“十五五”普惠金融的三重使命

“十四五”顺利收官，我国以超36万亿元普惠小微贷款余额的历史性成就，交出了一份成色十足的普惠金融答卷。“十五五”规划纲要提出，加快建设金融强国，大力发展普惠金融。跨越“十四五”的量变积累，普惠金融的核心命题已从“有没有”的覆盖广度，转向“好不好”“强不强”的发展深度。站在“十五五”开局的新起点，面对高质量发展的时代召唤，普惠金融已超越单纯的资金融通范畴，升华为中国特色金融发展之路的发展理念，肩负着筑牢经济微观底座、壮大新质生产力和支撑共同富裕的深层使命。

图/中经视觉

“十四五”普惠金融成效显著

“十四五”时期，我国已构建起全球较为完备的普惠金融政策体系、产品体系和服务体系，普惠保险、证券、信用体系建设同步发力，金融服务覆盖率、可得性和满意度显著提升，数字普惠金融发展水平全球领先，重点领域服务持续深化。

一是基础金融服务覆盖面达到历史新广度。物理网点与数字渠道协同发展，基本实现了基础金融服务全覆盖。根据国家金融监督管理总局发布的数据，全国每万人拥有的银行网点数约1.6个。支付基础设施日益完善，移动支付普及率保持在约86%的全球领先水平，建成了世界最大的数字金融服务网络。

二是重点领域服务深度与精准性显著提升。小微企业贷款“量增、面扩、价降”的良好态势持续巩固。人民币普惠小微贷款余额从2020年末的15.1万亿元增长至2025年末的36.57万亿元，连续多年保持高速增长；截至2024年末，普惠小微授信户数超过6000万户，已经覆盖了约1/3经营主体；新发放普惠小微企业贷款加权平均利率从2020年12月的5.08%降至2025年12月的3.83%左右，融资成本持续下行。在“三农”金融服务方面，农村金融基础设施日臻完善，农村金融产品日益丰富。

三是科技赋能重塑普惠金融运营模式。大数据、云计算、人工智能、区块链等前沿技术与金融业务深度融合，成为破解普惠金融高成本、高风险难题的核心驱动力。这场技术革命不仅推动了普惠金融的提质、降本、增效，更催生了一系列基于新技术的金融产品与服务模式，孕育了一批专长于支付、信贷或财富管理等领域的新兴普惠金融机构，标志着普惠金融全面迈入数字化、智能化的新时代。

四是政策体系与长效机制日益健全。在货币政策方面，中国人民银行综合运用结构性货币政策工具，为金融机构开展普惠金融业务提供稳定的低成本资金来源。在监管政策方面，金融监管部门建立了专门的普惠金融监管指标体系，引导金融机构将更多金融资源配置到小微、“三农”等薄弱环节。在风险分担方面，财政部门积极推动设立国家融资担保基金，构建起“国家—省—市”三级联动的多层次融资担保与风险分担体系。

“十五五”普惠金融将实现功能跃迁

2023年《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》（以下简称《意见》）的出台，宣告我国普惠金融事业迈入了高质量发展新阶段。“十五五”时期，发展普惠金融的指导思想就是牢牢把握金融工作的政治性和人民性，深化金融供给侧结构性改革，推进普惠金融高质量发展，提升服务实体经济能力，防范化解各类金融风险，促进全体人民共同富裕。普惠金融的高质量发展，核心要义在于功能的跃迁，它不再仅仅是资金的输送者，更成为经济底座的构筑者、创新动能的激活者与共同富裕的助推者。

普惠金融要实现从“缝隙补充”到“底座构筑”的角色跃升。“十五五”时期，普惠金融的角色不再是传统金融体系的“缝隙补充”，而是激发微观主体活力、维护经济韧性、筑牢发展底座的战略性基础设施。对亿万微观主体提供持续而深入的普惠金融支持，是金融服务实体经济最直接、最生动的实践体现。天眼查数据显示，截至2025年，我国注册资本不到500万元的小微企业总量已突破1.3亿家，占全部经营主体的66%。这些分布在各行各业的小微企业，是市场经济最活跃的主体，是中国经济稳健运行最广泛、最深厚的微观底座。然而，鉴于其“轻资产、缺抵押、弱信用”的天生劣势，在融资等方面长期面临金融排斥问题。在资本主义金融体系中，一般的金融机构不会长期舍弃自身利益开展普惠金融服务。但在中国，金融服务实体经济的根本宗旨决定了必须加大普惠金融供给。“十四五”时期，我国普惠金融基本体系初步建立，未来要把普惠金融从监管要求内化为金融机构的行动自觉，使之成为社会主义金融的基本运行方式。

普惠金融要实现从“雨露均沾”到壮大新质生产力的动能转换。发展新质生产力是“十五五”时期的重大战略任务，普惠金融必须主动融入这一进程，在“十四五”时期着力扩大金融服务覆盖面的成果之上，将金融资源精准配置到科技创新、产业升级的关键领域，加大对战略性新兴产业、未来产业中的小微企业的金融支持。《意见》指出，要“优化普惠金融重点领域产品服务”。《银行业保险业普惠金融高质量发展实施方案》也明确提出，聚焦科技创新、专精特新和绿色低碳发展以及重点产业链供应链上下游、外贸、消费等领域小微企业，健全专业化服务机制。加大对小微企业设备更新、技术改造、项目研发、数字化转型等方面的中长期贷款支持。普惠金融支持新质生产力，是一场从理念到机制、从工具到生态的系统性变革。它要求金融机构超越传统的抵押担保思维，建立与新质生产力相适应的信用评价体系，打造适配科创企业的融资模式和风控手段，也要求监管部门构建激励相容的制度环境。

普惠金融要实现从“生存帮扶”到促进共同富裕的价值递进。长期以来，普惠金融聚焦于为弱势群体提供“雪中送炭”式托底服务，也取得了显著成效。“十五五”时期，普惠金融的价值追求将实现从生存帮扶向推动共同富裕的递进，成为促进全体人民共同富裕的重要制度性工具。它本质上是要回答如何通过普惠金融手段让发展成果更多更公平地惠及全体人民的问题。通过将金融资源引向农村地区、中西部地区和低收入群体，有效缩小区域、城乡和收入差距，使普惠金融成为缩小发展差距的制度性工具。通过提供持续、可负担的金融服务，普惠金融帮助小微企业主、个体工商户、新型农业经营主体扩大经营、稳定收入、积累财富，助推中产家庭的诞生。而普惠保险、普惠养老金融等又可为弱势群体提供风险对冲和生活保障，防止因灾因病返贫，守住不发生规模性返贫的底线。

亟须激活金融机构内生动力

过去一段时间，我国普惠金融取得了显著成效，其中一系列量化监管政策发挥了重要作用。面向未来，普惠金融的高质量发展，应更多依托市场化、法治化方式推进。当前，普惠金融面临的一个突出挑战在于，主流金融机构在平衡社会效益与商业可持续性方面的压力日益加大。这一问题如果得不到有效解决，普惠金融将很难真正迈向高质量发展。如何激发金融机构的内生动力，使其主动、可持续地开展普惠金融业务，已成为必须破解的关键问题。

在我国大力发展普惠金融之前，基于大中小银行不同比较优势形成的分层金融供给体系，曾维持着相对平衡的竞争格局，大型银行基本不触及小微群体。然而，随着监管政策推动大型银行服务下沉，大中小银行的客户群体与产品服务日趋重叠。大型银行凭借品牌、成本和科技优势，大量分流了中小银行的优质客群，普惠金融由此陷入存量竞争的“内卷”状态。大型银行的资金成本平均比中小银行低1个至2个百分点，且内部通常不对小微业务设置利润考核指标，推动普惠小微贷款利率持续下行至3%左右，明显低于行业平均水平。这种价格战严重挤压了中小银行的生存空间。国家金融监督管理总局发布的数据显示，中小银行普惠型小微企业贷款市场份额占比持续萎缩，已从2019年末的72.08%降至2025年末的54.45%。

优质普惠金融客户被大型银行“掐尖”后，中小银行被迫跟进下调利率，同时为弥补优质客群流失带来的缺口，不得不将信贷投向更高风险的客户群体。然而，受限于风控能力不足，中小银行的资产质量呈现劣化趋势，收益水平进一步收窄。大型银行可以通过数字化提升普惠金融风控能力，但中小银行在提升数字化经营能力方面，普遍面临科技投入与人才储备不足的双重瓶颈，削弱了其对“长尾客户”的精准识别与风险定价能力，进一步限制了其向纵深市场渗透和发展的空间。

一些新兴的金融科技公司在提供普惠金融产品方面已展现出一定的市场化成效，但相较于中国庞大的普惠金融需求，其覆盖面和作用仍然有限，普惠金融的广泛落地仍需依赖主流金融机构。近年来，随着息差持续收窄，大中型商业银行的营业收入与净利润增速明显放缓，原有的依赖不同业务板块之间交叉补贴的模式正面临越来越大的挑战。在此背景下，大中型银行自身也迫切需要转向更加注重成本效益和风险可控的可持续发展道路。

当前，普惠金融领域仍在探索一套能够真正激发主流金融机构内生动力、实现自发持续参与的机制。该模式应通过系统性的制度创新和技术创新，切实缩小普惠金融的风险敞口、提升运营效率、压降服务成本，从而使金融机构在遵循市场化原则的前提下，有动力、可持续地开展普惠金融服务。这不仅是金融机构自身的课题，更是一项需要政府、产业、金融机构及普惠金融服务接受者多方协同、共同努力的系统工程。

构建多元协同普惠金融新格局

“十五五”时期，要实现普惠金融的功能跃迁，基础工作是要推动其从依赖外部考核与政策激励的“外部驱动”，转向融入金融机构战略与内部文化的“内生自觉”。这不仅要求金融机构将普惠金融从短期政策任务升华为长期战略方向，内化“金融为民”的企业文化，构建适配的业务流程，也在政策层面提出更多需求。

一是在普惠金融政策体系建设中，坚持考核约束与正向激励并重的原则。一方面，优化现有考核体系，淡化对数量型指标要求，强化对质量型指标的考核，引导金融机构从重规模转向重质效；另一方面，加大对普惠金融机构的正向激励力度，特别是针对中小金融机构在资金成本方面的劣势，应通过差异化政策给予精准扶持，切实降低中小银行的资金获取成本。同时，还应优化中小机构再融资渠道，在资本补充等方面给予更多政策便利，增强其服务普惠金融的资本实力和可持续经营能力。

二是引导普惠金融更加关注新质生产力和民生领域。综合运用多种金融工具，构建涵盖银行、证券、保险等多元业态协同发力的普惠金融体系，改变过去过度依赖商业银行信贷的格局。针对新质生产力领域，需打通科创企业与金融机构之间的信息壁垒，建立官方数据库和第三方信息共享平台，协助金融机构识别科技型企业价值与风险，创新知识产权质押、投贷联动等融资模式，为前沿领域的中小微企业匹配最适宜的融资方式和金融服务。针对民生领域，充分发挥政府与市场相结合的作用，积极开辟不同应用场景，精准匹配金融服务。优化金融在创业保障、家庭成长、风险防范等方面的资源配置。

三是加强普惠金融基础设施建设。通过政府主导的公共服务平台，将单个金融机构在普惠金融业务中承担的征信、获客、风控等成本进行有效“外化”，降低其运营负担。加快全社会信用体系建设，特别是跨部门、跨区域的数据平台建设，打破“数据孤岛”，实现政务数据的依法合规共享。大力发展金融科技，支持金融业的数字化、智能化发展，重点帮助中小金融机构充分利用现代技术手段升级其普惠金融服务能力。通过技术创新，从根本上破解长期困扰普惠金融发展的商业可持续性与社会效益之间的矛盾，让普惠金融业务变得“有利可图”，最终形成社会效益与经济效益相互促进、良性循环的普惠金融发展新格局。

（中国人民大学财政金融学院教授、中国人民大学中国银行业研究中心副主任 罗煜）

本文获得中国人民大学“中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金”（KYGJC2023002）支持。