王由海｜行政备案的规制风险及其制度调控

作者简介：王由海，南京师范大学法学院副研究员。文章来源：《行政法学研究》2026年第4期，转自行政法学研究编辑部公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

经过行政规制改革的深化，行政备案逐步具备服务国家治理现代化的合作规制功能、推动优化营商环境的激励功能和助推监管能力提升的信息监管功能。但在以“效率”为导向的经验理性驱动下，行政备案政策试验缺乏顶层设计，实践运行出现泛化并引发合法性存疑、降低准入门槛和增加合规成本等风险。行政备案的功能体系和规制环境因素决定了其适用的范围和限度。从风险维度，行政备案主要适用于公共风险程度低、公共资源消耗程度低和事中事后监管完善的事项。从成本维度，设定行政备案本身存在成本，应当符合效能原则和成本收益分析方法的审查要求。从权利维度，设定行政备案需要遵循比例原则，同等条件优先选择对个体权利侵害更低的规制工具。最后，为了更好地推动行政备案的法治化，未来应通过制定“行政备案条例”的方式精准回应解决行政备案的规制风险。

一、问题的提出

法治化营商环境的关键是处理好政府与市场的关系，而行政备案规范管理改革是重要着力点。所谓行政备案，是指行政机关为了履行监督管理职责，要求行政相对人依法报送从事特定活动的材料以备后续监管的监管工具。随着政府职能转变和法治政府建设的深入，行政机关的管理方式更多由直接行政向间接行政、服务行政转变，行政备案等信息规制工具愈发受到青睐。一方面，行政决策、行政执法等活动的有序运行，越来越离不开高效的信息归集和处理，“行为体系以公信息秩序作为基础”。另一方面，行政备案与事中事后监管联系密切，被视为推动提高政府监管效能，推动有效市场和有为政府更好结合的重要工具创新。但是，实践中行政机关对行政备案的类型、功能定位、适用范围等问题仍缺乏清晰认识。对38份有关行政备案的法规、规章的统计发现，5份法律规范属于许可型备案。关于行政备案的功能，实践中不仅强调行政备案的信息收集和监督功能，部分行政机关也通过明确禁止未备案执业、增加现场核验等机制设计，希冀发挥备案把控准入的功能。

目前，学界对行政备案的功能和实施等法治化议题展开了一定的讨论。有研究从概念分析角度指出，行政备案是一种程序性的事实行为，其功能主要是信息收集和监督管理。也有学者从宏观原则的角度指出，应当从是否有助于行政目的的达成、是否能够提高行政的效率和是否给行政相对人增加不必要负担三个角度考虑行政备案的设定范围。既有解决方案具有一定的启发意义，但对行政备案设定与实施问题缺乏系统性、整体性的考量。尤其是在现行法规范体系中，行政备案承载的功能越来越多，引发行政备案的泛化适用和规制风险。行政备案发轫于行政规制改革过程，其承载的功能体现的是不断调适的政府与市场关系，必须在国家治理体系和治理能力现代化历程中予以明确。因此，对行政备案的功能体系和设定实施等问题的研究，不能局限于个案、局部的探讨，而应该立足整体规制体系和规制环境予以研究。本文以此为问题意识，拟就行政备案的功能体系、规制政策试验、适用限度及其立法调控等问题展开论述，期冀对中国行政规制改革和法治政府建设有所裨益。

二、行政备案的功能

行政备案是行政审批制度改革的重要规制工具创新，是促进政府职能转变、优化营商环境和提升监管能力的重要手段。对行政备案功能的分析，也必须置于行政备案所追求的政策目标和运行的整体环境中观察。

（一）服务国家治理现代化的合作规制功能

现代监管体系是现代国家治理体系的重要组成部分，“从总的趋势看，市场和社会的作用将逐步加大，政府的规制作用将逐步减弱”，合作治理成为趋势。面对行政审批长期以来的部门林立、多头审批和权力滥用问题，深化行政审批制度改革成为推动国家治理现代化的必然要求，具体形式包括以减少审批数量为目的的数量控制型改革，优化审批实施主体和方式的自我优化型改革和寻找行政许可替代工具的规制试验型改革。行政备案是重要的行政许可替代性制度，是促进行政审批改革从传统的行政管理向公私伙伴关系和治理网络转变的制度创新。

从规制结构看，行政备案默认市场主体通过自我合规整改或其他自我规制手段符合市场准入条件。因此，行政备案不以事前控制为原则，而是允许市场主体根据备案要求履行监管信息报送义务，让私人在规制过程中发挥更多的主体作用。这种规制结构在规制理念、规制方式和规制强度等多个方面体现行政备案的合作规制功能。在规制理念上，行政备案充分体现对市场主体权利保护和实现的尊重，让市场主体根据自身情况和监管要求自主开展决策活动。行政备案广泛适用的直接起因是事前审批的泛化和失效，从社会心理层面说是公众对自由和权利的向往。行政法治对待强制的方式是“要求其以明确的规则为依据，使其成为帮助个人实现自身目标（自由）的工具，而非目的本身”。因此，行政备案改变行政许可“家长式”规制理念，赋予私人主体更多的自由和权利实现空间。在规制方式上，行政备案的运行过程体现行政机关和市场主体的沟通、合作与互动。行政机关通过公布备案标准、行为者的备案承诺申明、自我合规整改以及事后的监管和法律责任，以确保每一个进入市场的主体都能够符合既定监管规则的要求。这种行政规制与自我规制相结合的方式也与国际上“受规制的自我规制”的规制治理模式相向同行，私人在国家提供的目标计划和框架内保持着对自我利益的追求，国家则保持着“远距离”的监管。在规制强度上，行政备案并非命令控制型工具，而是充分发挥和调动市场主体积极性，有效吸纳了市场和社会的力量。不同于“限制—准许—权利或自由”的许可逻辑，行政备案并非以限制自由为目的，而是在放松事前控制的同时强化对市场主体的信息备案义务，遵循“作为义务—报备—自由或权利”的结果逻辑，核心是促进个体的权利和自由。

（二）推动优化营商环境的激励功能

营商环境是指市场主体在市场经济活动中所涉及的制度性因素，包括各种体制机制性因素和条件。营商环境优化的关键是通过法治化方式减轻市场主体的制度性交易成本，通过包容性制度调整政府与市场的关系，激发市场活力。所谓制度性交易成本，是指因政府的各种制度工具所带来的成本，包括各种税费、融资成本、守法成本等。这些交易成本无法仅依靠企业自身的努力就能够消除，尤其是企业因为政府行政审批程序繁琐、获取行政许可时间过长所产生的各种机会成本，必须依靠政府职能转变方能显著降低。《优化营商环境条例》第19条将“审批改备案”作为推进“证照分离”改革的重要手段之一。实施行政备案可以降低市场主体因为等待时间过长、审批程序繁琐而产生的机会成本。例如，《江西省行政备案管理办法》第12条规定：“行政备案原则上实行即来即备。”行政备案能够很大程度上削减多余的程序，将程序简化到最低限度，降低市场主体的时间成本。

从市场的维度观察，行政备案在多个方面发挥优化营商环境的激励功能。首先，行政备案通过放松准入控制激励市场主体进入特定领域。市场进入类许可是最为常见的行政审批类型，强调对某些可能对社会有害活动的行为予以事前的控制，是审慎监管原则的体现。实践证明，审慎监管原则意味着对风险进行严格防范的同时，也会对新经济业态产生明显的抑制或阻碍作用。在数智时代，面对以网络平台为主要组织形态的数字经济，改变传统命令控制型监管，推动传统监管向新型的包容审慎监管转型成为必然要求。行政备案是重要的包容审慎监管措施，很大程度上减少了政府对市场活动的直接干预，鼓励更多市场主体通过自我合规整改进入新兴产业。例如，《互联网信息服务算法推荐管理规定》第24条规定了算法推荐服务提供者的算法信息备案义务。其次，行政备案以全生命周期信息监管激励市场主体进行自我规制。以行政备案为代表的激励性监管实质就是通过适度放松对市场主体的限制，适时弱化或减少强制性管理措施的适用，激励其自主行动以实现市场监管的目标。例如，《上海市会展活动备案管理办法》（沪商规〔2025〕1号）要求，会展活动的举办单位在招展信息发布、场馆举办情况报送、展会报告报送等多个环节持续履行信息报送义务，具有明显的促进企业自我合规激励功能。最后，行政备案通过差异化规制措施引导市场主体自愿守法。在监管资源有限而监管任务日益繁重背景下，行政机关通过行政备案能够科学合理配置和利用监管资源，对于主动符合备案要求的市场主体给予更多自主空间和公共资源激励。例如，《合肥市科技成果转化中试基地（平台）备案管理办法（试行）》（合科〔2021〕132号）第9条规定，对于获得备案的中试基地，给予政策资金支持，享受相关政策扶持。

（三）助推监管能力提升的信息监管功能

在迈克尔·曼看来，相比被国家垄断的专断性权力，现代政府必须加强“基础性权力”建设，即加强能够与社会协商并将自己的意志变为现实的基础性能力，包括监管能力。政府监管覆盖市场主体从进入到退出的整个动态过程，而行政审批制度改革的重要方向是从国家中心主义向社会和市场放权转型，通过放松准入控制、加强信息监管和事中事后监管的方式，提高政府的监管能力和规制效能。但是放松规制并不意味着政府职能的弱化，反而是对政府监管能力提出更高要求。政治学家福山曾指出，国家权力的范围和国家能力是两个不同的概念，前者涉及“最小”到“中等”到“积极”的不同国家形态，而后者强调“国家清晰透明地计划和执行政策和法律的能力”。因此，“审批改备案”体现了国家权力范围的适当回缩和政府职能的重新定位，更有利于厘清政府和市场、社会的关系。

从监管能力建设角度看，行政备案的基础功能是强化行政机关的信息监管能力。首先，行政备案能够为行政机关提供更为高效、便捷和低成本的信息获取机制。与被规制对象相比，行政机关常常处于信息弱势地位，普遍面临信息监管能力不足问题。相比传统的行政许可监管，行政备案通过削减重复、多余的程序实现放松规制的同时，强化了相对人的信息提供义务和准确性要求，在持续的信息收集基础上制定监管政策并实施后续监管。例如，《企业投资项目核准和备案管理办法》第26条和第32条分别规定了企业投资项目核准的报送、转送和联合报送程序，并规定了20个工作日的审查时间，而第41条规定行政机关收到市场主体的全部备案信息即为备案。其次，行政备案的规制结构能够强化行政机关的信息枢纽功能。从行政过程论的角度看，行政备案并不仅限于“存档备查”行为，而是包括信息收集、信息流动、监督管理在内的动态规制体系。例如，《诊所备案管理暂行办法》（国卫医政发〔2022〕33号）第6条、第14条和第16条分别规定了备案信息收集、备案信息公开程序，并要求诊所应当与备案机关所在地诊所信息化监管平台对接，主动接受监督。最后，行政备案提高了行政机关利用备案信息加强事中事后监管的能力。行政备案不仅聚焦市场主体的信息报送义务，还注重强化后续监管，推动了政府规制重心向事中事后监管转移。备案管理实践也经常将“互联网+监管”“双随机、一公开”、联合惩戒等规制工具内嵌于整个备案规制体系之中，通过规制组合使各种工具的不同功能优势共同发挥作用。

三、行政备案的规制扩散及其风险

在强调简政放权的优化营商环境建设过程中，行政审批制度改革带有效率主义优先的价值追求。然而，“效率只是公行政应当遵循的规范标准之一，在其他标准之衡量下，效率要求可能必须退缩”。在行政备案的规制政策扩散过程中，存在过度追求经济效率、缺乏统一立法规制以及与事中事后监管体系衔接不畅等本土化问题，致使行政备案在实施过程中出现过度扩张倾向，进而引发行政效率与安全、自由等公法价值之间的张力。

（一）行政备案的规制政策试验

面对高度复杂的政策议题和治理实践，政策试验成为提升法律制度和政策制定有效性和适应性的特色机制。政策试验目前被广泛运用于经济、行政体制改革领域，呈现出中央选择控制与地方主动选择的精妙结合，有学者将其归纳为“双轨制政策试验”或“分级制政策试验”，已成为助推全面深化改革和提高政府治理适应能力的重要手段。顶层设计与政策试点的相互结合，不仅有助于更为科学合理地推动制度变迁，也更加符合现代法治的发展趋势。

这体现了系统论中的“分层控制”和“反馈调节”原则。行政备案发轫于行政审批政策试验的浪潮中，并与许可告知承诺制改革、事中事后监管改革等形成紧密联系和试验嵌套，服务于优化营商环境、高质量发展的政策目标。

从行政审批政策试验维度观察，行政备案的规制扩散主要包括两种路径。一是自下而上政策采纳和推广路径。从政策试点的启动触发机制看，包括争取、指定、追认、自发等形式，其中地方的“自发”试点行为，构成了中国政策变迁与制度演进的根基。行政备案的政策试验便是地方“自发”试点，其推广适用最初源于地方“审批改备案”的政策试验，并不断向周边扩散形成“滚雪球”效应。随着试验效应的外推扩散，中央政府也逐步强化对政策试验进程的规范拘束与程序控制。二是区域间或部门间横向扩散路径。政策试验过程中，邻近监管领域、监管机构或区域之间的信息交流频繁，这很大程度上促成了规制政策的横向扩散。为了有效达成行政任务和提高监管的适应性，行政机关日益强调通过模仿、学习和竞争的方式来减少试错成本、降低行政风险和提高应对复杂环境变化的能力。行政备案的横向扩散某种程度上也遵循这种逻辑。例如，以数字平台用工为代表的新经济业态自身尚未成熟稳定并在法律监管间隙中存在大量灰色地带，在中国电商平台监管实践中，监管机构复刻了正式设立前各地工商局监管线上市场摸索出的网络备案登记经验。值得追问的是，行政备案是应对具有高度不确定性的新兴产业的最佳监管工具吗？从行为心理学角度看，政策工具的选择并非完全是效率或效果导向的，而有可能出于文化或制度上的原因，也可能是因为监管者对这些工具更加熟悉。更为严重的是，行政备案政策试验的目标和路径并非清晰明确，对行政备案的法律属性、适用界限等问题亦缺乏明确界定，为实践中行政备案适用的泛化埋下了隐患。

（二）行政备案适用的泛化风险

如上所述，在简政放权、优化营商环境等政法话语的牵引下，行政备案的规范领域基本涵盖了投资项目、商业特许、对外贸易、环境质量、医疗食品等事项。但是政策试验的逻辑与法治的逻辑并非完全一致，政策试验尤其是地方自主的政策试验呈现一种“先干再说或者边干边说”的实用主义风格，主张效果优于程序、效率优于秩序。这种具有鲜明效率主义色彩的政策试验，引发效率价值与公平、秩序、安全等“非经济目标”价值之间的失衡问题。而且，我国各类事中事后监管机制尚处于建构完善阶段，如果过度扩张行政备案的适用领域，将产生许多难以预料的负面效果与制度风险。

一是无序扩张的合法性存疑，削弱了行政审批改革实效。“证照分离”改革由于时间任务紧迫，立法层面尚未制定统一、规范的行政备案立法，立法对于行政备案的受理、审查、审查期限和监督检查等职责体系缺乏明确规定，导致行政备案权力的滥用和泛化。一方面，“审批改备案”主要通过全国人大常委会暂停法律法规适用的形式予以推进，但许多地方层面的扩散则面临合法性质疑。因为地方人大能否做出暂停地方性法规适用的决定仍缺乏明确依据，《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第13条并未授权地方人大及其常委会相应的权力。尽管不少地方的立法条例仿照《立法法》增设暂停适用条款，但该条款本身面临形式合法性的挑战，因为地方性法规暂停适用的效力来源于更高的规范，“确定它是从构成秩序的基础规范中得来的效力”。另一方面，在行政审批改革过程中，大量行政许可事项被调整为行政备案事项，而对调整后适用备案监管的条件、手续和程序等均未有明确依据和标准，改革的合法性和合理性容易遭受质疑。实证分析表明，在改革者对政府与市场、社会的关系认识不明时，行政审批改革的数量控制容易陷入运动化、形式化困局。

二是不当降低准入门槛，增加市场运行风险。随着信息化、数智时代的到来，人类面临更复杂的治理难题，但是，政府监管体系和监管方式不足仍是世界性难题。例如，英国主流新闻媒体在2008年到2013年期间，严厉批评监管机构在金融、医疗保健、公用事业和航空领域存在缺乏层级监督规则、监管措施不适当和引发不确定监管风险问题。这种现象在社会性监管领域尤为严重。实践中，行政机关不仅对信息工具的规制功能和适用边界缺乏清晰的认识，而且对特定工具存在偏好，严重影响政府监管的精确性和有效性。从实证维度看，行政备案的适用范围已经深入到企业的日常管理、风险防控以及公共安全、安全生产等社会生活的各个方面，成为事实上任何事项都可以往里面放的“筐”。市场准入的核心是使符合一定条件的产品或企业能够进入市场，不符合标准者被排斥在市场之外。这种制度的实施是一个借助于信息进行筛选的过程，行政备案在解决信息问题上具有优先性，但并非所有的信息问题均可以用行政备案解决，行政备案的弱干预、信息规制特征决定了其无法有效应对超高风险事项。例如，目前部分地方政府已经逐步将行政备案从环境影响登记表扩展到建设项目的环境影响报告书、报告表领域，后两者所涉的领域往往会产生轻度影响或重大影响，借助于事前审批方可实现有效监管。又如，对于雨水调蓄池“危大”工程采取备案监管容易助长市场主体的侥幸心理和机会主义行为。因此，面对备案监管领域的不断扩张，如何协调风险防御和放松规制之间的价值张力仍是重大难题。

三是不当扩张规制权力，增加企业合规成本。在我国行政审批制度改革历程中，仍缺乏对特定工具设定或调整的精准性评估框架，“相关规定与规制影响分析制度内涵要求相差较远”。从成本角度看，准入监管尤其是特许、一般许可等限制类工具的间接成本，特别是对社会的间接成本较高。所以，当前各国监管改革的重要方向便是从命令控制型监管向信息监管、激励型监管转型。但是，行政审批制度存在的许可、备案等监管工具设置过多，行政监管权缺乏有效制约的问题依然存在。我国条块分立的网状行政体制导致机关之间缺乏有效的、制度化的政务信息共享机制，监管机构为了有效履行监管任务必然要求行政相对人大量重复提交监管信息，这不可避免导致行政备案的设定过多过滥。目前，有关行政备案的法律规范数量庞大，这种规范膨胀现象被称为现代化监管型国家所特有的“规制积聚（regulatory accretion）难题”，无形中增加了市场主体的合规负担。域外实践表明，规制积聚引发的规范体系难以自洽和多元价值目标偏差，是企业不合规流行和监管目标受挫的一个重要因素。从备案管理实践看，行政备案的过度适用容易将监管成本强加给处于不利地位的个体，增加制度性交易成本。例如，随着“放管服”改革的推进，档案中介服务机构监管由事前审批转向备案管理，但这些监管事项通过档案行政机关日常监督管理与行业组织的自律调整便能实现行政目的，应当逐步废止。

四、行政备案的适用限度及其实现

行政备案的适用范围问题，实际上是行政备案作为规制工具与所要解决的市场失灵问题之间的匹配性问题。规制工具的匹配性分析是政府规制的核心议题，唯有规制工具的功能和所欲解决的市场问题之间达成较高的契合度，才能实现更好地规制。所以，行政备案的适用范围可以从规制工具的强度、规制环境因素、规制成本和收益、规制工具对个体的影响等角度予以分析。

（一）风险维度：风险监管与公共利益配置

从目标层面看，我们可以大致勾勒构成政府规制努力之目标的各种价值和主张。其中，经济性目标的核心是配置效率，目的是解决垄断、负外部性、信息不对称、公共产品和国家政策管控问题；非经济性目标的核心是正义的资源分配，目的是实现分配正义、家长主义和共同的价值目标。基于公共利益保护的需要，行政备案可以广泛适用于经济性监管领域和社会性监管领域。一方面，行政备案可以适用于商事登记、项目投资、价格收费等经济性监管领域，例如《商业特许经营管理条例》《对外承包工程管理条例》等法规均明确规定，行政机关可以通过行政备案强化监管信息的收集和利用。另一方面，行政备案目前已涵盖食品药品、环境保护、消费者保护等社会性监管领域，目的是减少信息不对称，防范日常性风险。从发展趋势看，国家对公共利益的保护和干预越来越立基于公共风险的防范。“人们很难凭生活经验或个人能力识别和防范风险，市场机制容易陷入失灵，国家干预变得不可或缺，并需要综合运用技术和法律手段加以应对。”基于风险的监管逐渐成为一种新兴的政府规制模式，在OECD国家推广适用，被视为优化监管议程、体现更好规制的制度设计。

任何的市场活动都可能存在风险，但政府规制的目标并不是消灭风险，而只需将风险削减至特定可接受水平即可。所以，政府规制的核心是健全分级分类的监管体系，并根据风险源的危害程度匹配干预程度强弱不等的规制工具，从而将每类规制对象的风险控制在可接受风险水平。具言之，在经济性监管领域，行政许可和行政备案均具有促进正常市场机制发现、形成和调整的功能，但考虑到特定事项的信息处理成本很高或可能涉及巨大风险，仅仅采用信息监管是不够的，行政备案更适合适用信息获取方便准确、不关涉重大公共利益事项的经济性规制领域，而防止危险是行政许可的主要功能。例如，《企业投资项目核准和备案管理条例》第3条规定，根据企业投资项目是否“关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益”，分别适用许可制和备案制。在社会性监管领域，传统社会性规制以许可等命令控制型工具为主导，但自20世纪90年代以来，社会性监管领域加进了新的积极因素，以信息披露为特点的规制创新成为新趋势。对于低风险或者可接受风险事项，政府更强调运用干预程度更低的信息工具。例如，根据《化妆品注册备案管理办法》第4条，国家按照风险程度对化妆品实行分类监管，对特殊化妆品和风险程度较高的化妆品新原料实行注册管理，对普通化妆品和其他化妆品新原料实行备案管理。

（二）成本维度：效能原则与成本收益分析

《中华人民共和国行政许可法》第11条规定：“设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性。”所以，行政审批制度改革要围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，理顺政府与市场、政府与社会的关系。为了更好地统筹有效市场和有为政府的关系，必须引入更加合理、科学的规制理念和规制分析工具。在此背景下，行政效能原则逐渐成为转变政府职能、提升政府治理能力和指导政府规制改革的基本原则。行政效能原则包括市场或社会自治优先原则、管理或服务制度的效益最大化原则，行政手段有效性原则和行政手段效益最大化原则等规范内涵，为行政备案的适用划定了边界。

市场或社会机制优先原则划定了行政备案适用的必要性前提，也预设了市场或社会相比政府在资源配置方面的效率优势。在国家和市场维度，“理想市场的诱惑力在于它能够为复杂问题提供优雅而简单的解决方案”。在国家和社会维度，相比政府规制的较高成本负担，“社会自我规制有利于降低规制成本, 提高规制效率”。在此背景下，行政备案是为了弥补私权主体在市场交易、社会管理过程中信息决策不足而增强信息流动的规制工具，对于市场、社会组织等“自发内生秩序”而言处于辅助地位。所以，对于产品定价、技术标准等事项，都应当尊重内生秩序的调整作用，无需纳入政府监管的范围。当然，与域外的规制环境不同，我国市场的快速发展脱胎于国家向社会放权的过程，政府监管的运行逻辑并非简单以减少监管为导向，而具有更多的发展和扶持功能。例如，实践中随着拍卖行业自律规范的日益完善和企业自律意识的不断提高，《拍卖监督管理办法》修订最终取消了拍卖活动监管备案机制。

行政效能原则对行政成本和间接成本的考量蕴含着成本收益分析的方法。有学者指出，成本收益分析方法是一项科学的、系统的客观标准，能够揭示行政规制改革中经济社会发展的内在规律，其强调通过成本侧、收益侧分析评估待规制事项中行政机关为规制的设定与执行所支付的成本和企业或个人接受规制所支付的守法成本，并最终选出最佳的规制工具。在具体方法要素上包括阈值测试、价值评估方法、统计学上的生命估值（VSL）、贴现率指引、敏感性分析、局部分析、风险评估和决策规则等。从成本收益分析看，行政备案在促进信息归集和流动方面并非成本最低的工具，相比要求市场主体普遍性履行备案义务，大数据监管、“双随机、一公开”等事中事后监管工具更有助于提高信息沟通效率、降低信息规制成本和提高监管效能。例如，《中华人民共和国对外贸易法》第9条删去了对外贸易经营者行政备案的规定，原因在于随着大数据、电子标签等技术的发展，海关行政机关可以全过程追踪货物和交易信息，再通过备案方式管控不符合监管效能的要求。

（三）权利维度：比例原则与公民权利保障

行政审批制度改革涉及政府、市场和社会关系的调整，坚持以人民为中心，审批行为保障行政相对人的基本权利，平等对待公民和市场主体，积极回应群众关切成为确保改革实效的关键。相比行政许可的授予权利、把控准入和控制风险属性，行政备案的核心逻辑是在放松准入控制，赋予个体从事特定活动的权利和自由。例如，《河北省行政备案管理办法》第1条规定，行政备案监管目的之一是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”。所以，行政备案制度的适用必须在坚持个人从事某种活动的自由基础上权衡个人自由与公共利益、市场效率与公共风险之间的关系。鉴于成本收益分析方法主要是从事实量化层面权衡政府规制工具的成本收益，对价值判断层面市场主体或公民的权利保障关照不足，比例原则作为公法领域的“帝王”条款，为政府介入个人权利的边界提供了科学的标尺。事实上，比例原则在“目的手段”层面的适用规则与规制工具的形成和选择具有契合性，为分析行政备案与待规制目标之间的适配性提供了判断框架。

首先，在目标层面，目的正当性原则要求适用行政备案所达成的规制目标是足够重要的，并且具有紧迫性和实质性。这实际上就是政府规制的正当性理由。实践中，有学者就中国证监会对上市公司董事任职实施备案管理提出目的正当的质疑，认为备案管理容易具有追求部门经济利益的目的，进而导致不当管制和过度限制私人自治。

其次，适当性原则要求行政备案有助于规制目标的实现，需要对行政备案的功能与整体的规制环境予以整体的考虑。一方面，如果不设定行政备案也不会影响行政目的的实现，例如，通过市场或社会机制、政府内部的信息共享机制能够获得监管信息的，便无须设置行政备案。另一方面，行政备案的规制功能及运行机理决定了其适用于公共风险程度较低、信息获取或处理成本较低或事中事后监管完善的领域。反观之，行政备案无法适用于如下领域：一是行政备案无法应对提供或处理信息的成本高昂、因资源缺失导致信息不对称等情形。例如，在证券服务监管领域，证券评估机构实行备案改革之后也引发规制机构很难准确描述上市公司质量以及传递错误、虚假信息等问题，甚至再次回到备案式许可的监管模式。二是行政备案的信息监管属性决定了其无法适用涉及重大公共利益或安全需要事前预防风险的事项，这些事项因试错成本过高而不允许试错。三是行政备案的营商环境激励功能决定了其无法在企业自我合规制度不健全或行政监管流于形式的领域形成有效规制。例如，网贷平台的准入适用行政备案监管，但由于网贷机构的合规风险过高，监管机构不得不暂停网贷备案并强化整治验收。

最后，在手段层面，均衡性原则和必要性原则要求在相同有效实现目标前提下，应选择对公民权利侵害最小的手段，并考虑对公民权利的侵害和其所要达到的目的是否保持平衡。均衡性原则要求适用行政备案监管所取得的收益要超过总成本，以保障个体权利不被过度侵害。必要性原则要求行政备案的适用必须是对个人权利侵害最小的规制工具。当前，政府逐步形成了一套多元、梯度化的规制谱系（参见图1），在这个谱系中，行政备案并非是相对人权利侵害最小的规制工具，在相同有效达成规制目标的前提下，行政备案应当让位于市场主体自我协调、信息披露等工具。例如，随着保险资金运用市场化程度和保险机构投资自我规制能力的提升，原中国银保监会取消了投资管理能力备案管理，相应事项调整为公司自评估、信息披露和持续监管相结合的规制策略。当然，均衡性原则和必要性原则均面临很大的主观性和不确定性，为了强化比例原则的精确化，可以适度引入成本收益分析方法。

结语

在推动经济高质量发展的背景下，行政备案作为放松事前规制、强化信息监管和事中事后监管的手段，被行政机关大规模推广用于经济性监管领域和社会性监管领域，但对如何设定行政备案、哪些事项应当设定行政备案仍缺乏清晰的认识，“效率”导向的规制思维也可能打破传统监管秩序和市场预期，产生诸多带有不确定性风险的负面效果。行政备案的规制功能和特定的规制环境共同决定了行政备案的适用范围，具体包括低风险、公共资源消耗程度低、事中事后监管完善的领域。同时，行政备案作为一种负担行为，在相同有效实现规制目标的情况下，需要让位于规制程度更轻、成本更低的信息工具，包括通过部门协同、信息推送、数据共享等方式能够获取监管信息的领域。面对行政备案扩张中的合法性张力，未来应当通过制定“行政备案条例”和地方立法出台配套实施办法的立法路径实现行政备案的法治化。一方面，以行政法规的形式对行政备案的设定权、适用范围和实施机制作出体系化规定；另一方面，通过地方制定相配套的备案管理制度，推动行政备案管理的规范化和制度化。