城市更新 | 全国五个典型“自主更新”案例模式对上海的启示

上一篇，我们写了老旧住房自主更新的战略地位已经越重要，越来越多中央文件提及“支持老旧住房自主更新”，多地跟进中央部署出台自主更新细则，探索可持续、可循环的新型城市更新机制，已经势在必行。政府大包大揽城市更新的时代已经过去。（）

2026年6月，国务院正式印发《城市更新“十五五规划》，作为我国首部城市更新领域国家级专项规划。规划指出十五五期间城市更新预计撬动15万亿元投资，将成为对冲房地产下行、稳增长扩内需的核心压舱石。其中城镇危旧房改造是城市更新中优先级最高的工程，总投资约0.15万亿元。规划明确提出，“十五五”期间改造城镇危旧房约50万套，较 “十四五”时期的25万套翻倍。据测算，预计原拆原建占比约40%，单户改造成本约为30-40万元。从成本的角度拆解，也能看出来国家意志在原拆原建上的投入不再是大包大揽，告别旧有改造模式，进入支持老旧住房自主更新、政府和社会资本共同参与的新发展阶段。

然而从明确的政策依据到大规模推广道阻且长，制度层面仍面临多重挑战，如原拆原建的发起标准是什么？申请主体的合法性？现有规划指标是否需要调整？新建筑竣工后如何验收？如何确定产权？如何规避共识达成反悔的风险等等还未有清晰的答案。值得庆幸的是，目前多地已经取得“点状突破“，上海目前案例尚属空白，本篇选取其他几个城市自主更新成功案例的制度及具体操作模式深入分析。

一、 全国各地五个典型自主更新案例

目前居民自主更新只处于试点推广阶段，全国成功的案例并不多，从我们收集的数据来看，仅有十几起。其中，我们选取五个不同城市、案例特征、更新户数、产权结构的小区或楼栋作为典型案例来分析。

表1：全国自主更新的典型案例

从动工时间来看，自主更新最早追溯到南京虎踞北路4号5幢，这是全国首个自筹资金翻建房屋的案例，项目从2014年发起危房翻建动议到2022年竣工共花费8年时间。而后乘着危房改造政策的东风，2023-2024年多地老旧小区或楼栋的业主尝试探索自主更新的模式。

从更新户数来看，其中三个案例北京马家堡路68号、南京虎踞北路4号、广州花都集群街2号都是按栋更新，更新户数少规模小，意味着沟通协调难度小，达成的可能性更高。而杭州浙工新村更新户数最多，这也是全国首个小区整片自主更新的案例，不论是更新难度、模式、速度都创下前所未有的高度，对全国小区整体自主更新都具有开创性的参考意义。其中绍兴长城教苑就是对标浙工新村的模式，在浙工新村的成熟模式上快速推进。

从产权性质来看，产权结构复杂。其中三个案例北京马家堡路68号、南京虎踞北路4号、广州花都集群街2号都不是业主产权房，有的是经济适用房，有的是公私共有，部分为产权归属为国企单位的公房。浙工新村和长城教苑原先也是单位产权房，后来大部分房源被私人化。

二、 典型案例的四个关键机制对比分析

基于自主更新的复杂性和挑战性，基本秉持因地制宜，一事一议的原则。所以我们分析时也需要抓大放小，主要从共识达成、增容机制、产权激励、资金共担四个关键机制来看：

表2：典型案例的模式制度对比

从共识达成来看，五个案例中三个是职工宿舍，小区原始业主为教职工为主，人群结构单一、收入稳定、诉求趋同，社区内熟人关系紧密，信任程度高，沟通协调成本大幅降低。而广州花都集群街2号房屋15户产权同属一家国企，公房占比超一半以上，协调难度低。北京马家堡路68号更新后从经济适用房转为产权用房，靠产权激励与资产升值达成共识。

从增容机制来看，原则基本都是增容不增户。南京虎踞北路4号由于更新较早，没有享受到增容红利。浙江省的增容机制最为宽松，杭州浙工新村容积率从1.5提至2.15，保证使用面积的情况下，还可以扩大最多20平米的面积。绍兴长城教苑容积率从1.2提升至1.7，重建后户均可扩面20%以上。广州花都集群街2号增容6%，主要用于公共配套。北京马家堡路68号院2号楼从不成套改造为成套住宅。

从产权激励来看，商品房产权确权主要是原有建筑面积房屋性质、用地年限、产权人不变，新增面积付费后变更登记，没有特殊的产权激励措施。而经济适用房补缴3%的土地出让金后既可以转为产权房。

从出资比例来看，基本为资金两方或三方共担，居民自筹为主要出资方，政府及部分产权单位出剩余资金。从趋势来看，政府出资比例逐渐减少，绍兴长城教苑自筹比例最高，为100%自筹，广州花都集群街2号、浙工新村自筹比例分别为93%、83%，也基本为居民自筹。

三、上海老旧小区自主更新可以借鉴的三条路径

上海作为“老化”的国际化大都市，走通自主更新模式更是箭在弦上。30年间，上海老旧住房改造走过了“危棚简屋”拆旧建新的阶段、“二级旧里以下”成片改造的阶段，小梁薄板的改造阶段，未来老旧住宅改造更多是单幢或者单小区的小地块更新。

参考以上几个典型案例，结合上海的独有情况，上海老旧小区自主更新可以借鉴以下三条路径：

1、允许适度扩容，改善居住与套利的平衡

增容方面，参考广州允许适度增加建筑规模，包括增加建筑面积、增配服务设施。适当增加建筑面积，相对其他城市，上海更需要处理改善居住与套利的平衡。因为核心地段高房价带来的扩面溢价，有大幅增值炒作空间，业主间有解决危房安全、改善居住条件与投机套利的分歧。因此上海的增容机制不可能像浙江那么宽松，更可能像广州一样，增容指标主要用于公共配套上，重建并增设楼梯、电梯、公共走廊、无障碍设施、风道、外墙保温层等不计容积率。

2、资金方面，政府不出资或少出资

参考广州和浙江在资金方面的支持，政府不出资或少出资，出资主要用于电梯专项费用、前期房屋基础数据调查、房屋鉴定、搬迁费、过渡费等方面投入补贴，改造代建的成本基本以居民自筹为主，适当引入社会资本参与。

3、金融贷款支持，对老旧小区差异化支持

金融政策方面，参考广州为老旧小区自主更新提供低息、长周期贷款服务；在贷款额度、利率定价、担保方式等方面给予差异化支持。参考浙江推出自主更新贷等创新性金融产品，比如多家银行针对长城教苑居民推出了年利率为3%自主更新贷，利率基本与房贷利率持平。

最后，在我们的调研中，上海居民对于自主更新的态度是有意思的。在城市更新的三种方式中：政府拆迁、政府主导的原拆原建、居民自主更新，普遍可以接受政府拆迁和居民自主更新两种，不能接受原拆原建。原因在于要么拿钱，要么改善生活条件，但是原拆原建刚好卡在两者中间，改善但不能大幅改善，后期更不会再拆迁。所以，从调研结果来看，从调研结果来看，等拆迁、博拆迁是老城区居民的保底牌，自主更新是次选，也就是说居民自主更新在观念上的阻力是有可能逆转的。

—关注同策研究院视频号—

—上海楼市年报—

声明： 本同策研究院微信公众号内容版权、报告发布等最终解释权归同策研究院所有。 所述内容和意见仅供参考，不构成市场交易和投资建议。 未经本公众号授权，严禁在任何平台(包括但不限于微信公众号)以任何形式(包括但不限于文字、图片、录音、录像)传播本同策研究院公众号刊发的所有内容。 抄袭、盗用及篡改我司发布内容者，将依法追究法律责任。 欢迎大家监督举报。 部分图片来源于网络，若有疑问请联系邮箱songxuemei@tospur.com