美国政策界主张功能性吸收中国发展经验

作者：余翔

中国社会科学院美国研究所研究员

美国政策精英未放弃对中国具体制度安排的规范性批评，而是希望在恢复本国产业政策传统的同时，选择性吸收中国在资本组织、需求培育、工程转化和规模制造方面所展示的政策功能。

7月29日，美国前国家安全顾问杰克·沙利文在《外交事务》发表《如何实现美国再工业化——设立战略投资基金的理由》一文，提出建立初始规模为500亿美元的联邦“战略投资基金”。按照其设想，该基金应拥有独立资产负债表，综合运用贷款、担保、可转换债务和准股权投资等工具，重点投向半导体、先进计算、生物技术、机器人、关键矿产、核能和先进制造等战略产业。同时，美国还应建立内阁级协调机制，将公共投资、政府采购、关税、税收和监管政策纳入统一的产业战略框架。

这篇文章真正值得关注的，并不在于美国政府近期是否会接受这一具体方案，而在于它折射出的政策观念变化。过去相当长时期，美国常将中国的产业规划、政府引导基金、政策性金融和政府采购归入“市场扭曲”甚至“不公平竞争”的范畴。如今，美国政策精英虽未放弃对中国具体制度安排的规范性批评，却开始选择性借鉴中国发展实践中经过检验的政策功能，对华认知正由单纯否定转向规范性批评与功能性吸收并存。

重划国家与市场边界

沙利文文章的出发点是，美国拥有世界上最发达的资本市场、最活跃的风险投资体系，以及一批创新能力领先的大学和企业，但这些优势并未自动转化为芯片工厂、关键矿产精炼设施、先进材料生产线、核电设施和机器人制造能力。金融市场可以较为高效地配置一般性商业资本，却难以按照国家战略竞争的要求配置长期资本。

战略产业的资本需求与华尔街的投资逻辑之间存在明显错位。芯片工厂和先进制造设施投资规模大、建设周期长，政策风险、技术风险和市场风险相互交织。私人资本通常更倾向于选择现金流清晰、资本周转较快、退出渠道明确的项目，对回报周期较长、正外部性显著的战略产业往往保持谨慎。对单个投资者而言，这种选择具有商业合理性，但从国家竞争层面看却可能造成关键产业长期投资不足。

基于这一判断，沙利文提出，美国需要把资本转化为能力。政府应当运用公共资本分担前期风险，以长期采购、承购协议和需求承诺稳定市场预期，进而吸引更多私人资本进入战略产业。这一思路与中国战略产业政策的部分功能出现交集：在关系国家竞争力、技术安全和产业链稳定的领域，市场价格未必能够充分反映相关投资的战略价值，国家需要发挥资本组织、风险分担、需求培育和方向引导作用。

▲6月1日拍摄的山东省临沂市沂南县岸堤镇“农光互补”49兆瓦集中式光伏电站。(图源：新华社)

当然，这并不意味着美国刚刚开始运用产业政策。近年来，美国已通过补贴、税收优惠和政府采购等手段推动战略产业回流。沙利文构想的新意在于试图把分散的公共投资、金融工具、贸易政策和需求支持纳入更具持续性的资本组织机制，推动美国再工业化由项目扶持进一步转向长期资本配置和跨部门政策协调。中美竞争也由此更加突出地表现为产业组织能力、产业体系完整性和制度执行效能的竞争。

将制造能力重新纳入创新体系

沙利文对美国传统创新模式的反思同样值得重视。冷战结束后，美国在部分产业领域逐步形成一种全球分工逻辑：技术研发、产品设计、标准制定和金融等高附加值环节保留在美国，制造环节则按照成本效率在全球布局。只要美国持续掌握专利、品牌和核心技术，生产环节外迁就不会动摇其领先优势。

现实发展逐渐动摇了这一判断。制造业外迁带走的不只是工厂和就业岗位，还包括熟练工人、供应商网络、工艺知识、质量控制体系和工程实践经验。研发与生产长期分离，设计人员难以持续获得来自生产现场的反馈，实验室成果也更难迅速转化为稳定、可靠且成本可控的工业产品。对于半导体、新能源汽车、机器人和生物制造等复杂产业而言，创新并不会在技术发明完成时终止，而会在中试放大、工艺改进、供应链协同和规模化生产过程中不断延续。

中国在新能源汽车、光伏、通信设备等产业的发展经验，正体现了这种创新逻辑。相关产业在发展过程中，逐步形成研发、工程验证、供应体系和市场应用相互衔接的转化链条，其竞争优势不是来自单项技术或某种成本条件，而是建立在自主创新、工程积累以及企业、工程技术人员和产业工人长期投入、持续试验、不断迭代的基础之上。技术成果只有经过消化吸收、工程转化和规模化验证，才能真正沉淀为稳定、可靠、可复制的产业能力。这种能力既源于完整产业体系和庞大市场规模，也凝结着生产一线长期积累的工艺知识与协同经验。从生产线上的工艺改进，到供应链企业围绕成本、性能和可靠性的持续迭代，中国制造业竞争力是制度条件、市场机制、劳动积累和企业家精神共同作用的结果。

沙利文在文章中专门提到深圳新能源汽车产业的发展。地方政府通过推动公交车和出租车电动化创造早期市场需求，帮助企业获得稳定现金流和真实应用场景反馈，进而带动动力电池、电子零部件、充电设施、软件系统和工程人才加快集聚。这一案例揭示了需求培育、产业集群、规模化生产与技术学习之间互促的内在机制。

规模制造并非创新活动的末端，而是形成工艺知识、降低生产成本、发现技术问题和推动产品迭代的重要过程。在部分生产环节外迁较深的先进制造领域，美国长期存在前沿研发较强、工程转化和规模制造能力相对不足的问题。如今美国试图补上的，正是从技术突破到产业能力、从实验室成果到大规模商业应用之间的关键环节。

因此，沙利文所说的再工业化，重点不在于把更多工厂迁回美国或增加制造业就业，而在于重建研发、工程、生产和供应链之间的反馈循环。美国政策界正重新认识到，规模制造能力持续削弱，也可能反向制约技术创新。

吸收政策功能，改造制度形式

沙利文仍然强调私人企业、资本市场和专业投资机构的主体作用，并主张通过独立董事会、公开投资标准、专业化决策、审计监督和投资回报约束，保证基金以较为市场化、专业化的方式运行。这表明，他不是主张复制中国的具体制度形式，而是试图在美国既有制度框架内重构具有相近功能的产业支持机制。

▲2023年，国家发展改革委相关负责人表示，我国新推出的政策性开发性金融工具，助力基础设施建设，稳定宏观经济大盘。（图源：央视新闻）

从政策功能看，沙利文方案与中国实践的相通之处主要体现在三方面：一是运用贷款、担保、可转换债务和准股权投资等工具，以公共资本撬动私人资本进入战略产业；二是通过多年期采购合同、承购协议和需求承诺，培育初始市场并稳定投资预期；三是加强投资、贸易、税收、监管和政府采购之间的政策协调，推动研发、生产、基础设施和供应链布局相互衔接。此外，他还提出支持所谓可信盟友企业赴美建厂，说明美国试图把产业支持机制与本地化生产和联盟体系结合起来。

公共投资、政府采购和开发性金融并非中国独有，美国自身也有深厚的产业政策传统。因此更准确地说，美国不是照搬中国制度，而是在恢复本国产业政策传统的同时，选择性吸收中国在资本组织、需求培育、工程转化和规模制造方面所展示的政策功能。中国经验的影响不在于提供一套可以直接复制的制度模板，而在于以现实产业绩效表明：在战略产业竞争中，国家可以通过市场化工具与公共政策协同，提高长期资本形成和技术成果产业化的效率。

中国正以制度自信拓展既有优势

美国政策观念的变化，从一个侧面印证了中国战略产业发展思路的现实价值，也进一步彰显了中国制度和产业发展道路的生命力。

近年来，中国持续发挥公共资本在基础研究、重大技术攻关、产业基础再造和关键基础设施建设中的引导作用，带动社会资本、金融资本和产业资本加大对战略性新兴产业和未来产业的支持力度。随着超大规模市场应用场景、完整产业配套和快速技术迭代优势加快释放，科技成果从研发突破走向工程化、产业化和规模化应用的通道不断拓宽，中国在新技术商业化和规模化应用方面的竞争优势持续增强。

完整产业体系和高素质劳动者队伍构成中国参与国际产业竞争的重要基础。中国拥有全球门类最齐全的工业体系、规模庞大的工程技术人才和产业工人队伍，以及协同高效、富有韧性的产业链供应链网络。这些优势源于长期积累和持续投入，具有鲜明的系统性和内生性，难以依靠短期补贴或单一政策工具迅速复制。

高水平对外开放也在为中国巩固产业优势、拓展发展空间提供持续动力。中国推动产业发展的政策实践既服务于自身现代化建设，也为全球市场提供了大量优质产品、绿色技术和基础设施。随着国际合作持续扩大、产业链供应链融合日益深化、科技成果共享渠道更加多元，中国的产业能力正在为世界经济增长、绿色转型和发展中国家现代化提供更多助力。

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