中国的超级工程是怎么决策的？

以西气东输工程作为案例，可以在一定程度上了解中国重大政策、重大项目和超级工程的出台过程。时代在变，中国同样在变，今天政府的决策程序有可能与20多年前存在区别。然而无论怎么变化，对于中国来说，需要不断总结和优化重大政策、重大项目和超级工程的决策经验，对于外界来说，面对一个在短短40多年时间发生翻天覆地变化的世界第二大经济体，应当以开放心态增进认识。

中国的超级工程是怎么决策的？

来源/HK01

1978年10月，中国正处于酝酿改革开放的关键时刻，邓小平前往日本访问。邓小平在日本乘坐新干线列车，发出“就感觉到快，有催人跑的意思，我们现在正合适坐这样的车”的感慨。邓小平回国不久后，深刻改变国运的改革开放拉开序幕。

在1978年改革开放之初，中国尽管因为将近30年的建设已经在许多领域打下基础，但仍然贫穷落后，绝大多数人还是生活在农村，不仅没有像日本新干线那样的高铁，而且连高速公路都没有。然而短短40多年时间，在工业化、城镇化浪潮的快速推动下，绝大多数人都从农村迁移到城镇，高速铁路和高速公路的总里程均是世界第一，一个个超级工程拔地而起，中国社会面貌发生数千年以来最大变化。

今年4月，香港太盟投资集团执行董事长单伟建在一场关于中国通往现代之路的演讲中表示：“我是1980年到美国去读书，人生中第一次坐上私人轿车，在美国高速公路上，看到望不到边的车水马龙，非常震撼。我询问了美国高速公路的总长，答案是8万公里。而当时的中国，还没有一公里高速公路……但刚才来中欧国际工商学院的路上，我们就在高速上行驶，看着京藏高速、京新高速的路牌，我有一种不可思议的感觉——我们竟然发达到这种程度！中国高速公路的总长，已经达到20万公里；我们的高铁里程超过了5万公里，全世界其他国家加起来还不到2万公里；我们的特高压输电网络在世界上更是独一无二：由于中国资源分布不均衡，通过‘西电东送’建成了世界规模最大的远距离输电系统，由此支撑起全国高铁的大规模运行。那些30年前看起来几乎不可能的事，今天已是现实。”

那么，让人感到好奇的是，中国社会的面貌是怎么发生翻天覆地变化？改革开放以来，重大政策、重大项目、超级工程究竟是怎么决策和实施？中国人民大学经济学院教授聂辉华在《基层中国的运行逻辑》中写道：“重大政策有很多种，主要包括重大工程或项目、重要的政策法规，以及一些国家战略决策。我们很多人都想了解国家的重大政策究竟是如何出台的，但是很遗憾，没有一本教科书会告诉你这样的知识，因为绝大多数研究者根本没有机会参与重大决策。”在聂辉华看来，如果真的希望了解政府决策过程，需要看熟知内情的前任官员或退休官员的书。

张国宝所写的《筚路蓝缕：世纪工程决策建设记述》是外界了解中国重大政策、重大项目、超级工程出台的一个渠道。张国宝曾任国家发改委副主任、国家能源局局长、西气东输领导小组组长，他关于西气东输的回忆把决策过程讲得十分清楚。

西气东输是把经济落后但天然气资源丰富的西北地区天然气通过管道输送至经济发达但天然气资源短缺的东南沿海地区，管道途径10个省区市，全长4000公里，是当时仅次于三峡工程的世纪工程。西气东输作为横贯中国的能源大动脉，既让中国引进中亚天然气成为可能，又改变中国能源结构，让广大城市居民用上天然气。比如，西气东输二线香港支线管道是香港天然气长期和稳定供应的关键管道。

据张国宝的说法，西气东输工程源自20世纪90年代中国石油工人在新疆塔里木盆地勘探开发石油时候发现大量伴生气，当时发现的天然气只能被白白浪费掉，比如放空点火烧掉，十分可惜。当时中石油有人提议将新疆大量的天然气收集起来，通过管道外送，一位中石油副总经理表示可以在地图上画一条从新疆到上海的天然气输送直线。后来中石油的工作人员向时任国家经贸委主任盛华仁提出塔里木盆地天然气外送的设想。1999年盛华仁去了一趟塔里木，进行实地考察。回京之后的盛华仁给时任国务院总理朱镕基提交了一份报告，大意是塔里木盆地的伴生气放空烧掉很可惜，建议通过管道项目将新疆天然气外送给亟缺能源的上海。

张国宝回忆道，朱镕基在收到盛华仁的报告后“颇为振奋”，因为朱镕基“不仅在宏观经济上很有造诣，对重大工程的布局也很有激情，包括西气东输、西电东送和青藏铁路在内的几个大型工程，都是他主政期间决定的”。朱镕基对西气东输的设想产生了很大兴趣，他批示让国家计委研究项目可行性。恰好当时张国宝是分管能源交通工作的国家计委副主任，他从新疆天然气储量和产量、经济效益、上海附近的东海天然气开采情况、上海能源缺口情况、工程技术能力、资金筹措和一线干部职工的积极性等多个层面进行论证。2000年2月14日，朱镕基召开总理办公会议讨论西气东输工程，张国宝负责汇报项目论证情况。两天以后，国务院决定成立西气东输工程建设领导小组，由张国宝担任组长，具体负责项目落地。

在西气东输项目落地过程中，张国宝在书中主要讲了三件事。第一，他组织项目论证，其中一个重点是专家评估，因为当时中国“已有规定，凡是重大工程，一定要先进行专家评估，政府官员说了不算”。当时专家在评估后持谨慎意见，坚持将张国宝等官员希望的200亿立方米/年的规划运输量砍到120亿立方米/年。张国宝原本希望在管道设计中留有余地，免得日后反复扩建，但他无法改变专家意见，只能让步，但后来的历史证明专家的意见过于谨慎，管道运力根本不够用，故又建设了西气东输二线项目，其中包括给香港供气的西气东输二线香港支线管道。

第三，张国宝协调管道下游各个省市，确保下游市场能够消纳上游输送过来的天然气。据张国宝回忆，因为当时没有多少人用过天然气，且有的省市有自己的考量，故他们做了大量的解释、沟通工作，最终才说服每个省市与中石油签订购销协议。

第三，张国宝协调各部门，确定管线路径和管输费用。2000年七八月之际，张国宝再次在总理办公会议上汇报工程可行性研究工作与工程路线方案。据张国宝回忆，因为西气东输工程途经10个省区市，涉及诸多部门，协调工作非常复杂，比如，输气管道途经铁路底下需要与铁道部门协调，穿越黄河、长江需要征得水利部同意，占用林地需要与林业部门协调，穿过古长城需要文物部门同意，征用农民林地需要与农民进行协商。

以西气东输工程作为案例，可以在一定程度上了解中国重大政策、重大项目和超级工程的出台过程。时代在变，中国同样在变，今天政府的决策程序有可能与20多年前存在区别。然而无论怎么变化，对于中国来说，需要不断总结和优化重大政策、重大项目和超级工程的决策经验，对于外界来说，面对一个在短短40多年时间发生翻天覆地变化的世界第二大经济体，应当以开放心态增进认识。

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