1942年年底，中国与美英如何签订平等新约？看完才知，英国更狡猾

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双十节过后，中国与美英之间有关平等新约的谈判拉开了帷幕。中美之间的谈判相对来说比较顺利。10月24日，赫尔向中国驻美大使魏道明提出了美方的草案。

1、中美之间新约谈判

约文共有8条。

第一条系废止在华领事裁判权，规定“现行中美两国间条约与协定，凡规定美国政府或其代表得管辖在中国境内之美国人民之一切条款，兹特撤销作废。美国人民在中国境内，应依照国际公法之原则及国际惯例，服从中华民国政府之管辖裁判”。

第二条系废止辛丑条约规定的一切特权，将北京使馆界的行政与管理权，连同使馆界内的一切公共资产和公共债务，移交中国政府。

第三条系将上海和厦门公共租界的行政和管理权归还中国，将与此有关的属于美国政府的权利予以废止。后面几条则要求对美国在华应有的权利进行确认，如美国政府及侨民在华业已取得的不动产权不变；两国人民享有在对方国家旅行、居住及经商的权利，两国给予对方国人民关于法律手续、司法审判、各种租税及经营商业之待遇，不低于本国人民的待遇;草案规定两国领事官员享有现代国际惯例所给予的权利、特权与豁免。双方将在战后六个月内进行谈判，签订近代广泛的友好通商航海设领条约。

以美方提出的新约草案为基础，双方展开了讨论。中方提出，应在新约中增加这样一条，即“中华民国与美利坚合众国之关系应以平等互惠之原则为基础”，并把它作为新约的第一条。中方还提出美方草案中对于口岸制度、沿海贸易及内河航行权、外人引水、外国军舰游弋驻泊等权，尚未提及，应以换文方式声明作废。

中方对美案第五条中的国民待遇提出不同意见。由于美国是一个联邦制国家，有关商务问题，除了联邦法律外，各州都有自己的保护本州利益的法律。即使是美国公民，他在除所在地以外的其他各州，享受的也只是他州待遇。因此，美国联邦政府给予中国的国民待遇其实是非常有限的。中方要求将互相给予的国民待遇改为“不得低于第三国人民之待遇”，即互相最惠国待遇。

对于中国希望在约文中增加平等互惠原则的要求，美方认为没有必要。因为这一条约的主要目的在于撤销治外法权，美国政府希望缔结一个简明的条约，以便能很快获得国会的批准。如果加上这一条，会使一般的美国人产生误会，以为除了治外法权之外，还要涉及其他问题。况且，条约各款已经体现了平等互惠的原则，美国与其他国家订约时也从未特别申明这一原则。关于国民待遇，美国同意将美国人在华经商从国民待遇中删去，而留待日后订立商约时再予讨论。

到11月下旬，中美之间有关新约的谈判实际上已经基本完成。中方曾希望能在即将闭幕的国民党第五届中央执行委员会第十次全体会议上宣布这一消息，但美方表示，还需十天左右才能签约。因为根据美英之间的共识，双方应采取平行的行动。美方估计中英谈判在十天内可以结束。

11月27日，美国国务院提出了修正稿。美方部分接受了中方希望在条约中明示平等互惠的要求，同意在条约序文中增加这样的文字：“鉴于两国人民间悠久友好之关系，并以平等主权国家之地位，共同希望两国所尊重为处理人类事务之高尚原则，得日益发扬，为此决定订立条约......”而不另设一条。

在换文中，美方将同意放弃美国在通商口岸、租界特区法院制度和外籍引水员方面享有的权利，放弃海军军舰在中国领水内享有的特权，两国政府应依照国际惯例及礼貌，给予对方的军舰以拜访之优礼。关于沿海贸易及内河航行权，美国原则上同意放弃，但在订立进一步的协定以前，暂不改变现状。

中方对沿海贸易和内河航行权提出这样的条款：“倘日后任何一方以内河航行及沿海贸易权给予第三国船舶时，则应给予彼方船舶以同样的待遇。”但美方提出须将“日后”二字删去。中方原意为，无论其他国家是否采取相同的步骤，美国现在都将放弃这两项权利，只有日后中国再将这些权利新授予第三国时，美国才能要求享有平等待遇。若将日后二字删去，则意味着现在有任何国家拒绝放弃这一特权，美国也可要求继续享受。

但美方坚持这一点，声称它担心其他国家不肯放弃这一权利会使美国利益受到歧视，并称国会也会反对美国单独放弃其权利的条文。由于美方的坚持，且考虑到在华享受内河航行及沿海贸易权的主要国家英国此时已原则上表示愿意放弃这一权利，中方接受了美方的要求。

2、中美之间新约谈判

美国人在等待英国人，以同时宣布新约告成。但中英之间谈判的难度大大超过了中美谈判，其费时之多，大大超出了美国人的想象。英国在10月29日由英国外交部向中国驻英大使馆和10月30日由薛穆向中国外交部提交草案，比美国晚了几天。草约的基本原则与美国提出的大致相似，但由于英国在华所享特权多于美国，草案的内容与美案略有区别。英国在草案中同意放弃领事裁判权，废止辛丑条约给予英国的一切特权，将北平使馆界的行政和利权归还中国，废止上海和厦门公共租界属于英国的权利，将天津英租界和广州英租界交还中国治理等。

中方同样向英方提出，应加上中英关系应以平等互惠的原则为基础这一条。并指出，草约应该列入废除沿海贸易与内河航行权。但薛穆回答说，草约所要解决的是治外法权和租界问题，有关航行的问题留待以后的综合性条约中解决更为合适。此时，中美之间关于这一问题的讨论也正在进行之中。美国政府有意放弃这一特权。10月31日，美方将其拟定的废除沿海贸易和内河航行权的条款转告英方，征求意见。但英方仍然坚持暂不废除。

英国外交大臣艾登致函赫尔：“在沿海与内河航行这个困难的问题上，我们的强烈愿望是，把它推迟到我们在互利基础上谈判全面条约时再作出确切安排。如果看起来我们在这一点上有点固执，你想必能理解，这部分是因为，在正常时期我们在这种对华贸易中的利益是十分巨大的，可能大于除日本以外的任何大国，因此这对我们是具有头等重要性的事情之一。”

11月17日，艾登指示薛穆转告中国政府，英国无意保留单方面的条约权利，但英国希望在达成综合性的条约之前，中国政府将不禁止英国船只在中国内河航行及进行沿海贸易。同日，赫尔在向艾登通报中美谈判进展时，再次表明了美国希望英国放弃这一特权的态度。赫尔并指出，如果因为坚持某种权利而使签约时间推迟，美国舆论肯定将会对任何企图保留某种特权的做法持批评态度。但艾登准备作出的让步仍是很有限的。

他在11月27日指示薛穆，如果中国坚持其要求，那么，作为最后的一着，他可以声明英将放弃在沿海贸易和内河航行方面的权利，但要求中方同意，在作出进一步的安排之前，将允许现行办法继续实行。与十天前相比，英国保留这一特权的期限由到达成综合性条约，缩短到双方作出进一步的安排之时。当然，作出有关安排的时间是可长可短的。但英国毕竟同意在条文上确认放弃这一权利。

有关给予对方经营商业的国民待遇问题，英国也竭力坚持己见。11月中旬，美国已经放弃了这一要求，但英国认为取得国民待遇至为重要。11月27日，艾登致函赫尔，对美国政府放弃国民待遇表示“极为遗憾”，认为现在不要求国民待遇，会对以后谈判综合性条约产生严重影响。艾登希望在英国内阁11月30日讨论这一问题前，美国不要向中方提出其最后的约本。但艾登又估计，英国内阁不会同意放弃这一在他们看来具有极大的重要性的国民待遇要求，“尽管他们为单独向中国提出这一要求感到遗憾，但他们也会决定在与中国政府谈判时坚持这一点”。

英国还在其草约中提出了美国草约中所没有的在对方国家购置不动产的问题。英国认为，中国在1928年与意大利、比利时等国订立条约时曾声明，在废除在华领事裁判权之后，缔约国人民在对方国家享有居住、经商和购置土地权。如果英国政府不要求这一权利，那么英国公民与意大利、比利时等国国民相比，就处于一种不利的地位。

中美在11月下旬就基本达成一致，给英国造成了一定的压力。英国外交部抱怨美国人在经商的国民待遇、沿海贸易和内河航行权及购置不动产权这三个问题上，总是拆英国的台，认为这剥夺了他们与中国进行认真谈判的机会。抱怨归抱怨，英国也不得不略微加快谈判进度，在这些问题上作出有补偿的让步。最后，英国以放弃经商方面的国民待遇和沿海贸易与内河航行权为代价，获得中方同意互相给予对方侨民购置不动产的权利。

然而，与有关九龙租界地的交涉比较起来，中英在以上三个问题的困难又显得小得多。九龙问题是整个中英交涉中最为棘手的一个问题。中方认为，九龙作为租借地，它应与其他租界一样，将行政管理权、国有资产及债务完全移交给中国政府。但英方认为九龙问题不在废除在华特权的范围之内，坚决拒绝中方的要求。双方僵持不下。直到12月下旬仍无进展。而此时，中美谈判早已结束，只待中英条约谈妥便同时签字。在英国政府坚持不作退让的情况下，中国政府从大局考虑，决定对英作出让步，暂时搁置九龙问题，中英谈判才得以顺利结束。

3、日本的搅局

当中美、中英间的谈判正在进行之时，日本上演了一出将其在华特权交还给汪精卫政权的戏。1943年1月上旬，日本得知中美新约即将签署，急忙抢在美国之前，在1月9日与汪精卫政权签署了交还租界和撤废治外法权的协定。该协定规定，日本将所有在华专管租界的行政权，交还给汪精卫政府；日本承认汪精卫政府尽快收回上海和厦门公共租界及北京使馆区的行政权；日本放弃所有在华治外法权。

两天后，即1月11日，中国驻美大使魏道明与美国国务卿赫尔分别代表两国政府在华盛顿签署了《关于取消美国在华治外法权及处理有关问题之条约》。同日，外交部长宋子文与英国驻华大使薛穆在重庆签署了《关于取消英国在华治外法权及处理有关问题之条约》。新约规定废除的英美在华特权在原则上相同，但在具体内容上稍有不同，因为英国在华权益要多于美国，如专管租界与海关总税务司等。

因此，以下只需观察中英条约。

中英新约规定：

过去中英条约中有关由英国方面管辖在中华民国领土上的英国人民或公司之一切条款，一概撤销作废，“英王陛下之人民及公司在中华民国领土内，应依照国际公法之原则及国际惯例，受中华民国政府之管辖”；
1901年9月7日中国政府与各国政府包括英国政府在北京签订的议定书应取消，该议定书及其附件所给予英国政府的一切权利，应予终止。英国政府愿协助中国政府与其他有关政府成立必要之协定，将北平使馆界之行政管理，连同使馆界之一切官有资产与官有义务，移交于中华民国政府；
英国将上海及厦门公共租界、天津英租界及广州英租界之行政管理，归还中华民国政府，凡关于上述租界给予英国的权利，应予终止。上述租界的一切官有资产与官有义务将移交中华民国政府。

双方还在换文中确认英方放弃如下方面的权利：

(甲)放弃关于中国通商口岸制度的一切现行条约权利。(乙)放弃关于上海及厦门公共租界特别法院一切现行条约权利。(丙)放弃关于在中华民国领土内各口岸雇用外籍引水人的一切现行权利。(丁)放弃关于其军舰驶入中华民国领水的一切现行条约权。(戊)放弃要求任用英籍臣民为海关总税务司的任何权利。(己)现有在中华民国领土内设置的英国一切法院，予以停闭。(庚)放弃其船舶在中华民国领水内沿海贸易及内河航行之特权。

在英方同意放弃以上这些权利的同时，双方就有关事项达成谅解。如在甲条内，双方同意，缔约一方之商船,许其自由驶至缔约彼方领土对于海外商运业已或将来开放之口岸地方及领水，并同意在该口岸地方及领水内，给予此等船舶之待遇，不得低于所给予各国船舶之待遇。关于庚条，双方同意，如英国人民或公司愿意出卖用以经营沿海贸易和内河航行的产业，中国政府准备以公平价格收购。如缔约一方在其任何领土内，以沿海贸易或内河航行之权利给予第三国之船舶，则此项权利，亦应同样给予缔约彼方之船舶，但以缔约彼方亦给予此方同样的权利为条件。沿海贸易与内河航行依照彼方有关法律之规定办理，不得要求彼方之本国待遇。

双方同意，凡新约尚未涉及的问题，如有影响中国主权时，应由中国政府与英国政府代表会商，依照普遍承认的国际公法原则及近代国际惯例解决。

九龙租借地问题未列入中英条约，中国政府以照会形式提出保留，声明中国方面保留有日后提出讨论收回九龙之权。

4、新约的达成

1943年1月12日，中国政府就签订新约一事发表《告全国军民书》。

告书宣称：

“我们中华民族，经50年的革命流血，五年半的抗战牺牲，乃使不平等条约百周年的沉痛历史，改变为不平等条约撤废的光荣纪录。这不仅是我们中华民族在历史上为起死回生最重要的一页，而亦是英美各友邦对世界对人类的平等自由建立了一座光明的灯塔”，“今日不平等条约既经取消了，我们与英美各国就处在平等地位，就是我们已立在自主的地位，这才算是真正成为友邦了。”

以美英废约为先导，此后中国陆续与有关国家订立新约，废止其享有的各种特权。1943年8月20日，中国驻巴西公使谭绍华与巴西外交部长在里约热内卢签署《中国与巴西合众共和国友好条约》。1943年10月20日，中国外交部长宋子文与比利时驻华大使(并代表卢森堡大公国)于重庆签署《为废除在中国治外法权及处理有关事件条约》。

1943年11月10日宋子文与挪威驻华大使于重庆签署《为废除在华治外法权及处理有关事件条约》。1944年4月14日，中国驻加拿大大使刘师舜与加拿大总理兼外长于渥太华签署《废除在中国治外法权及处理有关事件条约》。1945年4月5日，宋子文与瑞典驻华公使于重庆签署《关于取消瑞典在华治外法权及其有关特权条约》。1945年5月29日，中国驻荷兰大使与荷兰代理外交部长在客居地伦敦签署了《关于放弃在华治外法权及处理有关问题条约》。法国、丹麦、瑞士、葡萄牙等国在战后宣布废约。中国与秘鲁之间的旧约由秘鲁政府在1943年宣布作废。澳大利亚和南非为英国的自治领，已由英国代表在中英新约中宣布放弃在华特权。

法国在华特权在战时便已被国民政府宣布取消。这是因为法国维希政府竟然与汪精卫政权签订了放弃其在华特权的协定。重庆政府遂于1943年5月19日照会法国驻华代办，声明“国民政府为中国惟一之政府，现在南京伪组织，乃日本军事占领区内之傀儡。迭经国民政府通告各国，并正式声明，该傀儡组织如与各国签订任何协定，均为无效”。

照会对法国政府的代表竟与汪伪政权订立协定提出最严重的抗议，并郑重声明：

“所有法国依照中法间不平等条约取得之租界、北平使馆界、上海公共租界、厦门公共租界行政权、领事裁判权及其他特权，已因法国政府之非法行为，归于消灭，中国政府不再受其拘束。”

正如人们以往所指出过的那样，不平等条约的废除并不标志着中国在实际上已经取得了与英美完全平等的地位。毋庸讳言，此后中国在与英美的交往中仍处于从属的被动的地位。但决定这一状况的主要因素是当时的国力差距及历史的遗留影响，而并非基于条约的规定。

还有一个颇为引人注目的问题，这就是对在华美军的司法管辖权。1943年5月21日，中国外交部暂代部务的政务次长吴国桢与美国驻华代办艾其森互换照会，确认：“此次对共同敌人作战存续期内，凡美国海陆军人员，如或在中国触犯刑事罪款，应由该军军事法庭及军事当局单独裁判。”

这一协议的有效期为整个战争时期及战后六个月。为了使协议显得平等一些，照会还确认：“美国政府准备，如中国在美国辖境内驻军，亦以同样办法担保该中国军队有与驻华美军相同之地位。”10月30日，中国政府正式公布了《处理在华美军人员刑事案件条例》。

对于这一司法管辖的豁免，历来批评甚多，认为这是领事裁判权的复活。这样的评论，更多的是从战后美军在华的糟糕表现及美国法庭判决不公的结果而得出的。战后在华美军人数达六万人之多，正如费正清所描述的那样，“战争结束时，上海马路上有好几个月挤满了美国大兵和酗酒闹事的水手，其情景远非通商口岸时代所能比拟。这同中国新的大国地位是很不相称的”。由于美国军人频频发生酗酒闹事、车祸伤人以及奸淫妇女等事件，而美军司法机关又不能给予公正的判决，这便激起了中国民众的愤恨。

然而，在战时，将对美军的司法管辖权授予美军司法机构，并不能认为是一种不平等的举动。这在盟国的互相关系中也是有例可循的。如英国在1942年制定的《美国客军条例》,便也将英国境内的美军司法管辖权交给了美军。中美互换的照会中，特地规定中国军队在美享有同样的地位，虽是虚文一条(因为中国军队并无任何可能出兵到美国辖境)，但换文的意图却是明显的，即要使双方在法律上处于完全平等互惠的地位。所以，对于战时的这一规定本身，不能理解为是领事裁判权的复活。

（正文完）

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