特别策划（七） | 从数字公民到智能体公民：智能体、公共管理与法治的未来

数字公民指公民在数字空间的数字化身份，人们曾寄希望于数字公民能够最大限度地压缩成本、提升效率，同时降低行政失误和腐败风险。时至2026年，数字公民早已无处不在，主要以AI代理使用者的身份存在。这些AI代理的作用，远不止于协助起草发送给公共部门的信函，而是能够直接调用个人的电子邮箱、政府账户及银行服务，代表用户自主完成各类事务操作。可以预见，AI代理的兴起将对现有行政系统形成巨大压力。更为关键的是，各国政府尚未为AI代理的到来做好充分准备，需尽早启动应对之策。

AI代理的具体运作场景

简单来说，AI代理是一种软件系统，它能够根据用户设定的目标自主感知环境，并利用可用工具主动执行任务。其执行过程遵循一个自行设计的工作流程，该流程有可能在事前获得，也有可能未获得授权。基于多模态模型（MMMs）的代理在开放环境中更加灵活，适应性更强，能够从图像、文本、音频乃至视频等多种模态中提取信息并产生洞见，从而支持更为复杂和灵敏的工作流，并输出更贴合情景的结果。简而言之，这类AI代理可以在线上以接近人类的交互能力运作。

迄今为止，多数围绕AI代理的法律与政策讨论集中于以下两个方面：一是政府运用人工智能辅助或支持决策；二是民众在法庭场景中使用人工智能，特别是用于自我代理。而对于公民在与公共行政机构打交道时使用人工智能的情形，关注则少得多。

在这一背景下，人工智能辅助下的公民在当前行政程序中处于何种位置？笔者近期的一项研究显示，个体在生成式人工智能的辅助下，实现了收集信息、起草请求和投诉、梳理行政流程、与公共机构沟通并在多次互动中推进其目标。此外，也有记录显示公民使用生成式人工智能草拟材料，并提交给公共机构。

AI代理对现行法律的挑战

法国学者的相关研究提出，公共机构与个体之间的行政法律关系建立在以下原则之上：合法性（行政须依法行事）、平等性（处境相似的公民应得到实质平等对待）、连续性（公共服务不间断运行）、透明度（公民原则上应能查阅影响自身的行政文件，以及在一般情况下查阅不侵犯他人权利的其他信息），但在AI代理的情境下，这些原则可能都需要以不同的方式运作。

不可否认，AI代理可以降低获取公共服务的门槛，帮助个体在复杂的行政系统中找到应对之法。对于缺乏时间、专业知识或资源的人来说，AI代理或许可以成为某种意义上的“数字辩护人”。但与此同时，AI代理也给公共部门带来了挑战。行政系统可能难以分辨真实的投诉与机器生成的诉求之间的区别，而互动的数量和复杂度也可能大幅增加。当代理而非自然人成为公民与国家之间的主要中介时，关于责任归属、真实性认定、程序公正性和证据可靠性等问题也随之浮现。

因此，从“数字公民”（将技术作为工具使用）到“智能体公民”（由AI代理以持续自主的方式代为行事）的转变，要求政府重新构想行政法。这既涉及制度完善，也涉及对于新挑战的应对。

行政法基本原则的重构设想

法律体系必须考虑对人工智能中介化的关系进行规制，尤其是对AI代理的使用。其核心问题不在于公民是否会用AI代理，而在于公共机构在公民使用之后应当如何回应。合法性、透明度、问责制、正当程序和有意义的参与等关键原则可以保留，但需要进行重新配置。

合法性必须走向双向。在代理情境下，行政机关不仅要核实自身行为的法律依据，还要核实公民AI代理的法律逻辑是否自洽。传统上，即便公民的主张建立在错误的法律依据之上，政府仍有义务依法行事。这一原则应当延续，但值得考虑的是：是否应当允许AI代理为其主张探索一切真实甚至虚构的法律依据。

平等性则须将公民可使用的工具纳入考量。拥有强大AI代理的公民将享有持续的代理支持、多渠道互动和全天候监控，而缺乏此类工具的公民则可能被甩在后面。公共部门必须确保实现平等，或许可以通过直接向公民提供AI代理来实现。

连续性将面临一个“数量悖论”：个体获取服务变得更加便捷，但系统容量将不堪重负。例如，欧洲监察专员署投诉量增长56%、不予受理投诉增长86%。据称，不予受理投诉的增加与生成式人工智能有关。随着AI代理的出现，这一趋势只会呈指数级增长。因此，有必要对AI代理访问权限加以限制。

透明度则将因人工智能生成的“信息迷雾”和循环往复的信息获取请求而受到冲击。在此背景下，应要求实现机器可读取的信息披露。AI代理应当被标识出其身份，以便政府也能以自动化方式予以回应，透明度应当是对等的。

申辩权和上诉权也需要予以重新审视。如果申辩的声音并非来自受影响的公民本人，那么申辩权还有何意义？当这项权利在实践中沦为“让机器发声的权利”时，其价值将大打折扣。上诉权则可能演变为一个无限升级的循环，任何未予完全满足的答复都会触发AI代理的自动重新介入，同时不断修改事实陈述，直到人类疲惫不堪或系统彻底中断。

AI代理时代的制度改革路径

未来，我们可以基于四项设计原则构想出一套法律制度的改革议程，使法律制度能够适应AI代理的发展，同时尽可能保障公民既有的权利。

第一，建立代理强制标识与注册制度。所有代表公民行事的AI代理须具备可识别身份，包括其归属主体、代理对象及操作范围。唯有如此，政府方能有效区分人类诉求与机器生成的诉求，并为后续的监管与追责奠定基础。

第二，实行分级自主权限管理。不同行政事务的后果严重程度各异，AI代理的自主操作权限也应有相应差别。对于查询类等低风险事项，AI代理可享有较高程度的自主权；而对于涉及重大利益的决策，则应设置更高门槛。政府部门可依据事项的风险等级对AI代理授予不同层级的操作权限。

第三，须在关键决策节点设置人工确认机制。政府有权要求公民本人在重要节点予以确认，表明其知情且同意相关决定；在极端情形下，甚至可要求本人亲自到场。这一安排并非制度倒退，而是防止AI代理在未经实质性授权的情况下代行关键决策。

第四，上述措施在个体层面看似可行，但现实情况可能更为复杂。AI代理未必总是以单一主体的形式运作，多代理协同作业已具备技术可行性。在多代理系统中，不同代理承担专门角色，依据各自专长与资源分工协作。在此类情形下，还需增加第四项保障：建立代理链条的完整审计追踪机制，对代理与代理之间的每一次交互、每一个决策环节进行完整的来源记录，确保发生问题时能够追溯至具体环节与责任主体。

总之，AI代理将深刻重构行政程序的各个环节。因此，最具前瞻性的应对之策既不是抗拒AI代理，也不是一厢情愿地认为现有数字服务模式可以原封不动地迎接这一变革，而是要围绕这一新型互动形态，系统性地构建行政法基础设施。法治所面临的挑战并非在AI代理到来之后才着手规制，而是要通过制度的预先设计，使它们的到来能够强化而非冲垮公民与国家之间既有的法律关系。

何塞-米尔格·贝略·维拉里诺（José-Miguel Bello Villarino）

作者系悉尼大学法学院研究部主任、高级研究员

杨雪/译

来源 ： 中国社会科学报

责任编辑： 王俊美

新媒体编辑：张雨楠

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