论中国古代县域行政构造

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〔摘要〕县源自中国古代文明起源与形成中的方国共同体，自春秋战国出现以来一直延续至今，是中国历史上最为稳定的区域行政单元，形成了独具特色的行政构造。在中国古代国家治理体系中，县不仅是涵括城乡的基本政区单位，还是区域内所有土地与民众的直接管理者，行使着王朝赋予的各种行政管理权。中央王朝通过县域行政将境内所有土地与民众都置于直接管理之下，实现了整个王朝的一统与完整。中国古代县域行政构造既是文明起源与形成中的基因递延，又是历史传承发展中的制度文明结晶，与欧洲中世纪的地方行政构造有明显不同，对中国古代文明发展道路产生了重要影响，其中蕴含的基因特征与递延路径值得深入发掘。

〔关键词〕中国古代；县域；行政构造

县源自中国古代文明起源与形成中的方国共同体，自春秋战国形成以来一直延续至今，是中国文明发展史上最为稳定的区域行政单元。方国共同体的基本构造是城邑与附属村落的组合。城邑与村落既是主从关系，又是相互依存关系，两者间形成稳定的地域共同体。商周时期，一些小的封国或方国直接延续着这种地域共同体构造，大的封国尽管由国都与若干卿大夫的采邑组成，但也都是一个个城邑与村落组成的地域共同体。春秋战国时期的列国兼并中，相当数量的败亡方国转而为县，一些卿大夫采邑也同样转化为县。在这一转化过程中，原有政治区划、空间地理形态得以传承，地方政区地理的基本单元相沿不替，从方国到县，保持着一脉相承的政区地理结构。秦汉时期，随着大一统王朝的建立和县制的普及，县域人文地理构造正式形成，使县成为中国历代王朝的基本政区单元。自此以来，中国古代地方政区层级虽处在不断变动中，但变动区间均在县级以上的政区层级，县级政区自秦汉以来一直十分稳定，县是地方治理的重心所在，县级政府是中央王朝的基层政府，县政包含着国政所赋予的地方治理全权，形成了独具特色的县域行政构造。

一、县域政区构造

中国古代行政区划是中央集权政体下的层级制，自王朝中央到县，行政层级清晰，政区划分明确。具体到各王朝，层级设计与政区划分各具特色，有二级制、三级制、四级制，还有一些复合层级制。不论哪种层级构造，其基点一直是县级政区。中国古代政治体制中，县以上政区无实土，王朝全部土地与人口都在各县域之内，即使各级政权所在的治所城市也都在县的政区范围内。

一县之内，县城与乡村同处县域行政区划中，县城之外的郡城州城等更大城市，也在县的行政区划内。中国古代政区治所设置中，上级政区治所城市与下级政区治所城市的重合是普遍现象，县以上政区治所一般设于其某一辖县，与该县县治重合，州郡之城同时也是县城，这种情况下的县又称“附郭县”。比如，西汉郯城既是东海郡郡治，又是郯县县治；清代济南既是山东巡抚治所，也是济南府治所，还是历城县治所。就政区区划而言，郯城属于郯县，济南属于历城县，其基层组织自然在所在县管理之下。当城市较为庞大、难为一县所辖时，便可设置两县或三县共治，是为多附郭县。如北齐都城邺城曾由邺、临漳、成安三县共管；唐代长安由长安、万年两县共管，且曾一度在城内分设乾封、明堂二县；南宋都城临安由钱塘、仁和两县共管；建康府城由上元、江宁两县共管；清代苏州府城由吴县、长洲县、元和县三县共管。从这个意义上说，中国古代所有城市都在县域政区范围之中。

值得注意的是，中国古代县域政区范围内的城市并非拥有独立行政区域，更没有形成近代意义上的建制市，而是与乡村共同纳入所在政区。

以县廷所在的县城言之，此类城市是县域内数量最大的城市，均非单独划分行政区域，而是与周边村落统一纳入乡里体系。秦汉时期，县下设乡，县城（包括道、邑、侯、国）所在称都乡，其他均为离乡。都乡所辖包括县城及近城乡村。如湖南沅陵虎溪山一号汉墓出土竹简《计簿》记沅陵侯国共6乡，其中，“都乡凡一聚户七百卌二，口二千八百一十八人”，“都乡户六百八，口二千二百九十七人·在都中”，另有“泣聚户百卅四，口五百廿一人”。可知此都乡所辖县城内有608户居民，城外村落泣聚有134户居民，两处合计为742户。王朝政府对于都乡与离乡管理并无区别，从人口管理、社会治安到授田、授爵，实行着统一的法律规定，都有明确的户口统计、乡域面积、垦田面积，以及一致的垦田考核、赋税收纳义务。秦汉以后，各王朝基本上都是将县城与乡村共同纳入县下一级乡政区域。比如，唐代鄠县设5乡，其中的“宜善乡，连县郭，管陈平里”；蓝田县设4乡，其中的“奉道乡，连县郭，管安仁里”。宋代常熟县设9乡50都，其中的“积善乡，负郭并县南，管都二”，可知该乡涵括县城以及城南区域，县城也在乡的管理之下。直到明清都是如此。明代与清前期基层组织为里甲制，其上有乡或都。比如，明代海宁县城有一都12里，其中3里城外，9里城内；雍正六年（1728）实行“顺庄法”时，改里为庄，海宁县将城内及近城附近地区划为“一都”即“市都”，下辖12“庄”。清代新泰县，县下设保、村，其中，城内设坊廓保，又称“上保”“城里保”，另有西关保，辖西关、西南关、南关诸村；还有果元保，辖东关、北关、东南关诸村。这些村落就是城下之村。

以设有更高层级政区治所的大中城市言之，此类城市的具体管理者是附郭县，附郭县的政区范围一般是所在城市与附近乡村。比如，汉代洛阳城由洛阳县管理，该县有都乡、东乡、南乡、西乡、北乡、平乐乡、缑氏乡、圉乡、□乡，共9乡57里；都乡以城内为主，有延熹里、西市里、步广里、永和里、左池里、戚里等。又如，南宋建康城为陪都，由上元、江宁两县以市中心的御街为界分治：上元居东，东西95里，南北85里，分别与江宁、句容、六合诸县接壤；江宁居西，东西85里，南北98里，分别与上元、乌江、当涂、溧水、句容诸县接壤。其政区范围都是涵括城乡。

值得注意的是，中国古代县级政区具有很强的稳定性。自战国到明清时期，中国古代政区层级不断变化，在不同时期存在着不同层级，只有县级政区一直未变。比如，秦汉郡县制是典型的二级政区，秦分天下为36郡，实行郡、县两级制；汉沿袭之，虽设封国，仍是郡（国）、县二级政区。西汉末年共有郡国103个、县1587个。魏晋时期，州、郡、县三级政区制成为正式制度。西晋计有19个州、172个郡国、1232个县，县仍是基本政区。元代以来，政区多变，较为规范者是明代的四级政区。《明史》卷40《地理志一》记载：“终明之世，为直隶者二：曰京师，曰南京。为布政使司者十三：曰山东，曰山西，曰河南，曰陕西，曰四川，曰湖广，曰浙江，曰江西，曰福建，曰广东，曰广西，曰云南，曰贵州。其分统之府百有四十，州百九十有三，县千一百三十有八。”依此记载，明代是较为完整的四级政区，除南、北两京外，十三布政使司治所在为省城，府、州、县治所所在分别为府城、州城、县城。不过，从明代政区地理的实际情况看，实行的是以四级政区为主的复合政区，即除了四级政区外，还有布政使司、府、县三级制与布政使司、直隶州、县三级制。无论哪一种政区层级，县级政区依然是稳定不变的存在。

在这种情况下，县级政区具有颇强的连续性，一些县份甚至较为完整地自汉代延续到近代，历二千年而未变。以清代山东为例，到清末为止，直接自汉代延续而来的县份有历城、邹平、临邑、肥城、平原、阳信、乐陵、莱芜、东阿、金乡、宁阳、成武、定陶、费县、蒙阴、巨野、范县、聊城、博平、茌平、馆陶、临淄、高苑、乐安、寿光、临朐、安丘、掖县、高密、即墨、黄县，计31个；县名虽变，但县城方位与县域基本延续汉代者，有清代章丘即汉代东平陵、齐河即瑗县、济阳即菅县、滋阳即瑕丘、滕县即蕃县、曲阜即鲁县、单县即单父、郯城即郯县、莘县即阳平、益都即广县、诸城即东武、昌邑即都昌、文登即昌阳、莱阳即挺县、泰安即奉高，计15个；有的汉代县到清代设为州或直隶州，如清代高唐州即汉代高唐县、东平州即东平国、莒州即莒县、胶州即计斤县、宁海州即东牟县，计5个。以上共计51个，占清代山东县份的近半数。这种情况并非山东独有，而是全国范围内较为普遍的现象。

中国古代社会县级政区的稳定与连续不仅仅是行政区划的稳定与连续，也是中国古代特定的县域人文地理构造的稳定与连续。秦汉时期形成的多元复合的县域人文地理构造，使县成为较为完整的地域综合体。县不仅是行政区划单位，还是经济与人文的地域组合。正因如此，不论政治体制与政区层级如何变化，县级政区未变，县域人文地理构造格局未变，县始终是最为稳定的存在，从而为大一统王朝的存续与发展奠定了坚实基础，对于中国古代文明的持续发展也有着重要的意义。

二、县域行政体系

中国古代县域行政体系是一种城乡同一、行政组织与自然聚落统一的行政组织体系。在此基础上，县廷较为完整地承接着中央王朝的各种授权，代表中央王朝行使县域内的行政管理权。具体而言，县域行政体系具有以下特征：

其一，县域城乡行政组织的同一性。无论是独立设置的县还是附郭县，都包含城市聚落与乡村聚落；设置在城乡聚落的行政组织或许有不同名目，但两者间的同一性始终如一，从组织体系、设置原则到运行机制都保持一致。

秦汉县域行政组织统一实行乡里制，无论城乡都以乡里编制所有居民。关于秦汉之乡设置的原则，《汉书·百官公卿表上》记载：“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之，皆秦制也。”可见，乡的设置与乡村居民人口密度为正相关，所谓“民稠则减，稀则旷”，就是说人口稠密之处可多设，反之可少设。据《晋书·职官志》，“县五百以上皆置乡”，其中，3000户以上者可设2乡，5000户以上者可设3乡，万户以上者可设4乡。从两汉时期的实际情况看，设乡的人口数量标准与之大体一致。据《汉书·地理志》，西汉平帝时全国户数有12233062，又据《汉书·百官公卿表上》所载，西汉全境计有6622乡，可知每乡平均户数在1847户左右。据《后汉书·郡国志五》，东汉质帝本初元年（146），全国有户9348227；七年后的桓帝永兴元年（153），全国有乡3682个，每乡平均约2539户。每乡平均户数较西汉增长137%，也只是达到《晋书·职官志》规定的上限。当然，官方所定设乡标准只是原则性标准，具体设置需因地制宜，即使在同一县域内也并不平衡。

秦汉时期，关于里的设置也是以户数而定，但标准多样。有25户为里的规定、50家为里的规定，还有一里百家的规定，等等。在地理因素或政治因素的影响下，不同区域里的规模也有差异。如西汉晚期的东海郡共有266290户，有2534个里，平均每里约105户；西北地区的张掖郡有10县，凡24352户，每县平均2435.2户，每乡平均均608.8户，每里约30户。可见，乡村之里的设置较为灵活。从马王堆所出《驻军图》中也可以看到，在标注清楚的19个里中，可见准确户数的有16个里，其中户数最多者有108户，最少者仅12户，两者相差9倍。相较而言，城市之里的设置较为规范，数量依城市规模大小、人口多寡而各有不同。据《三辅黄图》，汉代长安城中有160个里，其他各城市之里多少不等，自内地至边郡之城市均普遍设置。

隋唐时期虽仍在城乡统一实行乡里制，但较前代发生了重要变化，即在乡里之下，乡村以村落为单位，城市以坊为单位，分别设立基层组织。唐初规定：“百户为里，五里为乡。四家为邻，五家为保。在邑居者为坊，在田野者为村。村坊邻里，递相督察。”可见，里是居民基本编制单位，城乡皆设；村是乡村自然聚落，坊如秦汉之里，是统一规制的城市居住与管理单位。城乡之里与村或坊是重合或交叉关系，乡村或一里一村，或一里数村，个别大型村落可以一村二里或数里；城市亦然，坊内居民百户以上者，或一坊一里，或一里二坊或数坊，抑或一坊数里。

两宋时期的县域行政组织复杂多变，其中以都保体系最为普及。北宋王朝所颁《畿县保甲条制》规定，“凡十家为一保”，设保长一人；“五十家为一大保”，设大保长一人；“十大保为一都保”，设都、副保正各一人。该制的核心是将所有居民纳入保甲组织，形成稳定的组织形态。这一制度首先实行于京师所在的开封、祥符两县，成熟后“渐及他县”，行之于城乡。在此基础上，宋王朝又不断增加其行政职能，使其渐具行政组织性质。

明清时期的县域行政组织主要有里甲制与保甲制，同样是不分差别地实行于城乡。如清代里甲制规定：“凡里百有十户，推丁多者十人为长，余百户为十甲，甲十人。岁除里长一，管摄一里事。城中曰坊，近城曰厢，乡里曰里。里长十人，轮流应征，催办钱粮，勾摄公事。”从上述规定看，清代里甲之制与秦汉以来县域行政组织的设置原则基本一致，里甲作为政府基层组织的延伸，承担着基本的城乡基层事务，包括应征、钱粮、公事等等，是城乡一体的行政组织体系。

其二，县域行政组织均以基本地理单位为基点。比如，村落是乡村基本聚落地理单位，里、坊、巷则是城市基本居住空间单位，它们都是无法继续细分的地理单元，因而也都是各历史时期城乡基层行政组织的基本设置单位。

以乡村言之，乡村中的自然村落因环境、历史以及经济状况等多种因素的制约，其规模大小不一，错落参差，有时相差悬殊，至今依然。中国古代县域行政组织设置中，基层行政组织多依村落而设，不打破村落的完整性。比如，秦汉王朝在乡里制的实施过程中，便是在现有自然聚落基础上进行里的设置，一般情况下，每个聚落设置一里，30多户、40多户以至百余户都可作为一里；在一些有数百户的大聚落设二里或数里；一些小至三五户、十几户的小聚落则二三个聚落设置一里。秦律《尉卒律》明确规定，一里的建制基点为30户，每聚落30户以上者需设里典、里老各一人；若村户不足30户，可与邻村合设一里，置里典、里老。合设一里只是由一里统领，并非村落合并。这样，里的设置与自然村落的完整性实现了有机统一。多数情况下，里既是行政性组织，又是地缘单位；村落既是基层行政组织里的载体，又是基本区划单位。

唐宋以来，城乡社会发生了重要变化，但村落依然保持着原有的自然聚落面貌。随着乡制的瓦解，乡成为地域单位，乡村社会行政组织也处在不断变化中。但是直到清末，乡村基层行政组织一直以村落为依托，仍然是自然聚落与行政组织的有机统一。比如，宋代都保制虽然规定50家设一大保，10家为一小保，但在实施中又规定：“本保内户数足，且令附保，候及十户，即别为一保。”这样，以附保的方式为大保与小保的编制追加了足够弹性，可以形成5家、5—10家之间、25家、25—50家之间等多种模式，出现了“小保有至数十家，大保有至百余家，都保有至数百家”者，基本实现了依村设保。明清时期的乡村行政组织上承宋元，先后实施了里甲之制与保甲之制，但无论如何变化，基层行政组织仍然是依托村落而设。明代里甲制虽然明确规定一甲10户、一里110户，但与此同时，各地在执行中对于畸零户又有不同的要求。比如湖州的一些县份即明确规定：“不尽之数，九户以下附正图，十户以上自为一图，甲首随其户之多寡而置。”在这样的变通中，多数村落还是实现了基层行政组织与自然村落的融合。又如康乾时期的保甲制设置中，村落成为保甲体系的基本单元，大型村落可编为保，一般村庄则编为甲，稍小一点的村庄则编为牌。虽然中央王朝规定十户为牌、百户为甲、千户为保，但又明确准许可以依村庄编制保甲，故而保、甲、牌成为村庄大小规模的代名词，而不是人户编制单位。保、甲、牌既是不同村庄之代称，则保正、甲长与牌头实际上都行使着一村之长的职能，官方与民间均视之为村长。由上可见，各王朝乡村行政体系尽管变化不断，但都未打破村落范畴，村落始终是各个历史时期乡村基层行政组织的立足点，是基本区划单元。

以城市言之，中国古代城市中的里、坊与街巷是不同时期城市居民的基本居住空间，也是基层行政单位。前文所述汉代城市中的里与唐代城市中的坊都是如此。入宋以后，封闭的坊制被开放式街巷取代。宋王朝将城区划分为厢、坊二级组织，如开封府有17厢134坊；临安城内先设2厢，后增为9厢；其他城市亦然。坊多依自然街巷而设，这些坊也是基层行政单位。元人张铉所纂《至正金陵新志》引南宋《乾道志》所载“四厢二十坊”，“左南坊四，曰嘉瑞、长乐、翔鸾、武定；右南坊九，曰承贤、舜泽、建业、兴政、雅政、凤台、滨江、永安、敦教；左北坊二，曰钟山、招贤；右北坊五，曰立德、修文、来苏、金陵、清化”。据《永乐大典》残本所引南宋《江阳谱》：“郡西南皆山，东北濒江，山皆支分，高下不齐，不便于建市，故其东顺江，自北而南，为一长街，其坊五；其北自东而西，又为一长街，其坊一。”至此，依自然街巷划分基层行政单位成为通制。这些单位或称“坊”，或称“隅”，或称“界”，有时直接称“街巷”。宋《嘉泰吴兴志》记载：“坊名乡地久废，官司乡贯止以界称，今为界十七，分属四厢。”元《至顺镇江志》亦言：“坊隅之设，所以分城市之居民，成井邑之定制。”至明清亦然。明万历《绍兴府志》记载：“元丰八年，废都、保，复置附治地为坊，其郭外仍以乡统里。已又分府城内为五厢，仍领坊。元改厢为隅，县各置隅，乡为都，里为图。”显然，作为城市居民基本居住空间的街巷，同时又是城市基本地理单元，也是基层行政组织单位。

其三，县域行政权域的完整性。中国古代县级政府一直是中央王朝的基层政府，县政始终包含着王朝所赋予的地方治理全权。以汉代为例，举凡汉代之户籍管理、户口核查、人员迁徙，均由县政负责；礼仪教化的推广、官吏的乡举里选、孝子顺孙的举荐、灾荒饥馑的赈济、桥梁道路庙宇的修筑、各种地方性祭祀信仰等等，也都是县政所司。汉初《田律》规定：“县道已豤（垦）田，上其数二千石官，以户数婴之，毋出五月望。”《户律》规定：“民宅园户籍、年细籍、田比地籍、田命籍、田租籍，谨副上县廷，皆以箧若匣匮盛，缄闭，以令若丞、官啬夫印封，独别为府，封府户。”东汉王朝也规定：“秋冬岁尽，各计县户口垦田，钱谷入出，盗贼多少，上其集簿。”表明县级政府是人口、土地以及经济管理的基本单位。又，汉代各县都设丞、尉之职，“丞署文书，典知仓狱”，“尉主盗贼。凡有贼发，主名不立，则推索行寻，案察奸宄，以起端绪”，表明县级行政是诉讼与治安的基本单位。

汉代以降，县级行政构成一如既往，后世在许多职能上甚至还重于汉代。唐玄宗作《令长新戒》，对县令职能的要求已十分全面，其中“责躬劝农，其惟在勤”被作为核心内容。北宋立国后，进一步将县令的行政功能予以细化，即如《宋史》所载，县令“掌总治民政、劝课农桑、平决狱讼，有德泽禁令，则宣布于治境。凡户口、赋役、钱谷、振济、给纳之事皆掌之”。明清时期对县级政权行政权力的规定愈加细致。王夫之指出：“唐、宋以降，虽有府州以统县，有禀承稽核之任，而诛赏废置之权不得而专，县令皆可自行其意以令其民，于是天下之治乱，生民之生死，惟县令之仁暴贪廉是视，而县令之重也甚矣。”在清《钦定六部处分则例》中，大量内容是对县级政权对县域治理的考核。如“催征”卷就包括赋税征收限期、奏销限期、地丁钱粮初参、地丁钱粮二参、署印官员钱粮处分、代征积欠、完粮不给印串、钱粮加派预征、钱粮谎称民欠、钱粮捏成全完、缙绅包揽钱粮、拿解侵粮抗粮人犯等45项内容。由上不难看出县域行政的完整、全面，王朝政府的几乎所有功能都需由县级行政实现。

要之，中国古代县域行政体系对于中央集权体制下大一统局面的稳定与发展具有重要意义。城乡同体的县域行政格局使乡村与城市同处一个政治空间，以基本地理单位为基点的县域行政组织将所有聚落与居民居住空间纳入官方体系。县域行政权域的完整性将王朝权力落实到所有地域范围，使县域行政体系成为中国古代大一统王朝的基本政治基础。

三、县域行政运行

中国古代县域行政运行的核心是建立县廷与村落间的有效联通机制，保障王朝权力直接延伸到所有乡村居民。在中国古代县域行政体系中，县与村落都是长期稳定的存在，但是县与村落间的中间环节却一直处在变动中，因而县域行政运行模式也自然处在不断变化中。总体而言，中国古代县域行政运行主要有三种基本模式，即梯次运行、模拟延伸和直接延伸。无论哪种模式，都是县廷与村落间行政关系的变化；无论如何变化，都强化着县廷对基层社会的控制与管理。

古代县域行政运行的第一种模式是梯次运行，即县廷之下设有乡级机构，受县廷委托进行各种基层事务管理。这一模式以汉代最为典型。汉代县域之内除县廷而外，还有作为下一级政府组织的乡，实现着县政在基层社会的梯次延伸。汉代乡级机构有较为完整的吏员设置，大乡置有秩，小乡置啬夫，还有乡佐、三老、游徼，等等。上述人员由郡或县任命，均为王朝吏员。尹湾汉简完整记有东海郡下辖各县（包括侯国、邑）的乡吏员设置情况，其中乡级既有乡啬夫、乡有秩、乡佐等，也有游徼、乡三老。在一县范围内，这些吏员可由县廷统一调配使用，如睡虎地77号汉墓竹简《质日》的作者越人，无论是作为县廷属吏还是阳武乡佐，都频繁地进行着公务出行。据《质日》所记，越人正式就任阳武乡佐后，除在本县内的外出公务外，远至县外的公务活动也为数不少——其在南郡内的公务活动，就包括上计江陵、至守府上租簿、至江陵雠令、上爵札尉府、迎劝田卒史沙羡、至沙羡试骑、至西陵买革等等。《质日》中记载的其他官吏亦是如此。

汉代乡级机构职掌大致有五：一为治民。有秩或啬夫“掌一乡人”，表明乡有管理部内民众的全权。此属行政职能。二为征发赋役。有秩或啬夫“皆主知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其差品”。此属经济职能。三为诉讼受理。啬夫“职听讼”，属司法职能。四为教化。“三老掌教化”，“凡有孝子顺孙，贞女义妇，让财救患，及学士为民法式者，皆扁表其门，以兴善行”，对乡的教化职能说得非常明确。五为禁贼盗。“游徼掌徼循，禁司奸盗”，表明有治安职能。这样，县廷对基层社会的行政治理职能基本都落到了乡司，乡司就是县廷与基层行政关系的递延者。

比如，汉代户籍的管理者是县廷，直接办理者则是乡司。张家山汉墓竹简《二年律令·户律》规定：“恒以八月令乡部啬夫、吏、令史相襍案户籍，副臧（藏）其廷。”律文表明，乡啬夫是户籍编制的主体，户籍正本存留在乡，副本藏于县廷；乡部可据户籍依次授田。除户籍外，乡部负责管理的簿籍还有很多，诸如民宅园户籍、年细籍、田比地籍、田命籍、田租籍等，这些簿籍正本同样存留在乡，并“副上县廷”。

又如，两汉时期，凡与基层社会有关的诏令与政令往往由县廷转至乡部落实。长沙五一广场东汉简牍中有一件临沩乡的上报文书，其正面文字如下：

永初四年七月癸未日丙戌，临沩乡啬夫范，助佐朗、崇敢言之。廷下诏书曰：大司农□言，东园掾翔、护漕掾洛（？）、守大仓令给事谒者郎中兴、领䆃官令

背面文字是：

临沩乡小官印。

七月 日 邮人以来。史 白开

该文书不完整。从内容看，当是临沩乡对接到县廷转来的诏书中有关要求的落实情况的回复。长沙走马楼西汉简记东乡上报文书，内容如下：“五年六月乙亥朔癸巳，东乡啬夫婴敢言之：廷移临湘书曰都里士五（伍）闾坐去家过三百里，不取传，定名里年姓、它坐，追〈遣〉识者报，谨问士五（伍）姓阳氏，名里定，未亡时毋（无）它坐，有罪不当请，年廿三，遣父大夫视识，谒报临湘，敢之”。此件文书，先是东乡啬夫婴复述县廷转来的郡府指令内容，然后再汇报办理情况。

除上述内容外，乡在县域行政运转中的梯次递延作用还有其他许多表现，比如以“乡举里选”为核心的行政职能以及三老所主导的教化职能等等，兹不赘述。

古代县域行政运行的第二种模式是模拟延伸，主要指乡与乡政虽存，但已无官方组织机构与吏员，县廷与基层的行政关系需经由非实体的乡连接。这一模式以唐宋时期较具代表性。

唐王朝建立后，对县域基层行政体系作了系统调整，其中最为突出的变化是取消乡的行政实体地位。从唐代的规定看，乡制虽仍存在，“百户为里，五里为乡”，但已无乡官之设，只是每里置里正一人，“掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役”，职掌类似于汉代乡官。从有关史料看，唐代县以下普遍设乡里。各县之中，乡数悬殊，具体多少，以管内人户而定。如《敦煌石室地志残卷》所载，长安县辖79乡，神山县辖12乡，武林县辖5乡，白池、纯化等县均辖2乡，皇化县辖仅有1乡。各乡只有建制，并无乡官与相应机构，而是由各里里正行使乡职。唐代一般是一乡五里，五里里正共同行使乡职，即如王梵志诗所云：“当乡何物贵？不过五里官。”

里正在行政事务上直接向县有司负责，如校勘造簿、授收土地、征收租赋、上报灾情等，都是由里正直接与县有司发生联系。而且有关一乡政务的公文牒呈，一般也要由诸位里正联署后才上报。从唐王朝行政运转有关资料看，县衙向乡所行文帖也都是直接交由里正办理。杜牧《与汴州从事书》即讲到，州县文帖“若下县后，县令付案，案司出帖，分付里正，一乡只要两夫，事在一乡遍着，赤帖怀中藏却，巡门掠敛一遍，贫者即被差来”。从史料所载里正职能看，其所行使的基本都是乡政之权。

宋代情况与唐有所不同。两宋之乡政以熙丰为界，可分为前后两个时期：熙丰之前，乡政在乡，里正为一乡之首，此制与唐代无异；熙丰之后，乡与乡政仍存，但乡政在县，县衙集中了各乡之政，将原分布于各乡的乡书手上收至县，分别主持各乡乡政。乡书手本来只是各乡的书算手，隶于里正，属乡役，后渐上升为县吏。对这一变化，《嘉定赤城志》有明确记载：“乡书手。国初，里正、户长掌课输，乡书手隶焉。以税户有行止者充，勒典押、里正委保。天圣后以第四等户差。熙宁行募法，以第三等以下户充，免户下役钱。无人就，即给顾钱。其后不限有无产业，招募。吏有阙，与贴司依名次补充。元丰七年听投名，不支顾钱。”从上述记载中可以看出，乡书手地位的转折是在熙宁与元丰年间。熙宁年间是双轨制，既可“以第三等以下户充”，又可“招募”；元丰年间则一律“听投名”，开始按照县吏管理。

在乡书手地位上升过程中，一个不容忽视的前提是里正的罢废。宋初因唐之政，以里正主乡政，所不同者，唐代每乡五位里正，宋代则是“每乡止有里正一人”。里正须由一乡中家产最富足者充当，“乡狭户少者，至差第三等充”。由于里正只是乡役，负担繁重，至仁宗朝，已与衙前一道成为乡村社会中的一大顽疾，许多大臣强烈要求罢废里正。至和二年（1055）四月，仁宗下诏：“罢诸路里正衙前”。里正既罢，乡政之主持者出现缺位。此时，掌一乡之书记文书的乡书手便成为乡里组织中的核心人物。为避免乡书手因负担过重而走上里正罢废之路，北宋王朝逐步调整乡书手的地位与待遇，由此便出现了熙丰以来乡书手向县吏的转化。

乡书手既为县吏，则县中便有其衙署，但又因其来自乡，因而自哲宗元祐元年（1086）起，有关“乡司”的记载开始出现。在整个南宋时期，乡司一直是普遍的存在。南宋《咸淳临安志》中的“临安县境图”绘有临安县衙图及县衙内各司的方位，其中即明确标有乡司方位。不过，与押录司、架阁库等不同的是，其他衙署均为左右对称的排列结构，乡司则仅附列于押录司之外侧，显示出它是县衙建成后新增之机构。乡司的出现表明乡书手在县衙取得了一席之地，有了自己的办事机构。与之相应，在南宋的一些地方志中，乡书手也被置于县吏一栏。此后，乡司一直是宋代县之下最为重要的一级行政组织。宋人即评论道：“乡司虽至微至贱，而其关乎民事有最切。故凡乡司，知广狭之地，人户之虚实、赋役之重轻，皆所以熟讲而精究。往往民间之事，官司所不能知者，惟以所供为是；官司之事，人户所不能名者，惟以乡司所陈为实。”

从宋代县域行政运行的实际情况看，乡书手上升为县吏后，仍然主理乡政，是事实上的一乡之长，其职掌与前此主理乡政的里正基本相同。不过，乡书手虽是县吏，也有专门的衙署——“乡司”，但他们只是驻于县衙而行政于乡，与其他县吏之最大不同是分乡设吏，每乡一名乡书手，专司本乡事务。

要之，唐代里正与宋代乡书手虽不相同，但都是乡政行使者，县廷与基层的行政关系通过这种模拟乡权实现了延伸。

古代县域行政运行的第三种模式是直接延伸，即县廷直接与基层组织发生行政关系。这种模式以明清时期最具代表性。

明清时期的乡只是作为县下区划而存在，县廷在乡既无吏员，亦无机构，县廷与基层的行政关系主要通过里甲或保甲承担。里甲或保甲实际是依村落坊巷进行的人户编制，并不打破原有村落坊巷格局，里长或甲长就是不同类型的村长或坊正、巷长。在这种情况下，县廷不可避免地要与村落坊巷直接发生行政关系。雍正年间，浙江太平县知县在审理典史吕覆简贪渎一案时问道：“那每村村长你怎么要他点卯，勒索他硃价一钱两分，太邑共计一百九村，你共得过银一十三两零呢？据实供来。”吕覆简答道：“犯官职司捕务，原有稽查盗逃匪类、私宰、赌博等事。每月初一，各村保长都要点卯，内中有违点该责的，也有新换充的保长，共有三十九人，各出银一钱二分。”由这番对答可见，“各村保长”就是各村村长。点卯是由于县廷的行政命令主要通过里、保来贯彻执行，所以有些县廷对里长、保长施行应卯制度。让里长、保长定期来县报到点卯，便于掌握各村落情况，及时催征赋役。正因如此，县域内的百姓往往会直接与县廷甚或县令发生联系。雍正九年（1731）河北邢台发生的一件事即十分典型。该县遇灾后，一些村民担心县廷不能及时勘察灾情和予以免征钱粮，便到县廷将县令强行抬至田间进行勘察。事后，该县令禀称：“卑职告辞回去，有百姓二三百人，在县署前蜂拥蚁集，不容卑职进署，喝退轿夫，将卑职连轿抬至离城十五里之四贤村，逼勒勘查田禾，免征钱粮。后经守备千总相继而至，百姓陆续散去，卑职随同回城内。”

需要指出的是，这一模式的局限性也较为明显。随着经济发展与人口增加，县廷行政管理所面对的村落坊巷少者百余处，多则数百处，一些重要事务无法顾及，在这种情况下，必然衍生出县廷与村落坊巷间的类组织形态，明代的“粮长”与清代的“地方”是较为典型之例。

明代县衙之下便是里甲，难以有效地办理赋税征纳、田土核定以及其他事务。因此，明初在县域内分区设立粮长。朱元璋言：“一县粮该十万，止设粮长十人，正副不过二十人。依期办足，勤劳在乎粮长，有司不过议差部粮官一员，赴某处交纳，甚是不劳心力。······便于细民之说，粮长就乡聚粮，其升合斗勺、数石、数十石之家，比亲赴府州县所在交纳，其便甚矣。”由此看来，粮长是官方任命的乡村人员，其职责就是催缴税粮，地方官府不必过多参与，只需督促粮长即可。这种粮长管理制度，既可以在基层行政组织内实现官方与乡村势力的兼容和较为有效的衔接与联通，也可以大幅度降低治理成本，同时还可以使官方意志与要求较为有效地抵达基层社会，并且在一定条件下能够形成良性反馈，提高治理效能；但是也可能导致乡村社会的其他权力因无所归属而自然流向强势的粮长，即如明人何良俊所言：“余农家子也。······尝忆得小时见先府君为粮长日，百姓皆怕见官府，有终身不识城市者，有事即质成于粮长，粮长即为处分，即人人称平谢去。”此之所谓“有事”，多为司法诉讼之事。英宗年间，湖广布政使萧宽即奏称：“近年民间户、婚、田土、斗殴等讼，多从粮长剖理。”宣宗年间，监察御史张政也上言称：“洪武间设粮长，专办税粮。近见浙江嘉、湖，直隶苏、松等府粮长，兼预有司诸务，徭役则纵富役贫，科征则以一取十，词讼则颠倒是非，粮税则征敛无度。甚至役使良善，奴视里甲，作奸犯科，民受其害。”

两种来源的权力相加，使粮长成为实际上的一区之长。对此现象，时人曾评论说：“公正者，粮长之别名，一区之领户也。”《庉村志》曾形象地记述了明代粮长的威势：“明初，粮长责任甚重。穿带粮长头巾，大䙓、皂靴。入见官府，以礼相待。里排相见，站立不敢坐。每都点选一名，粮银俱取足于粮长。官府催征，止比里排一二次，随发与粮长比追。家中原设桌围公座，并笞杖刑具。许硃票拘执，计日立限，唤比里排，一如官府之法。隆庆时，余祖充当，犹及见之。”粮长有特定衣冠，可设公堂刑具，拘传村民，“一如官府之法”，里甲之长在其面前“站立不敢坐”，官府“粮银俱取足于粮长”，这俨然就是一级政权。

清朝无粮长，但在县域行政关系发展中出现了“地方”等人员。“地方”或称“乡保”，受县廷委托处理部分基层事务。这部分人员均属职役，并非官方吏员，被称为“以乡人治其乡之事”。《清朝文献通考》记载：“凡一州县分地若干，一地方管村庄若干。”此“地方”也相当于乡长。故而在许多情况下，一乡之长又称“地保”或“地方”。一乡之中，除乡长或乡保、地保外，还有车领一人、书手一人、帮办若干人，协理乡政或应役，而一乡之长往往也是由他们向县衙保举产生。

就清朝中期以后县域行政组织设置情况看，虽然当时在全国范围内出现了乡政的恢复现象，县域行政运作似乎又回到了梯级延伸模式，但是此时乡的建制与行政地位与秦汉时期还是存在明显不同，不仅乡级人员均属职役，而且设置杂乱，未形成规范的行政层级，至清末民初，方正式启动乡级行政建置的变革。

四、结语

县域行政构造是中国古代政治文明的重要构成，其中蕴含的基因特征与递延路径值得深入发掘。在中国古代国家治理体系中，县是十分稳定重要的一环，它既是涵括城乡的基本政区单位，又是对县域内所有聚落、土地与民众的直接管理者。更为重要的是，它是大一统王朝自上而下设置的各级政区中的基本政区，是中央王朝面向基层社会的全权代表，行使着王朝赋予的各种行政管理权。中央王朝通过县域行政构造而将境内所有土地与民众都牢牢置于其管理下，实现了整个王朝的一统与完整。中国古代社会的县域行政构造与欧洲中世纪时期的行政构造存在明显不同。比如中国古代县域政区是中央王朝统一设置的涵括城乡的地方政区，欧洲中世纪则不存在类似政区，各王国内领主采邑与新兴城市都自成一体，有较为清晰的界限。又如中国古代社会的县域行政构造是城乡一体，县廷代表中央王朝统一管理县域内所有城市与乡村，欧洲中世纪城乡则分别处在两种行政体系之中——乡村处在不同领主管理下的“庄园—村庄混合共同体”体系中，城市是半自治的政治与法律实体，其权益包括保障人身自由和贸易自由、批准城市自治、减免赋税劳役、授予初级和高级司法审判权，甚至选举产生市政府等。再如中国古代县域行政运行虽然形式不一，但都实现着县廷对县域所有事务的管理，主旨都是通过强化县廷对县域内土地与人口的控制力保障中央王朝在县域权力的落实，维护大一统局面的稳定与发展，而欧洲中世纪城乡行政体系则无法实现这一点，其城市管理以民间自组织的自治为主，乡村社会也没有统一的行政管理体系，而是由领主、教会与村庄分别行使管理权。更为重要的是，中国古代县域行政是整个王朝行政体系的有机组成，实现着中央王朝对各地域的统治与治理，保障着大一统国家的稳定与持续发展。这一构架来自于文明起源与发展中的政治基因，对中国古代文明发展道路产生了重要影响。欧洲中世纪的行政构造无法承担这一职责，王权也无力实现对各地域的直接管辖与治理，直至近代国家出现，这一局面方得以改变，但国家行政构造与治理体系也深深打上了其自身历史的印记。

作者：马新 李天野

来源：《理论学刊》2026年第3期

选稿：宋柄燃

编辑：宋柄燃

校对：刘宇欣

审订：汪鸿琴

责编：江 桐

（由于版面内容有限，文章注释内容请参照原文）

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