当算法开始参与决策——人工智能重塑全球治理的底层逻辑

在2026世界人工智能大会气象专会上，中国气象局正式发布“妈祖”风云卫星AI工具箱。目前，“妈祖”已在巴基斯坦、埃塞俄比亚、所罗门群岛等7个国家落地，并在全球40余个国家实现“云端”应用，提升了发展中国家的气象服务和气候适应能力。这是中国践行以AI技术服务全球发展、弥合技术鸿沟承诺的生动实践。

当前，从气象预警到公共卫生，从灾害救援到跨境减贫，人工智能正以前所未有的速度和深度融入全球治理的各个层面。当算法开始从辅助工具走向决策环节，一个根本性问题随之浮现：全球治理的底层逻辑，正在发生怎样的变化？人工智能带来的，究竟是治理工具的增量升级，还是治理范式的深层重构？这种重构，又将在多大程度上重塑全球权力格局和规则体系？

围绕这些问题，本报记者近日采访了多位长期深耕人工智能与全球治理领域的学者。在他们看来，人工智能对全球治理的影响远非工具层面的增量叠加，而是涉及治理主体、治理逻辑和治理模式的范式变革。这场变革最终走向何方，并不取决于技术本身，而取决于人类能否以清醒的判断和务实的合作，使算法始终服务于“以人为本、智能向善”的长远目标。

当算法成为一种权力

人工智能对全球治理的影响究竟是“改良”还是“革命”？对外经济贸易大学法学院副院长张欣直言：“‘AI正在重塑全球治理格局’并非夸大其词，其影响是范式级的。”在张欣看来，这种范式级重构并非像气候变化、国际贸易等传统议题那样，在既有框架下进行局部修补，而是从治理主体、治理逻辑和治理模式三个维度，重塑全球治理的底层运行机制。

首先是治理主体的去中心化。清华大学国际关系研究院副院长漆海霞认为，当一家企业掌握全球数十亿用户的交互数据并控制先进算力资源时，它已不可避免地成为全球治理的重要参与者，其技术路线、平台规则乃至商业决策，都可能影响国际公共议程和舆论走向。

其次是治理逻辑的算法化转向。复旦大学国际问题研究院教授蔡翠红认为，人工智能带来的核心变化，在于使“算法权力”成为嵌入国际关系的新型结构性力量。这种力量改变了全球治理的认知基础，人们越来越依赖大规模数据挖掘、算法预测和实时反馈来认识世界，并据此作出判断。当一项跨境投资是否合规、一次灾害救援如何配置资源，甚至一场地区冲突的风险等级如何评估，都开始借助模型分析时，算法逻辑便逐渐嵌入传统治理过程。

最后是治理模式的跨域重构。中国社会科学院世界经济与政治研究所全球治理研究室副主任陈兆源提出，治理主体正呈现更加复合化的发展趋势，科技企业、平台机构、标准组织等新兴力量借助技术工具深度参与全球治理，“人机协同”将成为重要特征。与此同时，规则、数据和模型深度融合，催生出更加动态的治理方式，使持续监测、情景模拟和动态调整成为可能。过去依赖国际会议协商、框架公约制定再逐步落实的静态治理模式，正在向实时响应、动态优化、场景适配的新模式演进。这种系统性变革，使AI对全球治理的影响难以简单归结为技术升级。

算法权力的形成，本质上是技术能力嵌入治理结构并产生制度性影响的过程。蔡翠红认为，人工智能主要通过数据支配、决策介入和标准建构三种机制实现这一过程，三者相互支撑，共同推动算法权力制度化。只有当算法真正影响政策选择、资源配置并产生现实治理效果时，技术能力才真正转化为治理权力。

这一过程正在不断深化。在一些发达国家，算法已被用于社会福利审核、司法辅助量刑；在跨国治理领域，AI模型正被用于评估气候资金配置效率、预测冲突地区粮食危机。算法开始越来越多地参与“谁获得什么、何时获得、如何获得”等资源配置问题。

由此带来的权力转移既深刻又隐蔽。漆海霞观察到，掌握尖端技术的非国家行为体正越来越深地参与国际议程设置、知识生产和规则制定。拥有技术优势的科技企业和标准化组织，通过发布研究报告、主导技术标准、建设开源平台、掌控关键基础设施等方式，不断增强自身的话语权，对全球治理产生越来越重要的影响。

值得关注的是，这种权力尚缺乏与之相匹配的透明机制和问责机制。上海国际问题研究院国际战略与安全研究所所长赵隆提出，算法作为一种新型权力，容易形成“算法黑箱”，进而削弱治理合法性。当人道主义救援物资的分配方案完全由外界无法解释的模型生成时，相关国家和民众可能失去知情权和申辩权。更重要的是，一旦算力、数据和大模型过度集中于少数国家或企业，全球治理的代表性和平衡性将受到削弱，甚至可能导致规则工具化、治理碎片化等问题。

普惠幻象与系统性风险

人工智能深度嵌入全球治理，究竟是机遇大于挑战，还是风险超过收益？对此，多位受访学者认为，这并非一道非此即彼的选择题。技术发展带来的是一种结构性张力，机遇与风险始终相伴而生，共同构成AI融入全球治理的复杂图景。

从积极意义上看，人工智能显著提升了全球治理能力。陈兆源表示，人工智能提升了治理的认知水平和行动能力，为应对气候变化、疫情监测、金融稳定等复杂全球性问题提供了更加精准的分析和预测工具，推动全球治理由事后应对逐步向风险预判和主动干预转变。正如“妈祖”气象模型所展现的那样，在极端天气来临前争取到的每一个小时，都可能意味着更多生命得到挽救、更多财产免受损失。与此同时，人工智能在提升治理能力的同时，也可能放大系统性风险。与传统技术相比，人工智能风险具有更强的跨境传播性、复合叠加性和放大效应。

赵隆认为，责任主体模糊化是当前最值得警惕的问题。当AI深度参与危机管理并出现重大失误时，究竟应由算法开发者、平台运营者、部署国家，还是授权使用的国际组织承担责任，目前国际法尚缺乏明确界定。这种责任边界的不清晰，可能导致全球治理出现新的问责真空。

漆海霞表示，近年来在部分局部冲突中，已有国家利用AI技术辅助甚至部分替代军事决策，由此引发一系列新的战争伦理和国际法问题。更值得关注的是，人工智能技术的迭代速度，很可能远快于国际社会制定治理规则的速度。

这种治理滞后性在全球层面表现得尤为突出。中国政法大学涉外法治研究院院长孔庆江指出，当前人工智能技术的突破速度，已经明显快于治理体系的适应速度。生成式人工智能正在对社会伦理、数据安全、国际贸易、国际地缘政治以及法律规则等多个领域产生系统性影响，而现有法律法规和监管体系尚未形成完善的制度保障。“国内治理尚且面临诸多挑战，全球治理的滞后更加突出。”孔庆江强调，虽然建立完全同步的全球治理体系仍需较长时间，但国际社会必须率先在安全领域深化合作，加快形成具有普遍共识的底线规则，为人工智能健康发展提供制度保障。

中国方案的实现路径

如果说风险的揭示印证了治理的紧迫性，那么行动则检验着治理的有效性。面对算法权力崛起带来的全球性新命题，中国正从理念与实践两个层面积极探索，为人工智能全球治理提供兼具发展导向与人文关怀的中国方案。

一个具有代表性的实践，正是开篇提到的“妈祖”气象智能预警方案。赵隆告诉本报记者，该模型的意义远远超出单一技术输出。在气候变化加剧极端天气风险的背景下，它表明气候预测、灾害预警、粮食安全、公共卫生、海洋监测等传统全球公共产品，可以借助人工智能实现更加精准、高效和低成本的供给。

蔡翠红进一步从全球公平发展的角度分析了“妈祖”的深层启示。她认为，人工智能既可能因技术垄断和算力壁垒加剧发展机会不平等，使“数智鸿沟”演变为新的发展壁垒，也可以通过有意识的全球公共产品供给，增强发展中国家运用技术、参与全球治理的能力。“关键在于制度设计能否兼顾技术开放与公平分配。不是简单地把技术送出去，而是帮助对方建立起使用技术、理解技术、参与规则制定的能力。”

在更宏观的制度构建层面，中国提出《全球人工智能治理倡议》和《人工智能全球治理行动计划》，持续推动全球人工智能治理共识转化为具体行动。孔庆江特别提到，另一个值得关注的实践是业界探索形成的开源人工智能发展路径。通过提高模型架构、权重等方面的开放程度，开源模式能够为公众监督和第三方审查提供技术基础，也有利于全球专业社群开展算法审查、偏见测试和风险排查，以技术透明度回应“算法黑箱”带来的治理难题。孔庆江认为，中国倡议成立世界人工智能合作组织，是推动全球治理更加重视发展议题的重要探索，有助于在企业、国家与国际组织之间围绕人工智能发展与安全形成更加协调有序的合作关系。

尽管行动路径日趋清晰，但在推进全球人工智能治理过程中，一种认知误区仍然存在，即将治理与创新简单对立起来。部分技术乐观主义者认为，AI仍处于快速发展阶段，过早施加规则约束可能束缚技术创新，使自身在全球技术竞争中处于不利地位。在张欣看来，治理并非创新的对立面，而是技术实现可持续发展的重要制度支撑。缺乏必要规则约束的技术发展，不仅可能产生难以控制的社会风险，也会损害技术应用的社会信任基础，最终反过来制约创新。

张欣表示，当前全球AI治理研究仍存在三方面突出短板：理论建构相对滞后，对算法权力运行规律的解释能力不足；规则体系较为碎片化，不同国家和地区治理规则存在差异，增加了监管套利和规则竞争的可能；落地机制尚不健全，一些原则性倡议仍缺少有效的实施路径。

针对这些问题，张欣建议，未来社会科学研究应重点围绕法治理论创新、高风险场景合规治理以及全球南方合作等方向展开。在公共决策、气象预警、自动驾驶等高风险AI应用场景中，应优先完善风险评估和责任追溯机制，提高监管的精细化水平。在国内，应构建分级分类的治理体系，进一步厘清政府、企业、用户等多元主体的权责边界；在国际层面，则应推动形成“全球—区域—双边”相互衔接的规则框架，探索在联合国框架下形成更具约束力的AI治理规则，同时深化与全球南方国家合作，缩小南北智能鸿沟，推动构建更加包容普惠的全球治理体系。

在蔡翠红看来，有效的人工智能治理体系需要覆盖数据、模型、部署和应用的全生命周期，将透明审查和责任追溯作为重要支撑，同时着力提升敏捷响应、跨境协调以及“以技术治理技术”的能力。例如，可以开发专门用于检测其他模型偏见与风险的测评工具或监督模型，借助技术手段提高风险识别和治理效率，使治理能力与技术迭代保持动态适配。

漆海霞强调，从长远来看，人工智能最终将塑造怎样的全球治理秩序，并不预设于任何一项技术或任何一行代码之中。决定未来方向的，是国际社会能否超越地缘博弈和狭隘利益，以合作回应共同风险，以规则规范技术发展，以普惠共享技术红利，始终将人工智能的发展锚定于增进人类福祉这一根本目标。

中国社会科学报记者 刘越

来源 ： 中国社会科学报

新媒体编辑：常畅

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