万事俱备，只欠审批：观音山5A创建九年规划困局何解？

万事俱备，只欠审批：观音山5A创建九年规划困局何解？

文 李思

从昔日657.18公顷的荒山到如今森林覆盖率超92%的生态绿洲，广东观音山国家森林公园（以下简称"观音山公园"）用二十六年时间书写了民营资本参与生态建设的奇迹。然而，当这家全国首家民营国家级森林公园全力冲刺国家5A级旅游景区之际，一纸新版总体规划却在东莞的审批环节被卡了整整九年。观音山公园日前再次向东莞市人民政府递交请示，重提了这一困局，并恳请市政府能协调督促属地镇政府履行答复义务、加快推进规划审批进程。

这份请示的背后，是一家民营文旅企业长达九年的等待，更折射出民营经济在东莞行政审批环节中面临的现实困境。

2023年11月28日的《深圳特区报》报道：在未来5至10年内，东莞观音山力争将公园建设成为达到国家5A级旅游标准的景区。

从荒山到"绿肺"：二十六年生态坚守

观音山公园坐落于东莞市樟木头镇石新村。二十七年前，这里还是一片荒山。1997年，石新村村委会自筹资金兴建观音山森林公园，但因资金困难，建设进程一度停滞，成为了樟木头镇最大的“烂尾”项目。1999年，东莞民营企业家黄淦波受邀接手，与石新村委会签订了为期50年的承包合同。彼时的东莞"不缺工厂、产品、项目，但缺绿色的生态环境和安放心灵的静土"——正是这一判断，开启了长达二十七年的生态坚守。

建设之初，黄淦波带领团队对东莞市政府批准的观音山18平方公里的生态资源进行了保护规划，确立了"保护优先、适度开发、长久建设"的发展思路。2005年12月，原国家林业局批准观音山森林公园升格为国家级森林公园，定名为"广东观音山国家森林公园"，这是全国首家由民营企业参与保护、开发的国家级森林公园。2010年，园区获得国家4A级旅游景区认证。

二十七年持续投入，累计超过10亿元，观音山的森林覆盖率从2000年的60%提升至目前的92%以上。园区拥有东莞市内最大最完整的原始次生林，负氧离子含量最高处每立方厘米达20000多个。1137种野生植物和223种野生动物在此栖息，其中不乏粘木、白桂木等国家保护濒危植物以及中华小鲵、穿山甲等37种重点保护动物。公园还创建了世界首家古树博物馆，收藏有研究和观赏价值的古树60余棵，镇馆之宝是一棵距今约4500年的古树。如今，观音山公园年接待游客稳定在100万至120万人次，累计接待海内外游客超1500万人次，被誉为"南天圣地、百粤秘境""天然氧吧"，成为粤港澳大湾区重要的生态屏障和文旅高地。

广东观音山国家森林公园核心景观

万事俱备：5A创建的坚实基础

经过二十余年运营积累，观音山公园冲刺国家5A级旅游景区的条件日益成熟。景区拥有世界最大花岗岩观音圣像、古树博物馆等核心景观，已形成集生态观光、休闲度假、文化体验于一体的综合服务体系。近年来，景区创新举措频频：花朝节融入专属花币消费、集章打卡等互动玩法，联动科技品牌打造沉浸式体验区；楹联文化IP持续发力，文创礼盒、主题盲盒等产品让非遗文化走进日常生活；发展历程展馆通过实物陈列与数字技术，全景呈现民企守山护林的初心。这些举措精准契合"十五五"规划纲要中"深化以文塑旅、以旅彰文"的发展导向。

慈云阁高约38米，共11层，其造型独特，酷似玉簪，建筑宏伟，气冲霄汉，别具一格。登高远眺，樟城全貌尽收眼底。它既是樟木头镇的地标建筑，也是公园的办公所在地。

硬件设施、服务质量及生态效益均已达到国家5A级旅游景区评定基础标准，具备正式申报条件。然而，一纸规划令申报工作戛然而止。

只欠审批：一纸规划九年未批

国家5A级旅游景区申报规定明确要求，现行有效的总体规划是启动申报的法定前置条件。观音山公园上一版总体规划于2007年7月获广东省林业局批复同意，有效期十年，2017年7月正式到期。按照相关规定，到期前必须启动修编，报批后才能开启下一个十年的发展蓝图，也才能具备申报国家5A级景区的资格。

2017年7月，就在总体规划即将到期之际，广东省国有林场和森林公园管理局发函要求观音山及时修编。公园方迅速成立修编领导小组，邀请业界专家，备齐材料。新版《广东观音山国家森林公园总体规划（2019-2030年）》早已编制完成，然而九年过去了，修编报告至今仍被压在案头，无法上报。

问题出在哪里？据园方反映，东莞林业主管部门以公园"四界不清"为由不予配合。但园方指出，早在2005年，国家林业局出具的行政许可决定书中已明确了公园的区域位置、经营面积、地理坐标和四界范围。园方据此多次向林业部门申请协助，均未得到有效反馈。

2018年3月，广东省国有林场和森林公园管理局曾组织东莞市林业局、观音山公园等召开协调会，明确要求由东莞市林业局督导、协调和指导完成总体规划修编工作。但据园方反映，从2018年10月至2020年5月，受委托的规划设计单位先后四次前往东莞市林业局希望配合勘界，均被拒绝。园方形容，一个被国家批复已二十一年的森林公园，边界竟然成了无人认领的"悬案"。有知情人士透露，规划修编的推进曾被附加与修编本身无关的条件，园方认为这是将正常的行政管理工作"当成私人生意谈"。

园方以"万事俱备，只欠审批"来形容当下的尴尬处境。

国家林草局宣传中心主办的网站多次曝光观音山修编遇阻问题

连锁效应：从基建受阻到业态空白

规划久拖不批，带来的是一连串的连锁反应，影响远不止于一份文件，而是层层传导，波及景区运营的多个维度。

基础设施方面，由于缺乏获批的总体规划作为依据，景区内许多服务设施无法办理正规手续。据园方反映，景区约80%的服务区域无法接入市政电网，长期依赖柴油发电。走进公园山顶的发电机房，一台功率200KW的发电机正在轰鸣，旁边还有一台500KW的发电机待命。据园方电工介绍，发电机一般从早上8点工作到下午5点多，节假日延长至晚上10点，工作日开1台，周末、节假日开2台，每周大约消耗超6000升柴油。柴油发电成本是市电的三四倍，且存在安全隐患，与5A级景区"绿色、低碳"的创建理念背道而驰。与缺电形成强烈反差的，是山林间密布的高压线——园方购买的变压器十年前就准备就绪，却迟迟难以连入电网，因为东莞市供电公司不乐意。

东莞供电局在公园内乱架高压线，却又长期不给公园供电，观音山公园只好自备发电机

新业态培育方面，没有通过审批的总体规划，大型文旅设施就无法立项。夜间经济、沉浸式文旅体验等符合当前消费趋势的项目因缺乏规划和市政供电无法接通支撑而无法落地，游客对此困局直指东莞市的营商环境无法理解。更严峻的是，按照国家林草局相关管理办法，若长期无法完成规划修编，公园甚至面临被摘牌的风险。一旦从"国家级"降级，二十多年的品牌积累将付诸东流，而目前已无人认领的森林保护更是悬之又悬。

两道瓶颈叠加，指向同一个结论：审批不过关，景区升级和生态保护便无从谈起。

两次致函，均无回音

规划审批久拖不决之外，行政回应机制的滞后构成了另一重困境。

3月20日，广东观音山公园向东莞市樟木头镇政府递交了《关于恳请加快审批观音山国家森林公园总体规划修编并支持创建国家5A级旅游景区的报告》

5月18 日，广东观音山公园向东莞市樟木头镇政府《关于恳请对〈关于恳请加快审批观音山国家森林公园总体规划修编并支持创建国家5A级旅游景区的报告〉予以书面回复并加大支持力度的函》

据园方反映，观音山公园于2026年3月20日和5月18日先后两次向属地樟木头镇人民政府递交书面函件，恳请加快新版总体规划审核上报，并协调解决基础设施短板。然而，首份函件递交后石沉大海，未获任何反馈；第二份函件递交至今已逾一月，樟木头镇政府仍未作出书面答复或任何的实质性工作回应。园方表示，连续两次书面沟通均未得到回应，5A创建工作因此陷入停滞。

有评论指出，这种"函件有去无回"的现象，折射出东莞基层政府主动服务意识薄弱的问题——对企业的要求没有做到按时有效反馈，政府服务效率和能力有待提升，依法施政的要求还只是挂在墙上。

四项恳请，求解困局

针对上述困境，观音山公园于2026年6月22日正式向东莞市人民政府提交请示，提出四项恳请：督促樟木头镇政府对两份函件作出正式书面答复，明确规划审批进度及办理时限；统筹协调相关部门加快总体规划审核并按规定上报，补齐5A申报前置要件；协调推进景区市政电网接入，消除安全隐患，落实绿色低碳建设要求；将5A创建工作纳入全市重点文旅工作统筹推进，在政策、资金、宣传等方面给予系统支持。

目前，该请示已递交东莞市人民政府，后续进展有待进一步关注。

困局背后，政企治理之问

从行业发展视角看，观音山的5A创建更具示范意义。它证明高A级景区的核心竞争力不在于大规模硬件投入，而在于生态保护的坚守、文化内涵的挖掘与服务品质的提升。观音山若能突破当地林业部门的规划桎梏，将"一核两城三区"布局落地实施，有望成为民营景区高质量发展的标杆。

公开资料显示，东莞市目前尚无国家5A级旅游景区。若观音山此番能够突围，不仅将填补这一空白，更意味着一个民营文旅主体在行政协调机制的支撑下，完成了从4A到5A的关键跨越。

对于一座以制造业立市的城市而言，这或许比单纯的游客增量更具注解价值：生态资源的公共属性与市场主体的经营活力如何兼容，基层治理的节奏如何与企业的发展周期同频，均在这一案例中得到集中呈现。

值得注意的是，2025年《中华人民共和国民营经济促进法》正式施行，以立法形式强调"平等对待、公平竞争、保护权益"；2026年2月生效的《行政执法监督条例》剑指行政不作为、慢作为、乱作为。顶层设计的方向已然明确：为各类经营主体营造稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境。观音山的案例，不仅是一个景区的创建困境，更是对基层行政效能与政企良性互动机制的一次现实检验。

九年未批的规划、两封未复的函件，映照出的不只是一家景区的个体困境，更是基层行政效能与政企良性互动机制中值得正视的课题，而东莞市依法行政的提升达标工作还远远没有起色。在文旅强国建设的时代浪潮中，唯有打破体制机制障碍，让政策红利真正惠及每一个生态坚守者，才能充分激发民营资本的活力与创造力。期待观音山早日破解规划困局，以5A景区的崭新面貌，书写民营景区生态保护与文旅融合的新篇章。