彭剑波：城市更新“十五五”规划校准价值坐标，助力城市发展开辟“第二曲线”

导 读

近日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），明确“十五五”时期城市更新工作的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措。围绕《规划》内容，中国城市报记者对清华同衡规划设计研究院城市发展策划研究所所长彭剑波进行了专访。

内容来源：《中国城市报》

原标题：城市更新“十五五”规划：校准价值坐标 引领城市发展“第二曲线”——访清华同衡规划设计研究院城市发展策划研究所所长彭剑波

彭剑波

清华同衡规划设计研究院城市发展策划研究所 所长

清华大学工学博士、正高级工程师、《建城方略》作者

Q1

中国城市报：《规划》发布有何意义？

彭剑波：《规划》是城市更新领域首部国家级专项规划，其发布标志着城市更新工作步入全国化布局、系统性重构、数智化驱动的新阶段。

《规划》首次以量化指标明确城市更新任务书、时间表和施工图，明确6方面重点任务、7方面政策举措、10项主要指标和14项重大工程和行动。这使各地明确了干什么、怎么干，城市更新有了可操作、可考核的依据。

《规划》对标创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市建设目标，确立了城市更新价值坐标，推动城市更新从重规模转向重品质、从重行动转向重实效，为城市更新工作提供了衡量尺子和价值导向。

Q2

中国城市报：您提到“十五五”城市更新工作将进入全国化布局、系统性重构、数智化推进的新阶段。具体如何理解这个新阶段？

彭剑波：一是全国化布局。“十四五”时期城市更新以“试点探索”为主，《规划》吹响了“十五五”时期全国城市更新集结号，大中小城市全覆盖。

二是系统性重构。“十五五”时期将是城市更新体制机制、政策法规系统完善的关键时期。该时期城市更新将通过系统思维、系统政策，形成系统效益。

三是数智化驱动。城镇房屋基础信息数字化率>95%，是“十五五”时期城市更新主要指标之一。城镇房屋基础信息数字化相当于为每一栋房屋建立数字身份证，它将补齐城市更新工作的关键短板，为可持续城市更新和现代化城市治理建立不可或缺的数字底座。

Q3

中国城市报：《规划》有哪些值得关注的新提法？

彭剑波：一是激活城市存量资源潜力。这意味着我们看待城市存量资源，正从过去“包袱思维”转向“资本思维”和“引擎思维”。城市存量资源不是“城市包袱”，而是城市资产的重要组成部分，是城市未来发展的潜力所在。通过功能置换、新业态植入以及高质量运营，可以唤醒城市存量资产。

二是建立房屋全生命周期安全管理制度。我国现有房屋数量巨大，建设年代参差不齐，多数建筑设计年限为50年，不少老旧房屋已超过或即将超过这一年限。房屋体检制度关系到老百姓安居和城市安全，建立房屋全生命周期安全管理制度很有必要。

三是无体检不更新。一体化推进体检与更新，形成“体检发现问题、更新解决问题、评估实施效果、推动巩固提升”的闭环工作机制。通过体检梳理问题清单和资源清单，结合公众参与汇总需求清单和愿景清单，统筹编制策略、政策、任务、项目等清单，并据此开展更新，实现精准施策。由城市体检引领“体检—策划—规划—算账—投资—改造—运营—治理”的一体化全流程。

四是构建可持续的城市建设运营投融资体系。城市更新是一项系统工程，不可能一蹴而就。运营逻辑必须贯穿城市更新全过程。城市更新不仅在于“改”，更在于“运”；不仅在于“投”，更在于“盈”；不仅在于“行动”，更在于“可持续”。可持续是检验城市更新效果的重要标准，包括运营可持续和财务可持续。财务若不可持续，城市更新将难以推进。尤其是在超大特大城市的中心城区，更新工作面临高昂财务成本。以北京核心区某历史街区为例，大杂院的腾退成本每平方米约13万元，加上改造成本后接近14万元，若按年化财务成本计算，每天每平方米利息约8元。

Q4

中国城市报：《规划》提出“培育壮大城市发展新动能”，对此您有怎样的理解和思考？

彭剑波：一是增强城市发展动力。城市发展从土地财政向创新驱动转变。城市更新要摆脱“以地生财”的惯性，走向“以创致富”的新路。空间更新与产业换新两手抓，两手都要硬。城市更新不是二次房地产，而是通过导入新质生产力、实现产业焕新来增强城市发展动力。“五新融合”可作为具体实现路径，即空间更新、文化复兴、产业焕新、运营创新、治理革新。

二是激活城市存量资源潜力。城市更新不是涂脂抹粉，而是动能重塑。城市更新不是“换外套”，而是“换芯片”。规模化更新必须与运营化、产业化相结合，不能简单搞成“咖啡馆经济”。要因城施策、因地制宜，营造新场景，导入新业态，发展新经济，促进文商旅体展创深度融合，用好基础设施公募REITs等相关金融工具。

三是提升城市对外合作水平。有条件的城市在进行更新时要注重提升对外合作开放水平。例如徐州将传统铁路货场更新为淮海国际陆港，通过发展口岸经济和中欧班列，推动工程机械企业“走出去”；北京首钢园区从老旧钢铁厂转型为服贸会举办地，实现冬奥遗产再利用，提升了石景山区乃至北京的国际交往功能。城市更新要承接城市战略、分解城市功能、融入城市发展、作出城市贡献。

四是城市更新是驱动城市发展的“第二曲线”。有机构测算，“十五五”期间城市更新市场容量预计超过15万亿元。城市开发开启了中国城市的第一增长曲线，而城市更新将有望开启中国城市的第二发展曲线。这条曲线不是大干快上、高歌猛进，而是慢工出细活、久久为功、细水长流的可持续发展曲线。

Q5

中国城市报：有人担心“十五五”时期城市更新会是新一轮大拆大建。对此，您怎么看？

彭剑波：城市更新不是过去的土地财政模式，也不是简单的房地产开发。在总体要求部分，《规划》将“坚持保护第一、应保尽保、以用促保”写入总体要求，并明确提出“建立健全‘先调查后建设’的保护前置机制”。现代化人民城市的价值坐标和可持续的要求，决定了本轮城市更新不可能是大拆大建。

Q6

中国城市报：关于落实《规划》，您对城市以及相关从业者有何建议？

彭剑波：落实《规划》，从业者、地方政府需要树立六大认知思维：战略思维、全局思维、系统思维、资产思维、运营思维、可持续思维。

具体而言，立足国家级专项规划定位，从国家城镇化顶层战略高度理解城市更新，跳出单一城建项目视角；立足全国一盘棋布局，结合城市自身定位对接国家更新导向；摒弃碎片化更新，全周期、片区化、跨专业统筹改造；盘活城市存量土地、老旧建筑等存量资产，挖掘存量资源潜在价值；更新不用“过度”设计，不应“过重”投资，应重长效运营，运营逻辑应贯穿城市更新全过程；可持续是检验城市更新成效的金标准，杜绝短期粗放投入。

清华同衡 城市发展策划研究所

城市发展策划研究所是北京清华同衡规划设计研究院有限公司的核心业务部门之一，是国内首支在国家级规划设计平台上成立的以城市策划与运营咨询为主要职能的专业团队。依托于清华大学的学科优势及清华同衡的多专业协同综合优势，以“价值策划”为经营方针，擅长“策规算运”一体化，重点聚焦城市战略、产业发展、新城新区、城市更新、产业园区、乡村振兴、文商旅、城市运营企业战略等领域的策划规划与运营咨询业务。已经为国内超过50座城市的近两百个重点项目提供了专业策划规划咨询服务，获得了委托方的广泛认可，项目已获得国际奖2项，国家级奖项3项，省级优秀规划设计奖10余项。

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供稿｜清华同衡 城市发展策划研究所