1940年春，司徒雷登如何说服美英政府，给中国画废约“大饼”？

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自1931年底中外法权的交涉搁浅后，直至抗日战争中期，在很长时期内再没有出现认真的修约交涉。但这不是说中方对这一问题全未提起。

在这将近十年的时间中，中国曾经数次提出过这一问题。然而，由于中日问题始终是中国外交所面临的最急迫的问题，中国不可能再像过去那样花大力气去推进修约交涉。而列强也深知中国的外交困境，对中国提出的要求并不认真对待，敷衍几下便化解过去。

1、七七事变前的废约努力

1933年10月，鉴于1902年订立的中英商约和1903年订立的中美商约又一个十年已届期满或即将期满，时任驻法公使的顾维钧首先向外交部提出修约建议。顾维钧提请外交部注意，中国与英美之间的商约“如不及时提出修改，又将延长十年”。国内的许多工商团体也纷纷要求南京政府与英美修改旧约，废除不平等条款。对于顾维钧的修约建议，行政院召集了外交部、实业部等有关部门进行了共同研究。最后得出的对策是:“外交部对于英美及其他各关系国之商约，拟仍照向来办法，于各约届满时由该部会同有关系各部共同研究，分别提请修改。”

12月23日，中国政府分别向英国和美国发出修约照会。但英国空言一番，未作任何实质性的答复。美国则表示还须有待于获得有关此事的进一步的消息。1934年1月18日，南京政府再次向美国发出照会，指出中美间条约有许多条款如今已经不能适用，其中除了有关关税的条款经1928年的《中美关税协定》废止以外，“其余各项多系片面性质，与平等互惠原则不相符合，而领事裁判权、内河及沿海航行权等项，于中国主权损失极大，应予撤废，此尤为中国国民之宿抱之愿望。"

美国驻华大使詹森1月23日向国务卿赫尔发去电报，请求给予指示。但赫尔拖至3月13日才给詹森作出回复，并称国务院不想在目前对中国政府1月18日的照会作出正式答复，但同意使馆官员可将以下内容作为使馆方面的意见非正式地告诉中国官员。

赫尔称，美国在华领事裁判权并不是仅仅基于1903年的中美商约，而是在更为广泛更为复杂的基础上形成的。美国政府的态度早在1929年时便作出清楚的表述，现在并没有变化。美国希望能满足中国人民的民族愿望，但“废除过程应是渐进的，一方面，中国应该进一步改善自己的法律和司法制度，另一方面，美国也应该有足够的时间来调整过去90年间在领事裁判权制度下发展起来的美国在华利益，使之适应废除治外法权制度后所产生的新形势”。

赫尔并声称，领事裁判权问题不能一国一国地解决，这是一个全体条约国的共同问题。

从某种意义上说，南京政府要求修约的照会也是一种官样文章。按照国民政府过去颁布的旧约到期失效另行订立新约的原则，在旧约期满时发出修约要求是一件必须要做的事情。至于结果如何，那就不是南京政府所能把握的了。所以，在美国政府拒绝了中方的修约要求后，南京政府也并没有作进一步的动作。

有趣的是，就在南京政府对修约问题无所作为之时，处于日本控制下的“伪满洲国”傀儡政府却在起劲地展开了废除领事裁判权的运动。由于日本已经全面地掌控了“满洲国”，根本不需要什么领事裁判权来提供额外的权利，因此，日本便想用取消列强的领事裁判权这一招，进一步削弱英美在东北的地位，把英美的势力从东北挤出去。

1934年，“伪满洲国”成立了“废除领事裁判权委员会”，负责筹备废除事宜。日本对此予以大力支持。在东京也成立了“废除领事裁判权筹备委员会”。1935年8月，日本内阁通过了《废除在伪满洲国领事裁判权及转让满铁行政权》的计划。1936年6月10日，日本和伪满签订《日本国与伪满洲国间关于日本臣民在满洲居住和伪满洲国的课税条约》,放弃了一部分领事裁判权。不久，“伪满洲国”外长即发表声明，邀请外国政府派代表来商谈领事裁判权问题。未承认伪满的英美对此当然未加理睬。

但在1937年初，一个要求废除列强在华治外法权的行动又在中国开始酝酿。此时，日本对华表现出某种和缓的姿态。日本外务省发言人天羽英二宣称，日本愿意放弃在华领事裁判权。而日本在华创办的报纸也发出暗示，如果中国政府改善对于日本的态度，日本将会放弃这一特权。对日形势的表面上的稍缓，使人们压抑了多年的愿望又开始复苏，要求继续推动废除不平等条约的进程。中国律师公会和上海公共租界中国纳税人会议曾致电新任外交部长王宠惠，敦促进行废除治外法权的谈判。

1937年2月29日，中国国民党五届三中全会通过了《对于撤废各国在华领事裁判权应由政府向有关各国交涉早日实现以维我法权之完整案》。

该案指出，治外法权对中国主权的侵害，“尤以今日为最”，其原因是日本人肆意滥用这一权利，放纵浪人，包庇烟毒，刺探国防情报，参与或教唆内变，组织大规模的走私机关，使中国国税每年损失数千万。“是领判权之存在，实为我国主权之致命伤，设不从速废除，则今后国家一切安内攘外复兴民族大计，恐均难收实效。因此，我国政府应即抱定决心，根据国府撤废领判权命令，向有关系各国交涉，俾二十年(即1931)年公布之管辖在华外人实施条例早日实现。该案并提出具体进行的步骤。如应先与英国进行谈判，因为英国曾对中国撤废领判权的要求表示过同情，然后再与法、美两国会谈。“如果与英、美、法三国交涉顺利，允许放弃其在华之领判权，其他各国在外交上向惟英、美、法三国之马首是瞻，预料当不致有若何之阻碍。”

此时，西班牙内战正在紧张地进行，南京政府利用这一形势，宣布收回西班牙在华治外法权。1937年3月2日，中国政府宣布，由于西班牙内战，现在西班牙在中国没有正式的外交和领事代表，所有西班牙在华人民今后将接受中国法院的管辖，无论是民事案件还是刑事案件都将由中国法院审理。所有这些消息都对英、美政府形成一定的冲击。

英美政府明白，日本提出放弃领事裁判权另有目的，是为了缓和由于日本持续不断的侵略所造成的中日之间的紧张关系，也是为了博得中方的好感，排斥英美利益，以助其成为东亚的盟主。英美政府开始认真地考虑废除治外法权问题。他们承认，自1931年以来，中国的司法制度确实取得了一些进步；国民政府在统一和团结全国方面也取得了相当的成就，尤其是西安事变后与共产党人达成了和解；更重要的是，由于日本的侵略威胁，中国民众的民族意识的发展已经超过历史上的任何时候。美国国务院内的许多人认为，美国在废除治外法权以及撤退在华军队等有关问题上“表现出慷慨大方的姿态”，将对中美双方都有好处。它将使中国人再一次感到，美国是中国的传统的朋友。

正当美国准备与中国讨论取消治外法权问题之时，1937年7月7日爆发的卢沟桥事变再次打乱了事情本来可能的发展进程。计划中的谈判随之烟消云散。

2、英美画给中国的“大饼”

中日战争爆发后，在不到一年半的时间内，日本占领了中国东部的全部大城市以及中部的武汉等大城市。

大规模战争的到来，不仅使中国不可能再分心注意废除列强特权这样的事情，而且，在一定程度上，中国倒需要西方列强将这一特权再保留一段时期。因为，由于日本占领了许多大城市，大部分的西方列强租界都已在日占区内。而租界所拥有的独立地位，使它免遭日军的侵占，从而为庇护中国的抗日人士，为中方在日占区的情报、宣传等活动都提供了一个难得的据点。美国国务卿赫尔在其回忆录中的说法并非虚词，他称日本人的侵略打乱了所有的计划，美军现在难以在日本的侵略面前撤出中国。而中国人的态度也发生了变化，“虽然过去渴望废除治外法权，但现在却希望我们留下来”。

1938年4月，国民党召开临时全国代表大会。会议通过了《中国国民党临时全国代表大会宣言》和《抗战救国纲领》。这两个文件的外交部分，都没有提出废约问题。外交的中心放在争取各国对中国的援助上。《抗战救国纲领》被视为指导整个抗日战争的纲领性文件。它所确立的五大外交原则的要点在于：联合一切反对日本帝国主义侵略之势力，制止日本侵略；对于世界各国现存之友谊，当益求增进，以扩大对我之同情;否认及取消日本在中国领土内以武力造成之一切政治组织，及其对内对外之行为。在中国不急于处理列强在华特权问题之时，处于沦陷区的孤岛”倒成为日本的眼中钉。

日本不断向租界当局抗议租界对反日分子的庇护，并曾上演封锁天津英租界的一幕，每每欲将西方列强的租界去之而后快。因此，由日本所扶植的各个傀儡政权都曾发出要废除列强特权的叫喊。1937年11月，日本与伪满签订了放弃治外法权和转让南满铁路附属地行政权的条约。12月1日，伪满政府发表声明，宣布废除外国在“伪满洲国”的领事裁判权。1938年3月27日，日本在南京扶植的“中华民国维新政府外交部"发表声明，宣称它将按国际法和国际惯例的原则处理各国在华的合法。权利，但不承认前政府与外国订立的任何条约，拒绝承担由此而产生的责任。汪精卫政权成立后，也一再声称要废除列强的领事裁判权。1940年9月，趁德国征服西欧大陆之机，汪精卫政权宣布不再承认荷兰、比利时、挪威等被占领国家的在华领事裁判权。

随着战争的继续，日本对租界的侵犯越来越多，英美等国在华人员的处境也越来越困难。日本人并不认为领事裁判权不可侵犯，他们认为在战争时期军事管制法要高于领事裁判权。因此，英美依靠领事裁判权或租界来保护其利益已变得日益困难。英美不但不能享受领事裁判权的好处之实，反而要承担着拥有领事裁判权虚名之弊。日本及其扶植的伪政权利用此点大做文章，似乎日本比英美更支持中国的主权要求，英美是在顽固地坚持白人的不平等特权，而日本则是在为从东亚赶走白人帝国主义而战，蒋介石不过是西方国家的一个工具而已，而汪精卫倒比蒋介石更维护中国的民族利益。

在这种情况下，英美的有关人士和有关方面开始重新提出废除在华特权的问题。1940春，燕京大学校务长司徒雷登在与蒋介石会晤之后，给美国总统罗斯福发去一份电报，要求美国加强对中国抗战的经济援助，帮助中国抵抗日本的侵略。在这封电报的最后，司徒雷登建议，未来有关和约的讨论，应该“将一些犯有时代错误的在华外国权利(如领事裁判权、租界等)包括在内。这样做的好处之一便是能淡化日本人对整个问题的处理”。

英美政府还意识到，此时提出废除不平等特权问题，对于鼓舞中国的抗日士气也大有好处。1939年1月，英国政府照会中国政府，表示愿在远东战争结束后的一个适当时期，与中国讨论废约问题。

1940年7月，即英国在日本的压迫下关闭滇缅路之时，英国首相丘吉尔在英国下院重申：“英国准备于战事结束之后，根据互惠及平等原则，与中国政府谈判废除'治外法权’交还租界及修改条约。”不久，美国也作出公开表示，美国代理国务卿韦尔斯在记者招待会上回顾了在废除列强在华特权问题上美国的一贯对华友好立场，指出1931的谈判，因为东北事件的发生而中断，1937年正当美国政府对这一问题给予善意的考虑时，中日武装冲突的爆发又使这一计划停顿下来。

韦尔斯声明：美国政府将在“在条件许可的任何情况下，和中国政府经有秩序的谈判和协议，从速取消在华治外法权及其他一切美国及其他国家根据国际协定而取得的所谓'特权’"。1940年7月英美的这两个声明，并非出于中方的催促而作出。它是第一次由英美政府主动提出，这与以往总是由中方不断催促才作出反应大为不同。而且，英美同意放弃的东西也不只是治外法权，还包括交还租界及其他特权。以往一直强调的渐进放弃也不再提及，取而代之的是“从速取消”的字样。出现这一变化的原因，不是别的，正是中国正在奋力支撑着的抗日战争。在英美的世界战略中，中国正被作为一个潜在的盟友而被考虑，英美希望中国能在与德国的盟国--日本的对抗中继续发挥重大作用。

这是近代以来，中国第一次以盟友的角色进入英美的战略考虑之中，而不再像过去那样，仅仅是一个廉价的原料产地和商品推销市场。主动宣布愿意在战后废除在华特权，是英、美为支持盟友而开出的一张长期支票。

1941年4月，苏日中立条约的订立和美日之间开始进行秘密谈判，使国民政府对外交处境深感不安。为了改善国际环境，国民政府重新提出了废约的要求。国民党中央常委会作出决议，电令由驻英大使任上返国担任外交部长的郭泰祺，在返程途经美国之际，“向美国政府提请缔结中美平等条约，废除现有条约束缚”。但中方此时并未有立即践约的要求，只是希望在现在确认废除，至于“实行之期，不妨俟诸中日战事结束之后。用意在壮吾人今日之声势，而增高他日之国际地位”。

郭泰祺在美期间与赫尔讨论了废除不平等条约的问题。美方虽然一再表示愿意看到中国完全恢复主权，但此时尚不愿与中国修订条约。根据美国国务院顾问亨培克的意见，双方采取换文的方式来处理此事。中方在换文中表示赞成美国政府对国际贸易平等待遇的主张，美方在换文中声明战后将商讨废约之事。根据这一安排，赫尔在5月31日给郭泰祺的正式复函中宣称，他“希望在和平状态恢复的时候，能和中国政府以有步骤谈判和订立协定的程序，迅速地做到取消一切有特殊性质的权利。关于这项权利，本国和其他国家一样，是根据规定了治外法权和其他有关事项的各协定而早已得到的”。

英国驻华大使卡尔7月14日也奉命照会中国外交部，表示：

“候远东之和平恢复时，英国政府愿与中国政府商讨取消治外法权，归还租界，并根据平等互惠原则，修改条约。显然，此时无论是中方还是美英都未打算立即在战时废除不平等条约。英美给予中国的是战后废约的承诺。在抗战前期，中国还分别与利比里亚、爱沙尼亚和多米尼加订立了友好条约。这些条约分别规定，两国外交代表“在所驻国应享受国际公法通常承认之一切权利、优例及豁免”，“两缔约国人民居住于彼此领土以内，关于其身体、财产应享受所在国法律章程完全之保护”。

这三个条约都是完全的平等条约。

（正文完）

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