除了日本外，1928年的国民政府，如何从列强手中收回关税自主权？

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在中美关税条约订立后，作为条约期满国家，比、西、意、葡、丹五国自无推辞的理由，他们在复照中均表示愿与中国早日议订新约。外交部长王正廷遂代表国民政府分别与这五国驻华公使进行谈判，经过数月的磋商，终于在年内完成了新约的商订。

中国与有关各国分别于1928年11月22日签订了《中比友好通商条约》,11月27日签订了《中意友好通商条约》、12月12日签订了《中丹友好通商条约》，12月19日签订了《中葡友好通商条约》,12月27日签订了《中西友好通商条约》。

上述五个新约的内容基本相同，只是在个别条文上略有差异，条约都包含了关税自主的内容。以最先成立的中比条约为例，该约规定：“对于关税及一切关系事项，彼此根据完全平等之原则，并根据此项原则约定，关于此类事项彼此完全以各本国之国内法规规定之。”

同样，中国从新约中所获得的关税主权又是不完全的。

条约规定：

“对于一切关税问题及其关系事项，此缔约国在彼缔约国领土内享受之待遇，不得次于任何他国享受之待遇”，“对于彼缔约国人民货物之进口及出口，不得向其征收较高或异于本国人民或任何他国人民所完纳之关税、内地税或其他任何款项”。

1、关税自主权的收回

南京政府于1928年7月19日曾照会日本政府，指出中日商约在1926年10月便已期满。中国政府那时曾照会日本政府，提议作根本修订。本来在六个月的修约期内如果不能订立新约，应宣布旧约失效，但考虑到中日邦交关系的密切，一再展期。但至7月20日，展期又届期满。“国民政府自应本7月7日宣言之主张，根据平等相互之原则，商定新约。在新约尚未订立以前，当按照本国政府所颁布中华民国与各外国旧约已废新约未成前之临时办法，宣布实行，以维持中日两国之政治、商务关系。”

值得注意的是，国民政府在给其他条约期满国家的照会中，都明确声明废止旧约，就是对法国也同样使用了“概予废止”的字样。但对日本的照会却是一个例外，尽管通过将实施对外国人临时管理办法的表述，也传达了旧约已被终止的意思，但毕竟没有明确说出对其他国家都曾说过的废止旧约的语言。显然，这是尽量避免对日本的语言上的刺激。

然而，已经习惯了欺侮中国的日本，还是不能接受这样的照会。7月31日，日本驻华公使奉日本政府令向南京外交部提出答复节略。日本首先辩称，中日商约只规定十年之末时，任何一方可以要求修正。条约并无有关废弃或失效的规定。因此，“两国间如无特别之合意或协定，则此项条约，不仅不能废弃或失效，且上述约文明载有在六个月内，改正商议，未完了时，条约及税则再有延长十个年间之效力等语。是条约及税则再有延长十个年间之效力，并无置疑之余地”。

日方的答复并不止于对旧约效力的抗辩，它还对中国的举动进行粗暴的指责和威胁，称国民政府“于新约订立期间欲律以国民政府一方所颁布之临时办法，是直强使现行有效之条约失其效力。此则不仅违反条约正文，为情理解释上或国际惯行上所不应有之事，且为蔑视国际信义之暴举，帝国政府万难容认”。

日本软硬兼施，一方面称如果国民政府撤回将实行临时办法的主张，而确认现行条约有效，则日本将接受改订条约的要求，对条约进行适当的修改。另一方面又强硬表示，"若国民政府仍坚持其现行条约失效之主张，则帝国政府不仅不能接纳条约改订之商议，而于国民政府一方强行其临时办法时，帝国政府为拥护条约上之权益，将不得已做出认为适当之处置"。

8月14日，国民政府再次致节略于日本公使。节略首先重申对旧约条文的理解，指出条约只能解释为，在期满后六个月内，若两国均未声明更改，则条约才有继续十年的效力。而如有一方提议修改，并开始商讨，则条约即不再延长其效力。接着又从法理和道义上指出废弃旧约重订新约的必要，意在表明，即使原约中并无废弃的规定，但由于旧约的不平等性，根据情势变迁原则，它也应该被废止。

中国政府对这些不平等条约，以满期与不满期分别对待，兼顾法理和现实，即为尊重国际信义的明证。但日本政府竟称为蔑视国际信义之暴举，“往来公牍中，竟有此外交文件素不经见之字样，本国政府深为惋惜”。中国政府到期废约，采行临时办法加以管理，也并非针对哪一国。南京政府外交部要求日本尽快派遣全权代表，与中方商讨修订条约。对于条约期限未满的国家，中国也积极展开交涉。由于与这些国家的商约仍继续有效，因此，北京政府只就商约中的个别条款即关税自主问题展开交涉。

双方所商讨的是专门的关税条约，而非商约。1928年9月12日，南京分别照会条约尚未满期的挪威、瑞典、荷兰、英国和法国，要求就关税自主问题开始谈判。由于已有中美条约在前，谈判并未经历太多的曲折。新的关税条约陆续订立，11月12日签订《中挪关税条约》,12月19日签订《中荷关税条约》，12月20日签订《中英关税条约》(该条约同样适用于加拿大、澳大利亚、新西兰、南非、爱尔兰及印度等国)、《中瑞(典)关税条约》;12月22日签订《中法关税条约》。这样，到1928年年底，在与中国有商贸关系的主要国家中，除日本外均与中国签订了关税条约，承认了中国的关税自主权。

从条约内容来看，基本都是采用中美条约中承认中国关税自主和给予对方“无差别待遇”这两个原则。

但个别条约对中方的限制超过了中美条约，中英条约便是如此。精明而保守的英国人与中方订立的条约及互换的照会要比中美条约详细得多。中英条约除了同样享有无差别待遇外，还通过互换照会，得到了中方对未来国定关税的保证，即该税率“与1926年关税会议所讨论及暂时议定之税率系属相同，而为对于英国货物所课最高之税率。且此种税率从该税则实行之日起，至少于一年内应继续为该项货物之最高税率”，从而对一年内的中国关税税率进行了限制。英国还要求南京政府注意履行1927年7月20日的宣言，将厘金、常关税、沿岸贸易税以及其他的通过税、落地税等尽早废除。英国货物依照新订的中国国定税则交纳了进口税后，将免除以上各税。中国方面也接受了这一要求。可见，中英条约比中美条约多了一些限制。

在新订立的各种关税条约中，1928年8月17日签订的中德关税条约颇为令人不解。1921年签订的《中德协约》,已经取消了德国的协定关税特权，德国货按通用税率纳税。然而，此次中德关税条约竟也议定，双方“对于一切关税及其关系事项在彼此领土内享受之待遇，应与任何其他国享有之待遇毫无区别......在其领土内，不得向彼国人民所运输进出口之货物征收较高于或异于本国人民或任何他国人民所完纳之关税、内地税或何项捐款”。

相似的条文，如应用于中美、中英之间尚有进步意义，因为中国毕竟有了关税自主权。但应用于德国则是一种退步，因为德国早已丧失协定关税权和最惠国待遇，只能按通用税率纳税。而现在却恢复了德国的最惠国待遇，德国可以要求按最惠税率纳税。南京政府的意图也许是因战争已结束多年，在中国普遍与各国订立新的关税条约的时候，不想给德国一个与众不同的显出歧视性的约本。

但这与《中德协约》比较起来，毕竟是一种倒退，国内舆论对此多有批评。

尽管这一大批关税条约有若干可批评之处，但它终究在关税自主的道路上前进了，现在距离目标只有一步之遥。当然，这是非常关键的又非常艰难的一步。根据最惠国条款，只要日本不放弃这一权利，其他国家实际上仍可获享这一利益。而日本又历来是令中国外交家最为头疼的一个国家，虎口夺食岂是易事。与日本的交涉便成为中国争取关税自主运动中最关键的最后一仗。

2、与日本的关税谈判

前已叙述，日本从根本上否认中国有宣布旧约终止的权利，并称之为“暴举”，其对中国关税自主的态度可想而知。日本提出了裁撒厘金和切实整顿拖欠日本的无担保借款等要求，作为交换条件。1928年12月7日，在中国与各国的关税协定已经达成或即将达成之时，国民政府公布了新的国定海关进口税则，决定以1929年2月1日为中国实行自主的关税税率的起点。为缓和日本的反对，中国方面主动宣布，每年将从关税收入中拨出500万元用来整理担保不足的内外债。而日本此时在关税问题上已成孤立之势，缺少后援，在税率问题上一意用强并非上策。于是，日本稍作退让，决定非正式地接受现实。在1929年1月30日，即中国即将实施新的国定税则的前两天，日本驻南京总领事才奉命通知中国政府，称日侨可暂照中国新税则纳税。

中日间悬案重重，这些都成为订立新的关税条约的障碍。中日间的谈判只得首先从解决其中的重大悬案入手。1929年3月24日，中日达成解决“济南惨案”的协议。5月2日，双方又签订了解决“南京事件”和“汉口租界事件”的协定。在这些谈判中，中方都作了相当的妥协。

然而，在有关关税的谈判中，日本仍然提出若干不合理的对中方权力加以限制的条件，如要求中国在10年内不得改变刚刚实行的国定税率。这样的条件当然不能为中方所接受。中日关税谈判的进展非常缓慢。

经过了漫长的一年多的艰难的谈判，1930年5月6日，中日间终于订立了新的《关税协定》。该协定规定：中日两国互相承认彼此的关税自主权；两国均给对方以最惠国待遇。在作为附件的换文中，中国承诺对不同类别的日货三年或一年不增税，并废除厘金。中方还确认整理“日本债权人借与中国无担保及担保不足之款”，实际上付出了承认偿还“西原借款”这类恶债的特殊代价。

这样，到1930年5月，所有国家终于都承认了中国的关税自主权。中国终于获得了自主决定关税税率的权力。

3、领事裁判权问题的谈判

领事裁判权问题比关税问题要复杂得多。在关税自主问题上，列强找不出像样的理由来反对中国的要求。但在取消领事裁判权问题上，中国遭到了列强尤其是英、美、日等国的顽强抵抗，他们找出各种各样的理由来推迟和延缓中国收回司法主权的进程。

与实行关税自主的策略相类似，国民政府在取消领事裁判权问题上也采取了先易后难，先条约期满国家再条约未期满国家，先同意有条件的废除最后达到全面废除的策略。

中国与条约期满国家的谈判并未遭遇太大的困难，先后与比、意、丹、葡、西等国订立了新的友好通商条约。在这些条约中，各国都同意放弃在华治外法权。如中比条约即规定：“此缔约国人民在彼缔约国领土内，应受彼缔约国法律及法院之管辖。”但这一放弃又是有条件的。双方代表在换文中约定，这一条款“于民国十九年(1930年)1月1日起发生效力，在是日前，中国政府与比国政府订定中国对于比国人民行使法权之详细办法。如该项办法届时尚未订定，比国人民应于现有领事裁判权之国半数以上承认放弃是项特权时，受中国法律及法院之管辖”。条约还规定，中国应在1930年1月1日以前颁布民法、商法等。

中比条约实际上成为其后意、丹、葡、西等国的范本。中方在与意大利谈判时，意方曾企图保存领事裁判权。双方争持不下。后来，中方同意缔结与中比条约相似的条约，意方才作出让步，表示同意在正文中放弃治外法权，而在换文中对放弃时限作出限定。稍有不同的是，中国与意、丹、葡、西等国的换文规定，倘1930年1月1日前未能议定对其在华人民的管辖办法，则待华盛顿条约的各签字国取消领事裁判权后，定一日期，其在华人民与各签字国人民一同受中国法律和法院的管辖。

虽然意大利等国与比利时都是有条件地放弃领事裁判权，但仔细说来，与意大利等国的条约又稍为不利。双方在有待别国承认的数量上并无多大区别，现在在华拥有领事裁判权的国家有16国，半数即为8国，而除了中、意以外的华盛顿条约的签字国为7国。但包括哪些国家却大有讲究。比利时未限定国家，即使有半数的小国宣布放弃领事裁判权，比利时也必须随之放弃。而华盛顿条约签字国则囊括了当时最强大的国家英、美、法等国，还包括对华最强硬的国——日本，要这些国家都同意放弃，决非易事。

中国与比利时等国的条约附件中还有这样一条不能不在此作一交代，因为它曾在社会上引起激烈的争论和非议，而这一问题在日后与其他国家的立约中也屡屡出现，此即内地开放条款：“比国人民在中国停止享受领事裁判权，并两国之关系达于完全平等地位之后，中国政府鉴于中国人民得在比国及卢森堡国领土之任何区域内居住、营商及享有土地权，故允许比国及卢森堡国人民在中国享有同样权利，但仍得以法律或章程限制之。”

以今天的眼光来看，这是一个正常的互惠的条款，并没有什么大问题。然而，在当时的情况下，这对中国人来说是一个巨大的问题。中国内地全部向外人开放，在许多方面对尚需要保护的中国经济自然会产生若干不利。在此前的历次谈判中，希望进入内地居住经商一直是列强不变的要求，扩大和限制外国人在中国的活动范围一直是中外谈判中的一个重要内容。

中国每以领事裁判权的存废问题相对抗，因为拥有领事裁判权的外国人进入内地，便等于扩大了领事裁判权的适用范围。中方提出只有在领事裁判权取消后，中国地方政府能够对外国人行使管辖权后，外国人才能自由进入内地。而如今，在对方已同意放弃领事裁判权的情况下，中国谈判代表似乎也无法拒绝这一要求了。

对于这一条款，一些舆论进行了猛烈的批评。甚至有人认为，宁可让列强在通商口岸保持治外法权，也不要废除治外法权而让外国人进入内地。对此，王正廷一再作出解释，指出给予外国人在本国自由居住经商，是国际通行惯例。它是一个互惠条款，并非中方片面的给予。而且，条约对此也有所限制，即规定“仍得以法律或章程限制之”，中国政府仍拥有制定有关法律加以限制的权力。比利时、意大利等条约期满国家，均为在远东地区不具强大实力的国家。一旦与中国直接对抗，它们并无胜算。它们放弃了硬性的抵抗，但要求在其他国家也同意放弃时才能实行，这实际上是很巧妙地把球踢到了那些大国脚下，让中国去与它们拼抢。

南京外交部并非不明白这些条件的含义，之所以接受这一方案，是因为南京外交部认为，取消治外法权的成败关键是几个主要大国，这些国家的在华人员占据了在华外国人的绝大多数。只取消几个小国的治外法权，于事也并无大补。因此，南京政府采取了将所有国家的在华治外法权最终一并取消的策略。

此时，在享有领事裁判权的16个国家中，已有5个国家原则上承认放弃。在剩下的11国中，王正廷分析：“古巴、瑞士、墨西哥、巴西四国，均随风转舵。日本则约期已满。荷兰、瑞典、挪威三国可不成问题。最重要的厥为英美法三国。我们应从三国下手。”

（正文完）

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