老旧住房自主更新，上海走到哪儿了？

在城市更新的浪潮中，越来越多的中央文件提及“支持居民自主更新”，“等拆迁、博拆迁”等过去这种政府大包大揽的模式越来越难以为继，探索可持续、可循环的新型城市更新机制，已经势在必行。

上海老旧小区具有房龄老、体量庞大、产权复杂、治理难度大的特点，30年间上海对老旧小区改造所取得的成效在全国都处于领先地位，但是在自主更新模式的探索上却是一片空白，已然落后于先行城市。

一、 上海居民自主更新案例尚属空白

根据上海市房屋管理局数据显示，上海全市居住类房屋建筑面积约7.3亿平方米，其中2000以前建造的老旧住房总量超过了2.2亿平方米，占全市总量的30%。“十四五”期间上海实施老旧小区改造6800万平米，改造主要聚焦2000年以前建成小区，期间公房小区基本实现修缮全覆盖，但老旧商品房整体修缮覆盖率极低，市场上还有大量2000年前后建设的早期商品房小区没有开展过系统性的修缮或更新。并且上海绝大多数老旧商品房小区不存在结构性安全问题，按照上海现有城市更新政策，以及重点推进方向如城中村改造、老旧小区（配套不全、安全隐患优先）、小梁薄板、风貌等，老旧商品房原拆原建适用场景极少，但是遗留下来的大量老旧商品住宅居民改造意愿迫切。

今年上海首次编制城市更新和住房发展“十五五”规划，规划提出“到2030年上海计划实施‌老旧小区改造3000万—4000万平方米，实现公房、售后公房类小区全覆盖修缮，逐步扩展至混合类、早期商品房小区。同时支持老旧住房自主更新，有序推进老旧电梯更新和既有多层住宅加装电梯，持续推进既有居住建筑节能改造。”可以看出，十五五期间城市更新的体量仍然很大，但速度明显放缓。首次提到城市更新要逐步扩展至混合类、早期商品房小区，明确拓展到当前城市更新的短板洼地。指出支持老旧住房自主更新，明确城市更新主体，后续关于自主更新的配套政策及落地措施还未明晰。

▲保屯路211弄

目前上海真正意义上的居民自主更新案例尚属空白，反观杭州、广州、北京、南京等地，已涌现出成熟的自筹资金、自主更新样板。上海目前实践的原拆原建本质上还是“政府主导的原拆原建”，比如近期被总书记考察的黄浦区保屯路211弄，是作为上世纪60年代小梁薄板结构住宅改造的典型案例，通过改造后实现家家户户拥有独立厨卫，还是属于“成套改造”范畴。在财政投入上，居民不出资或极少量出资，政府财政为主。而自主更新虽然最终形态上也是原拆原建，但实施路径截然不同，自主更新是居民自组织、自筹资、自主推进、利益自分配，依据“谁投资谁受益、谁受益谁出资”的原则，政府财政少出资或不出资。

二、 自主更新从顶层战略到地方出台多项措施支持

上海还未起步，而自主更新的重要性和战略地位已经越来越明确，主要体现在一方面顶层设计中频繁出现提及；一方面，地方层面，已经有城市出台多项优惠措施提升居民自主更新的意愿。

国家层面，2025年8月，《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》中提出“稳步推进城中村和危旧房改造，支持老旧住房自主更新、原拆原建”；

2026年7月，国务院批复《扩大消费“十五五”规划》，首次将住房与汽车、家居家电并列定义为“大宗耐用消费品”。规划中强调“稳步推进城中村、危旧房和城镇老旧小区改造，支持居民自主更新”。

从2026年到2025年保留支持自主更新，删除掉原拆原建，政策清晰传递出居民自主更新被纳入扩大内需的战略框架，同时城市更新从“政府主导”向“居民自治+市场参与”转型的意图。

地方层面，2024年4月，浙江省在全国率先出台《关于稳步推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见》，意见提出多项优惠政策，比如按各地自主更新政策增加的住宅面积（不包括原有住宅按套扩面面积）、服务设施面积，可通过移交政府作为保障性住房、公共服务设施等方式用于冲抵建设成本；城镇老旧小区改造自主更新项目可免收（征）城市基础设施配套费、不动产登记费等行政事业性收费和政府性基金，涉及的经营服务性收费一律减半收费，涉及的水电、燃气等管线铺设、表箱拆装移位等工程按成本价一次性收费等。

自政策落地后两年时间内，浙江老旧住房自主更新落地案例已达4个，其中包含全国首个小区成片自主更新的浙工新村以及首例业主100%自筹资金的温州乐清虹苑小区。一方面浙江通过制定更优惠、灵活的政策，拉动业主自主更新的意愿，效果显著；另一方面这些小区基本都具备体量小、社区关系简单、改造投入资金低等特性，这也导致这一模式前置条件严苛、复制性弱，难以大规模推广。因此，浙江的政策开了个好头，但是政策力度不够、机制还未健全，优化现有政策法规，探索投资策略和回收清晰的模式的路仍很长。

而在居民意愿上，也要加大宣传力度，有必要及时转变理念，解决共识凝聚、资金筹措、制度适配‌三大瓶颈中第一大瓶颈。相比传统拆迁模式，自主更新释放地段价值，还有满足居民差异化需求和长效运维机制的优势。传统模式成片统筹、标准统一、补短板优先，自主更新立足小区个性化痛点，按需施策、渐进更新，适配商品房差异化需求；传统改造侧重一次性硬件提升，自主更新坚持改造、治理、管护一体化，同步构建长效运维机制。

▲曲靖糖行街

比如曲靖糖行街，街道的丰富性与多样性是早前城市更新通常交由一家设计公司进行整体设计根本无法做到的。

最后，随着中国的城市更新步入深水区，很多地方已经意识到，可持续、可循环的新型城市更新机制，已经势在必行。而上海作为“老化”的国际化大都市，走通自主更新模式更是箭在弦上。30年间，上海老旧住房改造走过了“危棚简屋”拆旧建新的阶段、“二级旧里以下”成片改造的阶段，小梁薄板的改造阶段，未来老旧住宅改造更多是单幢或者单小区的小地块更新，这类微更新恰恰也是自主更新的主战场。

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