龚为纲 | 地方政府为什么热衷于在粮食播种面积上造假？——政府目标与农民利益的冲突

编者案：

近日，《焦点访谈》节目“纸上种稻”引发热议。这里的核心问题是地方政府为什么倾向于在粮食播种面积上造假？农民为什么不愿意“帮助”地方政府种植双季稻？要理解这个问题，需要深度分析粮食种植领域政府目标与农民利益的冲突。本人在博士论文《农业治理的逻辑》中对此进行过系统性分析。下面将相关分析摘录下来，供读者参考。

地方政府为什么热衷于在粮食播种面积上造假？——政府目标与农民利益的冲突

龚为纲

(武汉大学社会学院教授)

一位农村工作部门负责人讲了这样一件事：有一个乡，为了完成上级下达的双季稻种植任务，乡政府出动干部，租用机械，帮助农民翻耕一片不小的农田，栽上早稻秧苗。但是，当乡干部洗脚上岸打道回府以后，农民竟然毁掉已移栽的早稻秧苗，改种一季稻。不久后在另一个场合，又有人提起这件事，一位县级领导说，这事正发生在其联系的乡，再次证实了这件事。

自分田到户以来，农业生产领域逐步市场化，尤其是税费改革以来市场化加速，取消农业税费，就取消了国家与农民的制度性关联[1]，国家与农民的关系出现松散化；另一方面农业的进一步市场化，使得政府能够直接干预的农业生产要素越来越少，农民被高度卷入市场化的环境中，甚至国际粮食市场的价格波动都会传导到国内市场上来，大量国外农资企业进入中国，农资的价格上涨日益失控。正是在这样一个政府直接干预农业生产要素的领域越来越小，而市场的配置农业生产要素的领域扩张，导致农民在市场上追求经济利益的诉求与地方政府为了完成粮食生产的政治任务之间产生了尖锐冲突，同时地方政府通过运作国家农业项目和产粮大县等政策补贴措施，在与农民打交道的过程中，发现政府已经高度陷入“市场的围困”之中。这为县乡对农民的粮食生产行为进行调控增加了难度。

1.1 政府与市场边界的动态变化

1、在计划经济时代，国家对农业的治理是全能型控制，政府完全代替市场，通过指令性计划对农业经济进行全方位的控制，渠敬东将这样一种治理模式概括为总体性支配[2]。对于农业生产的各个领域和各个环节，政府全面包揽，这既包括生产环节的劳动力、耕地、耕作制度等的全面控制，还包括农药、种子、化肥等生产资料的由政府负责计划生产并由供销社进行供应，粮食流通体制也全面控制在政府手上，并成为国家提取农业剩余的主要渠道。具体情况见表4.1.

2、税费改革前，市场初步发育，政府治理逐步退出。这个期间的市场逐步发育的情况见表4.2。在这个过程中，农业经济不同领域的市场逐步发育，各种不同的微观经济主体逐步成长。

3、农业税费改革之后，农业经济全面市场化，政府全方位退出，剩下的职能主要在公共服务与公共品供给、制定并执行农业发展规划、维护市场稳定等等,整个农业生产领域产前农资、产中、以及产后的粮食流通全面交给市场，农民从此被高度卷入市场当中。改革的过程，实际上就是一个市场边界不断扩大的过程，农业领域政府的治理边界不断收缩。随着市场边界的扩大，各个生产环节、各种生产要素开始市场化，在已市场化领域，政府不能直接干预。

表4.3 税费改革之后的市场化与兴起的经营主体

领域

税费改革之后的全面市场化，政府治理职能变化

兴起的经济主体或利益主体

耕地

承包经营权物权化，耕地要素市场初步形成；集体不能再调整耕地。

耕地要素市场形成，耕地流转加快，开始形成家庭租地农场，企业进入种植业环节，粮食、生猪等生产领域出现很多大户。

劳动力

全面市场化，在市场化的过程中农民分化，分化为小农户阶层、中农阶层、半工半农阶层、打工者阶层，耕地进一步加速流转

劳动力进一步市场化，与资本结合，这个阶段劳动力的最大特征就是日益无产化、去农民化

农业机械

税改后，政府加大对农业机械化的补贴力度

农业机械化快速推行，大量节省了劳动力，尤其是大机械深入耕作、收割、移栽等领域，活劳动在生产过程中的贡献率降低，社会化服务兴起，大量的利润外流到农机手当中。

水利

农民丧失投资水利的积极性，也无法组织起来；只能通过政府进行投资，但是政府投资严重不足，而且在农业税费时代以来水利历史欠账严重；水利是政府治理农业的重点领域。

县乡中小型水利设施为地方资本全面控制，与农民种田用水产生严重冲突。

农技推广与服务

保留了一些政府职能，但是出现了一个市场化改革的趋势。

国家加大对农机服务转移支付力度，通过项目化的方式进行扶持。但是农技站日渐不务正业，变成一个技物结合的市场主体

种子供应

全面市场化，政府干预比较少；仅仅作为市场的守夜人

农资店大量泛滥，我在农村调查原来一个乡镇上农资店在2000年左右也就2家左右，13年之后，已经少则7、8家，多则十几家，几乎像开农资店都可以。这极大地增加了农民的负担。

农药

全面市场化，政府基本上丧失了干预能力，仅仅作为市场的守夜人

外资农药迅速进入中国市场，凭借先进的技术优势，已经主导并引领中国农药市场，农药价格随之节节攀升，隐忧极大。

肥料

大部分肥料生产与流通市场化，少部分肥料实行指导性的补贴

和其他农资一样，基层市场大量的肥料农资店成立

粮食流通

政府兜底，市场运作；从2005年开始建立最低收购价——粮食代储制度；对粮食流通进行指导性调控；粮站和地方粮食局基本上没什么作用，大量被私人承包。

实行双轨制，一方面是粮食代储企业在国家的补贴下进行收购，另外大量的粮食加工企业也进入市场收购。连接这二者的是乡村大量的粮贩子。国家保护价经常难以有效执行。代储企业和企业经常相互勾结，压榨农民。

农业保险

从2005年开始，随着大户的兴起，农业风险的加大，在种植业和养殖业先后出现政策性保险，后来养殖业实现完全市场化

政策性保险企业成立，在国家政策性保险的框架下化解农业风险，但是这个市场还远远没有成熟。

农业产出分配

取消农业税费。

国家和地方政府不再提取农业税费，按照道理说是一个好事情，但是农民开始接受其他强势市场主体的残酷剥削，农业领域的利润实际上是在加速外流，农民所得甚少，并日趋严重。

结合表4.1-表4.3，我们可以发现，原来很多由政府直接治理的农业领域，日渐交给市场，政府从这些领域中退出来，政府治理的领域向后退出一个领域，市场就向前扩张一个领域，政府退出的领域通过市场机制来运作，正是市场向诸多的领域不断扩张的过程中，在这些市场领域出现了新兴的市场主体，这些市场主体经历一个从初步发育到壮大成熟的过程，而且新兴的农业经济主体不断出现。

比如在种植业领域先后出现种粮大户、企业、合作社；在生猪生产领域，则基本上目前都是由生猪生产大户、生产小区以及企业在经营，散户已经比较少了；

在农资经销领域，出现了极多的农资店；在粮食加工流通领域，一方面出现了很多有国家补贴的代储企业，另一方面还存在极多的中小型的大米加工企业，连接这些企业与农民的，是很多的粮贩；在保险领域，出现了保险企业等等；在社会化服务领域，出现了很多农机合作社，农机手，专门进行农业领域的社会化服务等等；在金融领域，开始出现了村镇银行。

也即是说，农业经济改革的过程，新兴的市场主体不断出现。后文的分析会发现，这些新兴的市场主体的经济行为特征，对于国家所制定的农业规划的实现，对于地方政府执行国家农业规划的政府行为都会产生深远影响。当前国家治理农业，正是在这样一个市场主体的“包围”之中进行治理、协调、指导、补贴等等。显然，对于国家治理农业的分析，就必须仔细琢磨这些经济主体的行为特征和经济属性，因为他们构成治理农业的对象。

如果说市场边界的扩张，政府边界收缩代表了农业治理转型的一个基本面的话（可以归结为治理对象的转型），那么治理对象层面的变化，就要求政府的农业治理方式实现全面调整，即从原来的计划指令、直接行政干预的模式，转化到能与市场主体更加灵活、有效地沟通与交易的治理模式。正是这样一个农业领域全面市场化的过程，减少了政府通过行政指令干预粮食生产要素的领域与空间，而农业又作为国民经济的基础行业和战略性产业，保证粮食生产的稳定和提供充足的粮食是国家的基本职责，因而国家若试图将其战略意图贯彻于农业经济运行过程当中，在市场边界的扩大，已经不容许政府对农业领域通过行政指令进行直接控制，而只能通过“项目制”这样一种能够沟通政府意志与市场经济主体的实践模式，这正是第2章所分析的——农业的项目化治理的又一个根本原因。

政府与市场边界的动态变化重构了农业经济的微观市场主体，构成农业治理转型的微观基础，这使得政府与农民之间的关系发生变革，政府不再能够直接干预农业经济主体的经济行为，政府意志与农民按照市场机制进行生产经营活动的冲突不可避免。下面我们通过分析产前的种子、农药等农资生产要素、产后的粮食流通以及粮食价格的市场化等变化，对于粮食生产的利润率与比较收益的影响，这些影响最终都会转化到农民对产中环节的态度——粮食生产决策行为与耕作模式选择的影响，并表现为农户对劳动力的安排、对耕作制度的安排方面，与政府发展粮食生产、扩大播种面积和复种指数的冲突上。下面结合经验调研材料，对农业生产要素市场的这样一个变化过程进行归纳。

1.1.1 种子生产与经销体系的变化

笔者在栏垅乡调研时重点关注的方面就是农技推广和农资销售方面的问题。农资这个领域是农业生产的关键，是农业生产资料商品化、市场化的关键。当前的农业生产，和传统的农业生产方式的一个十分不同的方面就是农资销售的市场化，商品化，也正是因为农资成为农业生产成本的大宗，农资销售体系的变革，推动了农业生产方式的变革，我的一个直观的感觉就是，农资销售的市场化、国际化，运作体系的资本化，正在日益将中国的农业生产推向高风险的境地。或许，农资的生产——销售体系的变革，是农民不愿意种田，种粮比较效益底下，改变种田收益模式的关键。下面我们首先分析种子的生产与经销体系从人民公社时代以来的变化，这样一种比较能够非常清晰地呈现出种子生产与经销过程的变化。

1、人民公社时代，农民通过植保体系，自己培育种子。人民公社时代的种子生产和销售，和今天的最大不同就是，当时的种子生产被纳入到人民公社的体制当中，种子的供应，主要是国家提供技术和平台，县—乡—村—组各级行政部分密切对接，发动群众的力量解决种子的供应问题。

栏栊乡农资店的老板周厚生向我们反应，在人民公社时代，种子的生产是通过县—乡—村—组等四级种子植保队的密切配合来完成的。那个时候每个生产对都有植保队，每个生产队都有植保员，当时的植保员，就相当于当时的民办教师和赤脚医生，以及文艺宣传队员，作为生产队的一个成员，他们并不用和普通村民那样参加生产劳动，他们的职责就是培育种子，病虫测报，农技的上传下达等等，其中种子培育就是他们的主要职责，这些植保员往往有一定的文化水平，他们不参加生产队的劳动，但是生产队要给他们计公分。各生产队的植保员组成生产大队的植保队，植保队由乡植保队、人民公社的农办领导。乡农办在当时的一个重要职责就是培育种子。比如说栏垅乡当时主要的种子是由公社的植保队所培育的，一般由8斤稻谷换一斤种子。当时的栏垅乡首先是通过上级组织，前往海南岛参加植保培训[3]，学习到了全国先进的技术之后，回到本地培育。在本地先租用一块农田，由公社—大队—小队的植保队培育，培育出来的种子在当时是由农办统一和农户交换，用8-10斤稻谷换一斤种子。可以看出当时的种子生产，是由农民自己解决，通过人民公社的制度体系来运作，公社—大队—小队高度整合，有效对接。尽管当时的种子产量比较低，但是效率还是非常高的，通过农民自己植保的办法，解决了种子的低成本生产问题。在选种技术不甚发达的情况下，当时这个组织体系无疑是高效的。

2、分田到户之后，种子培育、经销体系的变迁。1982年人民公社体制瓦解之后，原有植保体系也宣告瓦解，因为不可能继续通过公社—大队—小队的植保队体系为农民培育种子。因而农民自己培育种子的组织体系也宣告瓦解，从这个时候开始，种子的培育开始来自外地。先后经历了由供销社、种子公司、农技站、个体户等经营主体经销的变迁。在这个过程中，种子的生产—经销体系日益走向混乱，种子的价格不断抬高。

种子经销领域的局面就是鱼龙混杂，外资主导。现在的主要是通过农资执法大队来维持市场秩序，但是我想，面对全县范围的大大小小的农资店不下于300家，县农资执法大队、种子执法大队怎么可能应对在利益驱动下、数量众多的农资销售店呢？另有学者称，外资已经在种子生产领域日益处于垄断地位[4]。

1.1.2 农药市场发生巨变，种田的农药成本已经失控

笔者初到本地不久，调研农资市场时印象最深的是在市县镇这三级依然形成的封闭运作的农资经销网络，从2004年外资农药主导大陆市场以来，农药市场的结构发生剧烈变化。

材料4.1：访谈湖镇镇主管农业领导

农药现在不得了，全部实行超市经销模式，全垄断制，和高档化工品一样，一乡镇只有一家经销商，限制降低价格，这样通过形成封闭的经销网络，就形成霸王价格。稻腾、垄歌、康宽等等都是这样。一包小小的药水，原来卖6元，现在要卖7、8元；现在他们的农药很吃香，既能治一化螟虫，也治二化螟，效果好，药效长，原来打国产的高度农药要打5、6次，现在打1-2次就行了，大大节约了劳动强度。正是因为现在卖农药的利润高，这些农资经销商对卖化肥没有兴趣，而对卖药水则如此感兴趣；正是因为他们垄断价格，让种田的生产成本高了。垄歌、康宽，成本就是3元，因为他们有好的科技效果，卖价高；农药价格不断攀升，这也是老百姓不肯作田的原因，因为作田的成本大幅度提高。

在农村的调研发现，农药价格大幅度攀升是2008年以来的事情。2000年以前，种一亩田可能只需要不到10块的农药成本，但是现在已经涨到了50多块，而晚稻和一季稻的农药成本更是在70-80块之间。如果对最近20多年来农药市场的巨变进行归纳，表现在两个方面：一是农药品牌的变革，外资农药引领市场，国产农药丧失主体地位。二是农药经销网络的变革，封闭的农药经销网络的形成，农药出现价格垄断，农民使用农药的成本章节升高。

农药品牌的市场结构发生了巨变。最近10多年，农药市场结构发生了革命性变化。因为中国南方水稻产区耕作制度变化（从双季稻到一季稻），导致虫情出现演变[5]，原来国产高毒农药已经没有办法有效克服虫情，面对钻心虫和卷叶虫的大爆发，打6-7次国产农药对于制服这些害虫都无济于事。后来是德国拜耳公司的锐劲特引进之后将局面收拾。因而在2008年的前几年，锐劲特极为火爆，几乎每家农资店都在卖锐劲特。后因锐劲特在收拾害虫时，也将田间的其它几乎是所有的微生物和生物也一并消灭，对生态极不友好，从2008年左右开始退市。

接下来是美国杜邦公司的康宽和德国拜耳公司的稻腾引领市场的时代，康宽一上市，价格就远远高于过去的农药，比如说原来的农药出厂价是一包是2块，康宽就是5块，到了2013年的时候，快涨到一包9块。在国产农药一片颓势的情况下，外资农药引领市场格局[6]，是农药成本上涨的根本原因，而且国家没有办法进行调控，原因在于经销网络发生了巨变。

农资流通体制改革所诱发的微观经销网络的变革。在外资农药引领中国农药市场的同时，中国乡村农药流通市场的结构也在发生演变，新的代理——经销网络为了追求利润，极大地抬高了农药的市场价格。原来的农药市场，几乎是一个完全竞争的市场，但是自从杜邦的康宽上市之后，就形成了一个特定品牌的独家代理和独家经销，现在的农药市场是一个垄断竞争的市场。以杜邦公司的康宽为例，一个县级单位只有一个代理商，一个乡镇只有一个经销商，代理商和经销商在乡镇这个层次上进行单一对接，这样对康宽的销售就在县乡之间形成一个封闭的经销网络，乡镇的经销商在县域范围内只有一个地方可以进货，而在一个乡镇上只有一家卖此产品。这样农药的市场价格就被控制起来，乡镇的经销商可以控制价格，因为是独家经销，就不存在竞争对手压低价格。自从杜邦的康宽采取这种策略之后，其他几乎是所有国外农药，还是国产农药都采取这种策略。对特定农药品牌的垄断、封闭性经销网络的形成，又是抬高农药价格的根本原因。还是以康宽为例，从厂家到县级代理商的价格是5元，那么乡镇的经销商则卖到7元，最近几年出厂价稳定在5元左右，但是乡镇上的价格则一路攀升，从7元到8元，再到今年的9元，乡镇经销商的利润空间在大幅度攀升。进而抬高了了农药的价格，抬高了农民的生产成本。

基层市场上农药经销网络出现这种变化，与农药的流通体制改革有关。在2002年左右开始农资流通体制改革之后，经销农资成为一门可以赚钱的生意，在乡镇上开个农资店，一年轻轻松松赚个10多万，对于很多农民来讲是极有吸引力的事情。于是从2002年到现在10多年，乡镇基层市场上的农资店雨后春笋般地出现，几乎十个人都可以开农资店，只要你愿意开。原来一个镇上1家供销社，现在一个镇上7、8家，甚至十几、二十家的都有，在市场容量有限的情况下，农资店之间的竞争激烈。为了生存，农资店在数量增加的同时，必定要求利润空间抬高。农资店的这种诉求，在康宽上市的时候被实现：很多乡镇经销商向厂家提要求，认为在此之前推动锐进特上市的时候，所有的农资店都卖，结果价格竞争激烈，没有赚到钱；现在新产品上市，我保证给厂家卖多少产品，但是必须保证在一个乡镇上独家经销。厂家为了推新产品上市，只有接受经销商的这种要求，于是形成县乡市场上农资经销的这种封闭网络。其他产品如稻腾、垅歌，甚至是国产农药都纷纷效仿。简而言之：乡镇上的农资经销店大量出现，原来由一个农资店经营的市场份额，现在由10家农资店来分割，竞争激烈，要求抬高利润才有生存空间，这种诉求是通过县——乡农药市场上封闭的经销网络的形成来实现的，从此农药的经销，变成了垄断竞争，农药的品牌开始多如牛毛，有些是一个厂家生产的同样的农药，也要打个几个不同的品牌，以实现市场区分，分别给不同的乡镇经销商经营，目的是为了好欺骗农民，不发生价格竞争，进而抬高价格，获取高额利润。

正是因为农药的经销已经完全市场化，国产农药也好，还是外资农药也好，都形成这样一种封闭的经销网络，垄断价格，不断抬高价格，导致农药在水稻生产的过程中，其成本上涨了十几倍。对于这样一种对粮食生产严重不利的趋势，地方政府已经没有办法干预，农民种粮的积极性因农药价格不断上涨而被冲刷，他们也只能是爱莫能助。

1.1.3 为什么粮食最低收购价不能保护种粮的积极性？

自2012年开始，南方水稻种植区的稻谷市场价格持续下滑，2013年早稻收割后不久，在湖南等省份启动了稻谷最低收购价预案，但是调查发现，这并不能保护农民种粮的积极性，农民种粮的积极性依然受到严重挫折。

1、国际粮食市场的冲击，导致粮食的市场价格持续下跌

从2012年开始，通过中粮集团，以及边境走私等方式，越南大米大量进入中国，对南方水稻种植区产生了严重冲击。大致的过程是，越南大米因为价格低，听说在越南本地的出厂价只有每斤1.2-1.3元，这远远低于国内大米价格，国内最普通的大米价格也在2元左右，这个价格差导致了严重的市场投机行为：很多大米经销商从边境口岸以低成本的价格将越南大米运回国内之后，与国内大米混合在一起卖，充当国内大米，以2元甚至更高的价格经销，这其中的价格差是巨大的，所以国内的大米经销商有极大的积极性经销越南大米。2013年，保守估计，越南大米运往国内的数量有70-80万吨左右，如果一斤越南大米兑10斤国内大米的方式进行经销的话，那就形成700-800万吨的市场，由于大米的国内市场需求本来就具有刚性，现在市场受到越南大米的挤压之后，整个南方水稻种植区的国内大米经销受阻，进而导致稻谷滞销，价格持续不振。

就湖南本地而言，2013年还有一个影响水稻市场价格的因素是“湖南镉大米超标事件”，《南方都市报》根据几个矿产区的调查资料，制造舆论说湖南大米存在严重的镉超标问题，镉是一种的会导致致癌的微量元素，这个消息传开之后，整个东南沿海——湖南大米的主要销售地区，产生了轩然大波，消费者不愿意再购买湖南大米，很多大米批发市场不再收购湖南大米，而大米经销商也打出“今天不卖湖南米”的牌子，这使得原本就持续疲软的湖南大米的市场价格雪上加霜。

2012-2013年这两个事件的持续发酵，导致湖南[7]水稻种植区稻谷的价格持续疲软。比如说2012年10月份——2013年6月份新谷上市之前，这个时期按照往年的规律，一般是稻谷价格会逐步上涨的，但是稻谷的市场价格却持续走低，从132左右一直下跌到2013年5、6月份的110左右。

在这样的背景下，2013年国家启动了水稻最低收购价预案。那么具体的执行效果怎样呢？能缓解市场的不利状况吗？效果差强人意！

国家出台粮食保护价，但是在市场因素的作用下，国家的这种保护作用也是微乎其微。被市场因素给冲抵掉了。2013年的镉大米事件，以及越南大米事件，直接导致湖南的稻谷收购出现严重困境，代储企业不可能解决市场压力的问题。

市场因素，导致国家收购价和市场价之间产生巨大落差[8]，市场上的大米加工企业不敢收购粮食，而代储企业最多能够收购粮食总产量的30%，即便收购了这30%，但是依然还是无法对市场产生托底的保护作用，因为市场主体——大米加工企业收购的粮食毕竟要占大头，他们不能得到国家的政策优惠，如果收购稻谷的话，他们就要亏本，所以他们收购的积极性下降，这样即便国家出来了稻谷最低价的收储政策，但是因为市场环境已经被越南大米和镉大米超标事件所破坏，这样就直接导致整个大米收购市场的疲软，稻谷滞销，代储企业的仓库容量不够，无法全部对农民的稻谷敞开收购，而是只能收购一部分，所以依然还是有很多农户的稻谷无法按照国家的最低收购价出售，而只能以远远低于保护价的市场价格出售，进而导致最低收购价政策无法有效保护农民。

这其中的有如下两层逻辑。

一是市场价格与国家保护价格。市场价格远远低于国家保护价格。国家保护价格预案启动之后，能够收购的粮食数量是有限的。粮食代储企业在国家政策的引导下只能收购一部分稻谷。而没有得到国家政策优惠的大米加工企业不敢随便收购，2013年90%以上的中小大米加工企业停产、观望，或者贩卖、掺兑越南大米。当大量的大米加工企业和收购企业不参与粮食收购时，粮食流通市场上稻谷的收购需求严重不足，市场价格没有办法反弹。

二是粮食收购市场上的结构。代储企业只能收购新谷的30%左右，剩下的70%需要中小大米加工企业收购、流通、加工、经销。二者享受的政策待遇不同，代储企业能够得到国家的最低收购价的保护，中小大米加工企业则没有这个优势，只能跟着市场形势走。代储企业可以按照国家的保护价（在2013年远远高于市场价）收购，但是中小大米加工企业如果也按照保护价收购的话，他们就要亏本。如果他们按照市场价收购的话，农民没有谁愿意低价把稻谷卖给他们，所以这些代储企业在国家启动最低收购价的时候，无法收到稻谷；在国家保护价执行预案结束的时候，稻谷价格重新回到市场价，那些没有在最低收购价预案执行期间把粮食卖出去的农民，只能低价出售：因为国家代储企业不可能把所有的稻谷都按照保护价收购，而是只能收购30%，这决定了剩下的稻谷还是要按照市场价交易，只不过国家的最低收购价的执行，在一定的程度上抬高了市场价，但是从2013年的实践情况来看，效果并不明显，市场价依然还是远远低于保护价，比如说保护价132，很多农户大致是按照120元左右出售，甚至更低。

三是市场因素的冲击，改变市场价格，大米加工企业收购的积极性不高。代储企业能够收购的粮食有限，剩下的还是要大米加工企业收购。大米加工企业收购的话，他们只能按照市场价格收购，市场价格远远低于国家保护价，那些没有来得及把稻谷卖给代储企业的农户，没有来得及享受政策待遇的农户，就只有远远低于保护价的市场价格将粮食卖给大米加工企业，即便这样，很多大米加工企业现在还根本就不收购粮食，比如说2013年，因为粮食的市场价格一路下跌，在7月份以120收购的话，可能到了9月份，市场价格降到110，这些前期收购了稻谷的大米加工企业还要亏本。所以在市场预期持续疲软的情况下，他们不敢收购，所以农户要么以远远低于保护价格出售，要么像我们调查的很多农户那样，从2012年晚稻收割开始，就把家里所有的房屋都装满稻谷，等到价格好转的情况时再卖，这一等不知道要等多少年，而且陈谷的价格要明显低于新谷的价格。

2、粮食代储体制的弊端导致粮食保护价的执行经常失灵

2013年笔者7月份在本地调研时，南方水稻种植区早稻的收割已经接近尾声，很多新闻媒体都在报道两个事情。一是早稻收割之后，因为稻谷市场价格远远低于国家保护价，农民普遍有担心稻谷卖不出去的感觉，这导致农民种粮积极性的下降，很多农民特别是种粮大户表示，在农资、人工、地租都在快速上涨的背景下，今年的粮食价格却和去年基本持平，明年再继续种粮已经没有什么意思。下面试图从当前粮食收储市场结构的角度来分析这个问题：为什么在国家2013年出台132的早稻收购保护价的情况下，农民依然种粮积极性下降？

粮食托市收购价政策是从2005年开始的。国家投入大笔资金实行粮食最低收购价的目的是为了稳定粮食市场，实行托市收购，当市场上粮食价格低于保护价时启动最低收购预案，进而稳定粮食价格，保证农民种粮的积极性。

但是据笔者在平晚县调研，早稻收割一个多星期以来，市场价往往要低于今年早稻保护价格：2013年的早稻保护价是132，但是早稻的晒场交易价一般在120左右，要远远低于132的保护价。这其中的原因是什么呢？

有人可能会认为是因为今年受越南大米进口冲击，影响了本地稻谷的市场收购价格，应该说，越南大米进口对于粮食价格是有一定的影响，越南大米价格到平晚县是1.68元，而本地大米的成本价（2012年稻谷128元一百斤）最少是1.82元。大米零售商普遍愿意经销越南米而不愿意经销本地大米，这样越南米的进入挤压了本地大米和稻谷的市场空间，进而影响稻谷的销售价格。越南进口大米的冲击，在非托市收购期间会影响明显。

现在的问题在于：按照粮食收储政策，在中储粮下属国库以及代储企业在敞开收购时，市场上粮食收购价格应该最少在132才对，一方面国库按照保护价格收购粮食，另一方面，在市面上，不具有收储资格的企业如果收购价格没有达到132，农民不会把稻谷卖给他们，也就是说在收储政策发挥作用的期限之内，粮食收购的市场价应该在132或者以上，那么为什么现在的价格却只有120呢？从政策的出发点来讲，国家的粮食收储政策，是可以在新谷上市时平抑市场对农民的不利影响，但是目前我们看到政策效应的发挥，作用很有限。

还有人可能会认为是粮贩子从中作梗。但显而易见的是，粮贩子从农民手上收购120，然后以132的价格卖给国库，这样每100斤就可以赚取10元的利差，当这个现象普遍存在的时候，显然听起来有些不太现实：一亩田产800斤早稻的话，粮贩子从中要捞取80元的利润，10亩田就是800，或许没有哪个农民会愿意接受这种宰割。现在农村粮贩子多的是，当他们有10元的利差空间可以选择的时候，我想粮贩子的收购价格肯定会有差异的。

笔者认为，农民在目前之所以以120的价格卖给粮贩子，其中的重要原因不仅仅是因为越南大米的影响，也不仅仅是因为粮贩子的贪婪，而是其中有某种结构性的因素压低了粮食市场价格。

笔者认为，这个结构性因素就是已经异化了的粮食收储体制以及粮食最低价收购政策。众所周知，朱镕基总理在位的时候，曾经试图对原本已经异化了的粮食保护价格体制进行整改，当时粮食收储体制的一个重要弊端就是，很多县乡粮食局下属的各个粮站之间“转圈套”，平时根本就没有达到国家收购任务的粮站，将国家农发行的收购贷款挪作他用或搞投资，在应付上级检查时，各个粮站之间相互调用、补仓，甚至用陈粮代替新粮，骗取国家的贴息贷款、收储费用以及保管费用，给国家造成极大损失，最后的政策改革就是将县级粮食局管辖的粮站全部砍掉，粮食收储政策改革的方向就变成今天的收储体系：由中储粮、具有收储资格的大型国有粮食收购企业进行收购，另外，中储粮和这些大型国库往往将粮食收购指标任务分发给县、市的粮食大米加工龙头企业代储，由国家支付银行利息、收购费用和保管费用，每隔几年将仓库的粮食轮换，拍卖。但是改制后的收储体制并没有改变原来收储体制所存在的弊端，反而是变本加厉，表现在：

一是不按照政策收购，而是违规操作。比如一个代储企业，国家分配的收储任务是2000万吨，并配套相应的银行贷款和保管费用，在启动最低收购预案时，他按照保护价收储1000万吨，等最低收购期结束时、价格低于保护价之后再补仓1000万吨，这样就相当于是违规操作，损害了农民利益，为企业赚得了价差，在粮食最低收购价启动的时候，没有按照国家所要求的数量和最低收购价敞开收购，没有有效起到托市的作用，减少了按照最低收购价的收购量。

二是国库委托县乡的大型大米加工企业代储，代储企业压低价格，使市场价被人为压低。国家给中储粮下属国库分配收购指标，这些大型国库当然是按照保护价收购，但是这些分公司不可能全部自己下农村收购，而是委托代储企业代收，这些代储企业要靠收储来盈利、过日子，因而他们不可能按照最低收购价收购。以今年为例，国家保护价是132，但是到了代储企业那里，很有可能就被压低到125，农民和粮贩子把粮食卖到这些代储企业，都是按照125的价格收购。这样代储企业在其中压低市场价格。

三是大型国库和代储企业之间玩“转圈粮”的猫腻，以陈谷代替新谷，大规模地减少了按照最低收购价收购新谷的收购量。比如说某国库在2010年收2000万吨稻谷，到了2013年（最低收购价132），这批稻谷要换仓，以90的价格进入市场，国库将这批稻谷卖给与其有合作关系的代储企业，在账面上有财务的变动，但是实际上这批稻谷根本就没有出仓，而是依然留在国库，由代储企业再以新谷卖给国库，并被当做国库当年收购的新谷，来冲抵2013年的新谷收购任务。这样就有了90和132之间42元的价差，由国库和代储企业作为利润分割，亏损的是国家。这样，2013年由于有大量的陈谷代替新谷进入仓库，实际上国库以最低收购价收购的稻谷数量就大大减少了。农民再次利益受损：国家出了钱，农民没有得到实惠。大量的稻谷没有办法按照最低收购价进入国库，而是在市场价格一直没有办法上涨之后，农民迫不得已以低价卖出。

实际上，每年国库收购和代储的粮食大致占新谷的30%，只要国家能够按照最低收购价收购这30%，就能起到稳定市场的作用，但是由于目前的粮食收储体制出现的这种问题，目前市场价格疲软，受国库——代储企业——粮贩子这样一个利益共同体的影响，国家最低收购价政策在执行过程中被极度扭曲。由于国库和代储企业实际上按照最低收购价收购的新谷数量在逐年下降，农民的新谷只能通过中小大米加工企业来吸纳，中小大米加工企业大致吸纳每年新谷的70%左右。在保护价没有办法起到托市的作用时，当然这些收购的中小大米加工企业的收购价也是远远要低于最低收购价的。但现在的问题是，目前的中小大米加工企业因为受到越南大米的冲击，日子也很难过，90%的中小大米加工企业不开工，处于观望的态度时，今年的粮食滞销情况可能导致的负面影响非常严重。

国家的粮食保护价是用来起托底作用的，通过市场化的方式运作，由粮食代储企业来执行，因为对粮食代储企业无法有效监管，在牟利性冲动下，不惜违规操作，导致农民种粮积极性下降，究竟谁能保护农民种粮的积极性？地方政府对这样的事情，能有什么办法呢？毕竟现在不是由粮站收购粮食的时代，从2012年开始，这2年的粮食价格一路下跌，严重挫伤了农民种粮的积极性，这也成为地方政府发展粮食生产过程中很心焦的事情，但是面对这种情况，他们也没有办法，所以政府与农民做工作，要农民配合政府多种粮食，多种双季稻，被农民当成是“瞎指挥”，抵触情绪极大。

这样，我们通过对产前的农资，产后的粮食生产价格做了一番分析之后，就对影响产中粮食生产环节的比较收益的结构性约束有了了解这就为理解农民生计模式选择以及耕作模式选择打下了基础。

1.2 农民当前的生计模式

为了解本地农业生产的基本情况，我们选择了三个不同乡镇的三个生产小组进行了全面调查，将这三个小组的农业人口的基本情况、从事种植业的基本情况、以及生计模式做了统计。通过分析表4.4，我们可以重点关注一下几组数字。

一是农业人口老龄化的情况。表4.4显示，三个小组有劳动能力的人口分别是71、48、78，但是从事种植业的人口分别是27、14、18，总共是59，50岁以上从事种植业的人口是40人，50岁以下的只有19人，40岁以下的只有3人，也就是说青壮年人口基本上不在家从事种植业，在家务农的主要是50-70岁的老龄人口。正是因为如此，当地政府干部在忧虑，再过几年等这些50多岁的人都成为无基本劳动能力的人口，“谁来种田”是个问题，从现在开始要培养种粮大户，来解决“有田无人种”的问题。

二是农业劳动力主要不投入在种植业领域。2013年上半年在平晚县三个乡镇系统调查三个村民小组79户的农业人口313人，人平水田0.665亩。目前尚有一定劳动能力者197人占总人口62.90%，其中尚涉及从事种植的（绝大部分属兼营）劳力59人占总劳力29.9%。在涉及种植的劳力中，40岁以下3人占5.1%；41-50岁16人占27.1%；51-60岁12人占20.3%；61-70岁20人占33.9%；70岁以上8人占13.6%。在农业总人口平均的每人10498.2元年纯收入中，种植业纯收入人平685.9元占人平总纯收入10498.2元的6.53%；经商2044元占人平纯收入19.47%；办厂加工51元占人平纯收入0.49%；打工收入6466元占人平纯收入61.59%；做手艺380.2元占人平纯收入3.62%；存款利息和国家补贴、福利纯收入606.1元占人平纯收入5.77%；其它纯收入265元占人平纯收入2.53%。

以上情况表明：绝大多数农业人口依靠本乡本土的农业生产收入份额已经极少，本乡本土的农业生产收入已经无法支撑绝大多数农业人口的正常生活。与此同时，涉及种植的劳力比例已经少于30%，而且60岁以上年龄者超过47%。当前从事农业生产的，都是上了年纪的老年人，40-60岁的占了47.4%，而60岁以上的占了47.5%，很显然，当前农村的耕地主要是生存性、保障性的，保障这些老年劳动力的生存，保障他们的基本生存。

当地种田的青壮年人口极少，那么当地农民现在都在干什么呢？我们再看下面第二组数据：农民的生计模式分布。通过表4.5的分析，那些不在家从事种植业的劳动力主要从事的工作有经商、办厂、加工、打工、做手艺等等，非种植业收入已经成为农民收入的主要来源，种植业收入基本上已经微不足道，而且，与种植业比，非种植业收入的家庭人均收入远远要高，见表4.5.

三是一般农户的劳动力投入在种植业与劳动力投入在非种植业的收益差异太大， 表4.7 显示，三个小组在家从事种植业的人均纯收入维持在5000元左右，而非种植业的收入，无论是经商、办厂加工、打工人员，还是做手艺的人员，人均纯收入都在1.5-2万之间，几乎是从事种植业人均纯收入的3倍。

农业劳动力，尤其是青壮年劳动力不愿意将劳动力过多地投入到种植业生产领域，而仅仅是试图通过少量的劳动力投入维持口粮，这是绝大多数农户的想法，一般的农户（种粮大户除外），几乎很少有人有人打算将粮食生产作为主要的劳动力投入领域和作为主要的生计来源；而为争取产粮先进县的地方政府，则希望播种面积多多益善，农户在种植业领域上的劳动力投入越多，则越有利于政府完成粮食生产政治任务。这就不可避免地存在二者之间的利益冲突，即政府的粮食安全责任目标与农民生计模式之间的利益冲突。下一节围绕双季稻生产的问题重点论证这个问题。

1.3 种植模式的比较：农户为什么不愿意帮政府种双季稻

目前，该县粮食种植模式主要有稻稻油、稻稻、稻油、一季稻四种种植模式。同时也有散户种植模式和大户或者说适度规模种植模式，下面进行比较分析。

稻稻油、稻稻的耕作模式在农业税费改革以前，在本地几乎占绝对主导地位，但是农业税费改革之后，尤其是最近几年，随着耕种的比较收益日益偏低，以及高产一季稻种子的引入，一季稻代替双季稻已经成为趋势，但是即便如此，一季稻的产量还是要比双季稻低300-500斤，进而这样一种趋势不利于国家粮食产量的增加，因而在国家将“保证播种面积，主攻单产”的粮食安全保障战略下，县级政府把恢复稻稻油和稻稻的耕作模式作为抓粮食生产的重点，但是这与农民的经济算盘之间存在冲突，下面一组数据可以有力说明为什么农户不愿意种双季稻。

普通的散户经营4种种植模式的成本收益情况如下：

早稻：亩劳动力投入:用工4.75个，单价120元/工日，计570元；亩物化投入成本：肥料100元、农药50元、种子30元、机耕100元、机收100元、水费10元、其它50元，计440元；亩产稻谷450公斤，单价2.5元/公斤,亩产值1175元;亩纯收入:165元。

晚稻：亩劳动力投入:用工5.25个，单价120元/工日，计630元；亩物化投入成本：肥料110元、农药70元、种子30元、机耕100元、机收100元、水费20元、其它50元，计480元；亩产稻谷480公斤，单价2.56元/公斤,总产值1229元;亩纯收入:119元。

一季稻：亩劳动力投入:用工5.83个，单价120元/工日，计700元；亩物化投入成本：肥料130元、农药85元、种子50元、机耕100元、机收100元、水费30元、其它50元，计545元；亩产稻谷580公斤，单价2.56元/公斤,总产值1651元;亩纯收入406元。

油菜：亩劳动力投入:用工3.44个，单价120元/工日，计413元；亩物化投入成本：肥料100元、农药30元、种子10元、机耕100元、水费5元、其它20元，计265元；亩产菜籽125公斤，单价6.6元/公斤,总产值962元;亩纯收入:147元。

散户种植效益情况(含粮食补贴):

亩总产值：稻稻油3371.97元。稻稻2536.97元。稻油2419.1元。一季稻1594.1元。

亩纯收入：稻稻油573.97元。稻稻426.97元。稻油506.1元。一季稻349.1元。

下面我们进一步作出几点解读。表4.8显示，单纯就一季稻和双季稻的纯收益进行比较，不考虑国家补贴的话，一季稻的纯收入要高于双季稻，如果是种植油菜+一季稻的模式的话，那农户就更不愿意种植双季稻了，因为双季稻的纯收益是284，而油菜+一季稻的纯收益是553；即便考虑国家补贴的收益在内，很明显国家对双季稻的补贴是183，远远高于一季稻和一季稻+油菜的补贴力度，这应该是国家政策的调节功能，但是即便如此，把国家补贴的收益算在内，双季稻的纯收益依然没有办法和一季稻，以及一季稻+油菜的模式进行比较，三者纯收入分别是467、530和687，双季稻依然明显不利。

这里还有两个实践中的细节，进一步使得种双季稻处于不利地位。一是补贴的实践过程，我们发现，双季稻补贴从来都不是按照实际面积来进行补贴，在实践中基本上是在撒胡椒面，即有没有种植双季稻的农户都有双季稻补贴，不但是我们调查的本县，周围的几个县都一样，实际的双季稻种植面积不到30%，但是双季稻补贴的耕地面积却往往高达90%以上，地方政府为了照顾农民的利益，都倾向于把本地的耕地都报成双季稻，这样也可以体现本地的抓双季稻生产的“成效”。

二是人工投入和中间投入。试想：一个农户多投入一倍的农药种子化肥，多干几个月的活，赚的纯收益反而没有少投入以及，少干一季来的收益大，这样的事情谁会干呢？这是问题的一个方面。另一方面是，种双季稻和干别的农活不同，时间节奏紧张，尤其是双抢时天气热、劳动量大。

即便是从农户自己“就业”、“找活干”的角度来讲，农户通过种植双季稻，也不能为自己赚到更多的“劳力钱”，从表4.8中可以看到，如果把中间的劳动投入算成是农户自己的收入的话，把移栽[10]、管理用工都算成是自己干的话，双季稻种植中能够算成自己劳力钱的是1200元，一季稻是700，一季稻+油菜的劳动力成本是1250，因而从农户“自雇”的收入来看，种双季稻也没有一季稻+油菜划算。另外，一季稻的种植模式，和一季稻+油菜的种植模式，因为劳动力投入比较少，不影响农户出去打零工赚钱，而种双季稻的话，则受到很大牵制，这使得从影响打零工的“机会成本”来看，种植双季稻也是不划算的。

正因为如此，本地的散户普遍不愿意种植双季稻，这与政府要完成强调种双季稻的“政治任务”之间存在尖锐冲突。

与散户种植模式相比，还有一种就是大户，或者说是适度规模种植[13]。县级政府和农业局从2009年以来开始扶持一批种粮大户。下面我们通过比较大户种植和散户种植两种不同的耕作模式，根据收集的大量的农户的信息，我们对本地的种植模式，种植方式（散户种植与适度规模种植）进行比较，试图说明散户为什么不愿意种双季稻，而大户则可以因为有政府的项目补贴的扶持，而愿意帮助政府种植双季稻来完成粮食生产的政治任务。

下面是适度规模经营不同的耕作模式的成本收益分析：

早稻：亩劳动力投入:用工3.33个，单价120元/工日，计400元；亩土地流转费150元；亩物化投入成本：肥料90元、农药40元、种子24元、机耕80元、机收80元、机插30元、水费10元、其它10元，计364元；

亩产稻谷450公斤，单价2.5元/公斤,总产值1125元;亩纯收入:211元。

晚稻：亩劳动力投入:用工4.83个，单价120元/工日，计580元；亩土地流转费150元；亩物化投入成本：肥料99元、农药45元、种子24元、机耕80元、机收80元、水费20元、其它10元，计358元；

亩产稻谷460公斤，单价2.6元/公斤,总产值1196元;亩纯收入:108元。

一季稻：亩劳动力投入:用工4.17个，单价120元/工日，计500元；亩土地流转费300元；亩物化投入成本：肥料117元、农药68元、种子40元、机耕80元、机收80元、机插30元、水费30元、其它10元，计455元；

亩产稻谷600公斤，单价2.6元/公斤,总产值1560元;亩纯收入:305元。

油菜：亩劳动力投入:用工2.6个，单价120元/工日，计313元；亩物化投入成本：肥料100元、农药20元、种子10元、机耕100元、水费5元、其它20元，计255元；

亩产菜籽110公斤，单价6.4元/公斤,总产值704元;亩纯收入136元。

适度规模种植效益情况:

亩总产值：

稻-稻-油：3113元。 稻-稻：2321元。

稻-油：2264元。 一季稻：1560元。

亩纯收入：

稻-稻-油：455元。 稻-稻：319元。

稻-油：441元。 一季稻：305元。

大户种植双季稻，一方面可以保障粮食产量比散户种植一季稻要高；另一方面，大户的面积比较大之后，尽管单位面积上的平均亩产量没有散户高，但是总体的纯收益要远远高于散户。正是规模效应，使得大户种植双季稻有利可图[14]。

正因为如此，地方政府领导认为，种植双季稻比一季稻总收入高，增加了稻谷总量；规模经营稳定了一批固定劳动力，提高了社会化服务水平，提高了机械化作业水平，减少了农药和化肥用量，节约了生产成本，提高了社会效益、生态效益和经济效益。

进而地方政府着力推动种植业领域的转型：全县农口系统的干部几乎一致认为：单家独户的单干式已经严重制约当前粮食生产发展，种植业转型势在必行。扶持和培育耕种水田50亩以上和早、晚两季共种粮100亩以上大户是适合本地种植业转型的理想选择，也是当前粮食生产稳定发展的迫切需要。

通过表7可以发现，散户种植双季稻与大户种植双季稻差异明显。一是物化成本上，散户模式的成本要明显高于大户模式，肥料、农药、种子、机耕、机收等这几项，散户的成本是790，而大户模式则只有653；二是移栽方面和管理工方面，散户模式是1200，而大户则是1030，当然这里有一个问题，就是散户因为是自己出劳动力，可以不打劳动力的算盘，这种观念对于无法外出就业的老人农业来讲是成立的，但是能够在外打零工的劳动力则会计算这种机会成本；上面两个方面，都是大户模式更加有利。

但是在接下来的两个方面，大户模式则处于相对不利状态。一是土地流转费用，散户不需要支付耕地流转费用，而大户则需要支付流转费用，前几年一般是在200左右，最近开始在上涨，逐步接近300；二是亩产量，大户的平均亩产量大致是在900公斤，而散户则是950公斤，甚至更高。散户因为可以精耕细作，而大户则相对粗放。但是根本的问题在于：散户不愿意种植双季稻。所以这样比较不是很现实，应该把散户种植单季稻和大户种植双季稻放在一起比较。

表4.11显示：大户种植双季稻的单位面积产量要远远高于散户种植一季稻，散户种植一季稻的产量是650公斤，而大户种植双季稻的产量则是900公斤，要高出500斤左右，不考虑其他因素，大户种植双季稻的模式很显然是符合国家“主攻单产”的粮食安全战略。但是大户种植双季稻的话，生产环节的纯收入不是很高，平晚县从2009年就开始对双季稻生产大户进行地方补贴，2012年集中育秧补贴和双季稻种植补贴，以及其他项目补贴接近250元左右，对于面积比较大的大户而言，这很显然是一笔不菲的收入。

简而言之：大户种双季稻：政府扶持两季200元/亩（包括种子免费送在内），两季机耕自备减少成本70元/亩，农资批发两季降低成本80元/亩，共300元与土地租金300元/亩两抵后基本齐平。剩下的就是田里的规模经营之后的收入，按照表4.10每亩的收入是337的话，因为种植规模比较大（50亩以上），种田的收入+机械的收入（因为大户一般自己购置了机械）基本上能够接近在外务工收入。

而散户主要是挣了自己家劳动力做事的用工成本（每季每亩5个工日500元），因为耕地面积少，纯收入也比较小，种植双季稻不划算，种植一季稻主要是解决自己的口粮问题；对于那些仍然有劳动能力外出务工的劳动力而言，他们最偏好的生计模式：一季稻+油菜+打零工，这是经济效益最高的生计模式，种双季稻不利于他们外出打零工，不愿意种植；对于无法外出的老年人而言，没有能耐，干不了，如果主要劳动环节都请工，种田就基本上没什么收益，这也与地方政府发展双季稻、增加粮食播种面积和粮食产粮的目标相冲突。

政府从粮食增产，保证国家粮食安全的角度，按照“主攻单产”的思路，其必然选择是要农户种植双季稻，要同时保证粮油产粮的话，稻-稻-油的三熟制是最好的，但是这样一种种植模式的单位面积的收入效益最低，唯一可行的办法就是培育“双季稻种植大户+农机大户”的模式，政府给予一定的项目补贴，目前这些大户已经是平晚县发展双季稻生产的主力军。

光从种植模式和经济效益的角度来看，地方政府认为，单家独户的单干式已经严重制约当前粮食生产发展，种植业转型势在必行。扶持和培育耕种水田50亩以上和早、晚两季共种粮100亩以上的大户是适合平晚种植业转型的理想选择，也是当前粮食生产稳定发展的迫切需要，该县从2012年开始出台，对于符合条件的种粮50亩以上的规模种粮户种植双季稻补助150-200元/亩。

但是仅仅从经济效益的角度来看地方政府扶持种粮大户，还不是最重要的原因，实际上，如果政府对于散户也像大户那样每亩进行200多元的项目补贴与扶持，部分散户也可能有积极性帮助政府种植双季稻，而且散户还不需要土地流转费用。但问题在于，散户是高度分化的，每个家庭的劳动力安排不同，种植偏好不同，有的能够种植双季稻，有的则不愿意，或者没有能力种植，有些散户认为，每亩田200块的补贴，多干一季的活，这还不如自己打一天的工来得划算，也就是说散户因为面积小，对于政府的这种项目补贴不是特别敏感；最为重要的原因在于，因为散户数量众多，没有办法与政府整齐划一的项目任务相对接，交易成本大，治理成本高，这是我们在后文将会重点论证的问题。

小结。上面从不同种植模式的效益分析比较表中的数据表明：种植油菜加一季水稻的效益最佳，种植双季稻效益最差。散户和规模种植户都会注重自己的效益而种植油菜加一季水稻或种植单季稻。由于收割早稻抢插晚稻的双抢期间劳动强度大和劳动力紧缺，种粮农户不会顾虑国家粮食安全问题而主动种植双季稻。

对于单个的家庭而言，很多农户因为顾虑劳动强度大和请工不合算等因素很难接受种植双季稻。但是，提升本县当前农村种粮的整体综合效益和确保农田复种指数需要种植双季稻；同时，确保国家粮食安全也需要种植双季稻。种植双季稻可增加近三分之一的粮食总量，这是地方党委政府与党中央高度保持一致的具体体现，是产粮大县的责任和义务，是国家粮食安全的需要，是全国整体战略利益的需要。发展双季稻生产虽然有诸多好处，意义非凡。但在现实中又难以推进，主要原因有：一是小规模种粮户大多是年长者，老年人难以应对高强度的体力劳动；二是小规模种粮户支出的农机作业费、农资和请人做事成本都是零售价，种植双季稻全部按零售价付出这些成本后所得利润极少；三是全部依靠自身劳作每亩虽然可以多获得劳动报酬，但由于种植规模有限所获总收益并不多。大户能够在地方政府给予每亩200元左右的项目扶持下愿意帮助政府种植双季稻。

1.4市场围困的政府

上文从农业生产要素比如农药、种子、化肥、劳动力等因为农业经济的市场化改革而带来粮食生产，尤其是双季稻生产的比较收益低，进而导致农户与政府之间在围绕着粮食生产方面存在尖锐的冲突。实际上，农户的经济利益与政府发展粮食生产的目标之间，存在冲突的领域表现在耕作制度和劳动力的利用方式上，还体现在农资、粮食价格等方方面面，因为粮食生产的比较收益是由劳动力、耕地、农资、粮食价格、农田水利等多种要素决定的。这些领域，逐步全面市场化之后，使得政府要完成粮食生产任务，保证播种面积等方面，在与农民打交道的时候陷入被“市场的围困”的格局当中，因为地方政府能够发动农民种植双季稻，但是政府管不了他们的收益，因为粮食生产的比较收益是由各种农业生产的要素市场以及粮食流通市场决定的，地方政府面对这不利市场因素的挑战，只能是一筹莫展，农户种植双季稻的积极性因为市场因素受挫，他们也是爱莫能助。

县级政府发展粮食生产“被市场围困”。一方面是粮食生产资料价格失控，快速上涨，劳动力的价格快速上涨；另一方面，则是粮食的市场价格持续下跌，国家的粮食保护价，因为市场受到冲击，而无法有效保护农民。这样两层因素夹杂在一起，导致粮食种植的比较收益快速下跌。这是一般的粮食生产情况。农民的种粮积极性下降，很多非核心区出现抛荒的原因。在核心区，政府要发动农民种植双季稻，则面临耕作制度的约束，农民种植双季稻不划算[15]，县政府只好出台补贴措施，来调动农民种双季稻的积极性。但是政府的这样一种政策扶持，只能是在十分有效的面积（项目示范片）内部进行进行扶持，不可能在全县去推广，这也决定了，处于“被市场围困之中的地方政府”治理农业边界的“有限性”。

回到本章开头的那个笑话，为什么乡镇政府请人把双击早稻都已经插好了，种双季稻的犁田、育秧的成本由政府埋单，农民依然要把他们插好的早稻给毁掉，然后种上一季稻？因为政府能够管得了农民种什么，但是管不了农民的收益，种田的收益现在是由市场决定，农户认为种植双季稻不但利润低，而且还影响外出打零工赚钱，所以毁掉政府种植的双季稻也就是理所当然的事情。

在市场因素的夹击下，地方政府只能通过发动一些大户“搞马路工程”，这实在也是不得已而为之的办法！在当前的水稻生产成本—收益结构的约束下，他们有可能在全县范围内动员农民种植双季稻吗？在全县范围内“整建制”地扩展双季稻吗？根本不可能。这从根本上决定了，产粮大县奖补政策，以及一系列其他的粮食生产规划，在现在的市场条件下，在保证国家粮食产量方面的局限性。

正是因为这样，在某产粮大县10多年前就出现了与今天《焦点访谈》惊人相似的一幕：

某粮食生产先进县：

盆地早稻八成抛荒山区中稻三成抛荒

春耕调查1.又是一年春耕时，从今天开始，我们经济信息联播将推出系列报道：春耕调查。春耕，相当程度上决定了一年的收成多少，这当中播种面积是最主要的指标。在素有“鱼米之乡”美誉的湖南，前不久有观众朋友向我们的记者反映说，近年来早晚稻改中稻的倾向比较严重，甚至连中稻都不种的现象也时有发生，这样的种地方法就造成了耕地的大面积抛荒。那么情况是否属实呢？来看记者在连续7年获得全国粮食生产先进县的平晚县进行的调查。

记者来到全国商品粮基地湖南省的平晚县，见到主要公路的两侧都有农民在忙着培育秧苗，青青的秧苗已经差不多一厘米高。据当地农业部门介绍，为了遏制早晚稻改成中稻的趋势，平晚已投入数百万元为农民集中育秧。湖南省平晚县台农技站高级农艺师王进益说：“必须把粮食生产面积补上来，所以平晚县抓双季稻生产在全国，尤其在湖南省还是比较有名的。”

可是当记者离开公路主干道3公里，深入到乡村公路，见到的情况却截然相反：农田没有人干活，见不到一点春耕农忙的迹象。范先生有两个儿子，一个在部队参军，一个在广东经商，缺乏劳动力的他早就把早晚稻改成中稻了。

湖南省平晚县江镇联谊村村民范先生表示：“我个人种一季稻有10年了，我现在年纪大了，我就没有种了，以前我种过20多亩地都是双季稻。”

湖南省平晚县江镇联谊村村支部书记戈先生说：“我们这里种早稻的少，种中稻呢？种中稻的多。种早稻的占百分之多少？我们这种早稻没有，几乎没有。”

记者在台、洪等十几个盆地乡镇见到的情况与江如出一辙，公路主干道两边春耕忙，行进3到5公里深入村庄，大部分早稻都抛荒。当地早稻集中育秧主要集中在国道、省道和高速公路两边。

王进益说：“我们县城公家育秧可供8万亩，分散到乡里，我们今年建了83个大的温室棚，每一个大棚可供40亩地。”

照此推算，平晚县早稻耕种面积不足10万亩，然而平晚县有耕地90万亩，早稻抛荒面积超过80%。更加糟糕的是，在界牌、佝偻等山区乡镇，很多耕地已经杂草丛生，不仅早晚稻没有种植，就连中稻也没有人耕作。

湖南省平晚县界牌镇高山村村委委员柳怡生：“高山村总共七个小组，抛荒最严重的天安组，天安组原来面积51亩多，抛荒80%。全村抛荒面积可能在30%左右，面积达到100亩。还有哪些村也存在类似的情况？有很多，有5到6个村吧。最严重的是莲花村，大概是抛荒70%到80%，其它村抛荒30%到40%是正常的。”

春耕调查2。早稻种子销售低迷，部分销售商已经放弃。平晚作为全国产粮大县，盆地双季稻居然八成抛荒，山区单季稻三成抛荒，而这绝不是危言耸听。我们知道，种植水稻必须要用种子，一亩地水稻平均需要0.8公斤的种子，种子销量是衡量水稻种植面积的重要指标。那么，平晚县的水稻种子销售情况又如何呢？我们的记者也进行了一番调查。销售人员介绍说，农民购买早稻种子的时间通常是在2到3月份，因为3月底就应该浸种准备育秧。4月上旬，记者走访了平晚县江镇八个种子销售店，店主们都普遍反映早稻种子的销量很低。

紧接着，记者又走访了金兰、石市和集兵等十来个乡镇的种子销售店，无论是农技站种子销售店的销售员，还是个体经营户，他们都异口同声地反映：早稻种子的销量几乎可以忽略不计，现在主要靠销售一季稻种子维持利润。

据记者了解，目前当地仅有的一些早稻育秧也仅是做个样子。湖南省平晚县种子管理局工作人员彭先生说：“看到的那一点早稻育秧是政府搞的形象工程，是一级应付一级，搞示范点，都不是农民愿意种的，现在农民小规模种一季粮，种粮目的是保证自己口粮，自己吃。不是靠卖粮来获得经济收入。”

彭先生介绍，早稻抛荒不是平晚县独有的现象，从全国性种子公司的销量就可见一斑。隆平高科是我国最大的水稻种子培育公司，最近五年，早稻种子的销量持续下滑：从2008年到2013年，每一年销量分别是：713万公斤、536万公斤、364万公斤、307万公斤、299万公斤、220万公斤。早稻种子五年下滑近70%,这就意味着，全国购买隆平高科水稻种子种植早稻的面积五年下滑70%。

春耕调查3。种粮不如打工，“农民荒”导致地撂荒。据记者在走访中了解到，为了减少耕地抛荒，湖南省今年投入的资金超过了1.2亿元，可是为什么农民种粮的积极性依然不高呢？继续来看调查。湖南省平晚县界牌镇高山村村民汤舜华有四兄弟，其他三个都在城里打工，留下他一人种了20亩地。他所在的高山村青壮年劳动力大都外出打工，留在家里的是老人和小孩。粮田里不仅早晚稻变成了中稻，现在就连中稻也没人种，一年抛荒100多亩。汤舜华说：“种了这么多地，我是上了年纪的老人，劳累过度承受不了。种一年算一年，以后这些耕地如何处理我估计不到，没有办法保证这些土地能继续耕种下去。”记者了解到，虽然平晚县有农业人口近100万，但是年轻农民绝大部分都进城打工了。种粮收益低和劳动力缺乏直接导致了耕地抛荒。早晚稻抛荒改成中稻，一亩地减产稻谷500斤，平晚县90万亩耕地面积八成抛荒，意味着全县稻谷减产3.6亿斤。如果算上山区30%的耕地全部抛荒，稻谷减产的数量会更大。

春耕调查4。水库山塘30年未修，灌溉功能非常脆弱。2012年，我国进口稻谷和大米创历史新高，达到234万吨，同比增长将近300%。 农田水利是粮食种植的重要保障，此前2011年的中央一号文件就提出要每年从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。两年过去了，农村水利建设情况如何呢？来看报道。

黄章菊是眼前这个水库的承包户，她无奈地告诉记者：现在正是南方多雨季节，可是水库的需水量还不到正常水位的十分之一。因为这个容水量水库从1966年修建后，最近30年都没有维修过，严重漏水已经超过7年。

据不完全统计，像这样年久失修的水库在平晚县不低于100个。数量更为惊人的是，年久失修的山塘在界牌镇高山村一个村就有100个。这个山塘已经干涸10多年了，塘底长满了各种杂草，即便梅雨季节也装不满水。湖南省平晚县界牌镇高山村村民汤学明说：“经济条件有限，劳动力欠缺，所以没有办法维修就干涸了，造成底下这一垄田都耕种不成，所以田也抛荒，底下这一垄田有10来亩地，都抛荒了。”不仅是平晚县，整个平晚市大部分山塘、水库、渠堰修建于上个世纪六七十年代，设施老化、损毁严重、渗漏现象比比皆是，排灌能力基本丧失。使水稻生产面临着洪涝灾害的威胁，农民种粮风险大，成本高。

注释：

[1]吕德文，《制度性关联的消解及其对乡村社会的影响》，《西南石油大学学报》，2009年第4期。

[2]渠敬东，《从总体性支配到技术性治理》，《中国社会科学》，2009年第6期。

[3]当时全国各地在海南岛参加种子植保，是一个非常普遍的事情，因为海南岛的气温比较好，适合种子的培育，各省都组织人员在当地学习培育种子的技术，先是在当地租用一块地，然后学习种子培育技术，实验和学习了3-5年之后，就回到本地培育种子。

[4]李昌平，《农产品武器化趋势下的种子殖民化》，三农中国网。

[5]即因为耕作制度出现变迁之后，农户种单季稻和种双季稻的节奏没有办法协调统一，单双混杂之后，造成打农药时存在大量的虫子可以借助这样一种耕作制度的混杂而“搭桥”，即虫子具有了逃避农药药效的空间。

[6]外资引领农药市场的格局，依靠的是技术优势，农药代理商在谈这个问题的时候为中国的农业忧虑，这些农药中除了有杀虫成分之外，还有其他成分？因为杜邦公司的农药，打到稻子上的时候，是可以渗透到禾苗当中去的，那么这些农药是否会渗透到稻谷当中去，对粮食的质量有何影响，不得而知。这也是笔者对当前的农药市场的一个忧虑。

[7]湖南是中国水稻生产第一省。

[8]2013年7月份左右启动水稻最低收购价预案的时候，国家收购价是130，市场价只有110。

[9]其它成本主要是农膜、小型农机具折旧；2.管理用工主要是浸种育秧、排灌、施药、除杂、晒谷和协助农机作业等，按每个工日100元计算；3.国家补贴为农资综合补贴80.6元，粮食生产直补13.5元，良种补贴每季15元，新增双季稻生产补贴58.87元，合计182.97元。

[10]农村现在农户种田自己干的主要是移栽和田间管理，包括打药、施肥、看水，而犁田和收割，因为机械化的成本低，速度快，效率高，基本上已经承包给农机手，除非是机械无法去的地方，只能用自己的或者请小犁田机耕作，但是这样的田已经很少，不方便机械使用的田，比如说还需要人工收割的田基本上会被抛荒，因为人工收割稻谷极为麻烦，要用镰刀把稻子先割下来，然后用人工打稻机或者电动打稻机脱粒，这不但速度缓慢，劳动力投入不划算，而且在收割时温度高，农村在家的老人种田基本上吃不消。

[11]其它成本主要是农膜、小型农机具折旧等；2.管理用工主要是浸种育秧、排灌、施药、除杂、晒谷和协助农机作业等，按每个工日100元计算；3.国家补贴为：农资综合补贴80.6元，粮食生产直补13.5元，良种补贴每季15元，新增双季稻生产补贴58.87元，合计182.97元。

[12]单位是公斤。

[13]这里讲适度规模种植，不包括企业大面积承包耕地的情况。在本地，地方政府重点扶持和补贴的适度规模经营是指50亩以上的双季稻，播种面积为100亩；另外，种植一季稻的话，面积达到100亩被纳入到家庭农场的登记范围，但是实践中，前者因为涉及到利益分配，边界很清晰，而对于种植一季稻的适度规模，目前还不是很清晰，笔者认为，在当地基本上也是50亩以上就算是适度规模经营了，因为面积要达到50亩以上，一般需要支付租金，不支付租金通过免费流转很难达到50亩以上，从下面我们计算成本时，考虑到租金这个因素的重要影响，我们还是以50亩以上的一季稻种植算适度规模经营。

[14]第5章对这个问题会进一步分析。

[15]这背后除了上面所谈的一般性的原因之外，还有一个重要的因素就是劳动力价格的持续上涨，导致需要大量投入劳动力的双季稻种植与农民外出务工之间存在严重冲突。