新迭代的速度。根据美国国家科学基金会（NSF）去年7月发布的《国家研发活动统计》报告，2023年，约75%的研发经费由商业企业投入，联邦政府的资助占比仅约为18%。在这一背景下，改革创新管理体制和相关制度，并充分利用美国在商用领域的技术优势赋能国家安全，成为了本届政府的必选项。

（三）旧有创新管理模式的低效

事实上，美国自十多年前就意识到科技企业作为科技创新先驱的事实，并通过组织机构的调整努力适应。2015年，时任国防部长阿什顿·卡特（Ashton Carter）领导成立国防创新单元（DIU），旨在搭建五角大楼与科技初创企业之间的桥梁。在过去的十年里，DIU已发展成为推动军方采用商业技术的重要力量。然而，由于五角大楼长期存在的官僚主义问题，DIU在重要国防项目上的运作饱受拖累，尤其是未能有效地将项目拨款从大型承包商转向初创企业。该部门曾负责“复制者”（Replicator）项目，旨在交付数千套“小型化、智能化、低成本”的空基、陆基和海基人工智能系统。然而，DIU进展缓慢且采购的系统存在缺陷、成本高昂。去年，“复制者”项目转而交由特种作战司令部负责。

国防创新单元（DIU）第351民事事务指挥总部，是推动军方采用商业技术的重要力量（图源：DIU image）

改革内容

今年年初以来，在战争部主导下，美国对国防创新管理体制进行改革。1月9日，战争部长皮特·赫格塞思（Peter Hegseth）签署《战争部人工智能战略》和《转变防务创新生态以扩大作战优势》两份备忘录。这两份备忘录指向同一个主题，即加速以人工智能为代表的最新技术在国防军事领域的应用，提升美国的作战能力，扩大美国的军事优势。从中，基本上可以看出美国国防创新体制改革的整体脉络。

（一）以“创新”为主旨的

组织机构调整和人事任命

一是在组织机构上进行“大刀阔斧”式的调整。新架构将国防创新单元（DIU）、战略能力办公室（SCO）、首席数字和人工智能办公室（CDAO）、国防高级研究计划局（DARPA）、战略资本办公室（OSC）和测试资源管理中心（TRMC）这六个先前相互竞争的创新管理机构，重新定位为创新生态的主体，并强调了其职能差异。这六个机构将统一在国防部首席技术官（CTO）兼负责研究与工程的副部长埃米尔·迈克尔（Emil Michael）领导下运作，以解决此前部门间职责交叉、协调不足、效率低下的问题。赫格塞思在1月12日的讲话中提到此举旨在克服“官僚内卷”问题：一家硅谷初创公司往往需要把同一个产品向DIU、SCO、CDAO、DARPA四个互不通气的部门推销四次，他痛斥这种乱象为“在敌人进行战时军备竞赛时，我们却跑去搞了一场和平时期的科学博览会”。

在新框架下，五角大楼首席技术官委员会以及拜登时期国防创新指导小组（Defense Innovation Steering Group）、国防创新工作组（Defense Innovation Working Group）等多个机构将被解散，由首席技术官行动小组（CTO Action Group,CAG）来取代成为科技创新相关决策的协调机构。各军种需相应调整其部门内部的创新工作安排，并在90天之内提交“军种创新计划”，说明他们将如何协调其所联系的各实验室、研究企业、实验单位和快速能力办公室的工作，以响应战争部整体的创新目标。

二是在人事任命方面进行调整。战争部大力启用曾在大型科技公司任职的技术精英担任关键的创新管理岗位。其中，CTO埃米尔·迈克尔（Emil Michael）曾是克劳特（Klout）和优步科技（Uber）公司的高管，并曾在去年兼任国防创新单元（DIU）的代理主任。2026年1月上任的新任DIU负责人欧文·韦斯特（Owen West）此前负责战争部的“无人机优势计划”。他曾在高盛担任能源交易员约二十年，此前还在特朗普第一届任期担任国防部负责特种作战的助理部长，去年曾担任埃隆·马斯克（Elon Musk）领导的“政府效率部”（DOGE）在五角大楼的主要工作人员。新任首席数字和人工智能办公室（CDAO）负责人卡梅伦·斯坦利（Cameron Stanley）曾在亚马逊任职，曾任“Maven项目”负责人，该项目旨在通过快速部署人工智能算法来提升军队的作战能力。

（二）设定“领航项目”，同时

完善人工智能基础设施的提供

在1月9日发布的备忘录中，公布了战争部首批设立的7个“领航项目（Pace-Setting Projects，简称PSP）”。此举明确了首批应当促进AI应用的关键领域。在这些项目中，统一采用唯一负责人制度，强调快速推进、效果评估、快速迭代和验证。CDAO将负责监督推进情况，定期向副部长和CTO汇报。设定“领航项目”的另一个目的是通过部门内示范项目的运行，确立可供推广的快速实施、快速验证流程和标准。

美国在推动以人工智能为代表的先进科技服务于国家安全议程的进度在明显加快（图源：路透社）

该项改革要求各军种、部门、作战指挥部至少参与到3个项目当中，并根据本部门的具体情况提出具体应用项目进行推进。为了配合“领航项目”的顺利推进，CDAO负责进行基础设施层面的保障，包括算力基础设施及国家安全领域的数据库建设，推动数据资源在部门内的共享。5月，美国国防部通过向八家顶尖科技公司（亚马逊网络服务、谷歌、微软、英伟达、OpenAI、甲骨文、Reflection 和 SpaceX）授予合同，执行了一次大规模的同步采购重置，将先进的人工智能模型直接部署到军方高度敏感的6级影响（IL6）和7级影响（IL7）机密网络上。

（三）完善安全治理制度，

降低科技企业合规成本

与本届政府人工智能发展的整体思路相一致，国防创新管理体制改革也致力于扫清可能阻碍创新的一切“制度和文化障碍”。长久以来，某些大型科技公司出于“安全和伦理考虑”，抵制相关技术的军事应用，也造成战争部的困扰。此次改革致力于扫清这方面的障碍。赫格塞思1月份签署的备忘录提出，战争部应当确保所使用的人工智能模型不内嵌“任何可能限制合法军事应用”的使用政策。并且，备忘录要求负责采购和保障的副部长将“任何合法使用（any lawful use）”条款写入未来180天内所签署的所有AI相关的军事采购合同中。

然而此后不久，Anthropic与战争部的合同事件引发巨大社会争议。随后，特朗普政府将重心转移到安全治理制度的完善上，试图在声明联邦政府在安全领域主导地位的同时，不打击私营企业的参与热情。一是强势声明联邦政府在安全治理上的主导权。在6月5日签署的备忘录中，要求各联邦机构终止与反复限制政府使用其技术的AI公司的合作，命令战争部更新相关技术应用政策，以及将AI使用的问责权纳入现有指挥体系，而非交由外部监管机构。这些条款直接动摇了AI企业长久以来的“伦理自治”模式。二是建立政府统筹、业界广泛参与的“共治”模式。根据14409号行政令，财政部、战争部需牵头制定一套保密基准测试流程（classified benchmarking process），以评估人工智能模型的先进性，从而决定是否适用更加严格的安全标准。同时，政府应与业界密切沟通。行政令要求财政部与人工智能行业和关键基础设施运营商自愿合作，建立人工智能网络安全信息交流中心（AI cybersecurity clearing house），协调和解决软件漏洞扫描冲突，发现和验证此类漏洞，并协调和优先处理漏洞补丁的修复和分发。行政令还要求财政部和战争部设计一个人工智能开发者可自愿参与的框架，后者可依托这一框架与联邦政府接洽，以及在前沿模型发布前30天由联邦政府提前访问，避免发布后的合规风险。这说明，在技术治理路径上，特朗普政府的思路出现了明显转向。拜登政府将前沿模型测试交由民用标准机构——国家标准与技术研究院（NIST）以企业自愿的方式执行，并推动形成国际共享规范。特朗普政府则将测试工作收归联邦政府内部统筹，但同时强调这并非“设立强制性的政府许可、预先批准或批准要求”，而是政府与业界合作共同把控安全风险。

在文化和意识形态方面，本次改革强调去除人工智能模型中任何可能与DEI（多元、公平与包容）等“乌托邦”意识形态有关的因素，强调战时思维，一切以快速应用、快速部署、快速迭代为优先目标。

（四）打造模块化架构，

支持竞争和开放生态

改革推动打造“基于模块化的开放架构（MOSA）”，支持竞争，打造开放生态，避免对少数供应商产生依赖以及受少数供应商的影响阻碍创新步伐。MOSA设计同时可以解决既得利益阻碍创新的问题。一般认为，传统“军工复合体”中的传统防务承包商是创新的阻碍力量。然而，这些军火商是现有国防工业体系中重要的技术力量和硬件生产者，对于技术升级不可或缺。此次改革试图通过MOSA架构，践行“软件驱动硬件升级”的思路，实现国防工业技术和设备的更新迭代。

总的来看，新的国防科技创新体制旨在打造在国防创新领域“公-私合作，‘公’为主导”的格局。在治理层面，改革声明联邦政府在需求设定、安全方面的主导权。但需要指出的是，强调政府在安全方面的主导地位，并不意味着要以设立强制性的政府许可为前提条件；相反，其核心是构建政府与业界密切参与的共同治理模式。在操作层面，改革延续了特朗普政府目标导向的“公司式管理”特征，强调目标导向、快速部署、客观评估和渐进迭代。

2026年1月12日，美国防部长赫格塞斯在德克萨斯州星基地发表演讲，表示将以“战时速度”推进美国防科技体系改革（图源：网络）

影响与启示

总的来看，本次改革是美国打造开放的国防工业创新体系的重要一环。美国国防工业创新体系本质上是一个开放的体系，允许诸多社会主体的参与和社会利益的介入。近年来，美国科技人才与资本向硅谷集中，硅谷科技企业成为先进生产力的代表。因此，调整国防创新管理体制以适应硅谷的行动风格是必然要求。此次创新体制改革正是美国国防系统积极迎合技术更新迭代的结果。

此外，此次改革还是在政治极化背景下，民主制衡机制让位于实际治理效能的体现。当前，美国政治精英在依托先进科技护持霸权上具有高度共识。通过“去监管”等手段全力释放人工智能发展潜力、拓展人工智能技术的应用场景，几乎都体现在特朗普政府的顶层设计和各具体领域的政策中。

尽管在制度设计上强调国家在需求设定、安全治理上的主导地位，但大型科技企业主动塑造军方的需求、影响相关制度制定几乎是必然结果。本届政府强调将商用解决方案作为军用选择，通过与私营科技企业合作来提升国防工业创新能力。然而，政府如何实现在议程设定、技术使用方向上的主导性，同时如何确保对行政部门自身的有效问责、如何设定政府部门对于人工智能的应用边界，这些问题的答案都尚不明朗，改革的关键仍旧在于“加速”和“可控”之间的博弈。尤其是近年来，受右翼保守主义意识形态影响，美国的国家安全叙事扶摇直上，助推其成为国际秩序中不稳定变量，增加国际秩序的不稳定性。我方一是要借鉴美国的做法，打造开放且可控的国防科技创新体系，加强对人工智能等技术的严肃应用，不错失技术革命带来的良机。二是应当试图在可能威胁人类生存的关键技术治理上与美国达成共识，避免陷入“军备竞赛”，在中美构建“建设性战略稳定关系”的背景下，共同成为推动世界和平与发展的力量。

*本文选自《APEC与全球主要经济体改革动态分析》2026年第6期。

本文作者

王琦：香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院副研究员。

2026.06.25

2026年第6期（总第16期）

APEC与全球主要经济体改革动态分析

本 期 重 点

1. 【美国】特朗普政府深化国防创新体制改革，力求“加速”与“可控”并重 。

2. 【欧盟】欧盟出台技术主权一揽子计划，强化自主体系建设。

3. 【美国】美国国家科学基金会推动科研体制机制改革的新措施及对我启示。

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GBA Review 新传媒

校对｜李 征

排版｜詹蕴第

初审｜王希圣

终审｜冯箫凝