如何区分效力性强制性规定与管理性强制性规定？

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如何区分效力性强制性规定与管理性强制性规定？

李舒律师 等

司法实践中，大量合同效力争议源于对强制性规定性质的错误认定。过往存在随意依据强制性规定否定合同效力、不当扩大无效合同范围的裁判误区，也存在片面将所有行政管理类规定均认定为管理性规定、一律不否定合同效力的偏差。依据《民法典》及《全国法院民商事审判工作会议纪要》最新裁判规则，区分两类强制性规定的核心标准为法益保护类型与公共利益损害程度：侵害国家利益、社会公共利益、公序良俗的，属于效力性强制性规定，违反则合同无效；仅规范行政管理秩序、不直接损害公共利益的，属于管理性强制性规定，一般不影响合同效力。

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裁判要旨

1.核心区分标准：判断法律、行政法规强制性规定的性质，根本依据是违反该规定是否会严重侵害国家、集体及社会公共利益，是否需要国家公权力主动干预当事人的民事意思自治。

2.效力性强制性规定认定：涉及国家根本制度、核心公共利益的强制性规范，属于效力性强制性规定。我国土地用途管制、林地保护制度属于国家根本制度，违反该类规定改变土地、林地用途，损害社会公共利益，对应的法律条款为效力性强制性规定，案涉合同依法无效。

3.管理性强制性规定认定：仅规制交易主体经营范围、交易时间、交易数量等日常行政管理事项，仅规范行政监管秩序、不直接损害国家及社会公共利益的强制性规定，属于管理性强制性规定，违反后一般不否定合同效力，仅产生行政违法责任。

4.裁判适用原则：法院审理合同效力纠纷，需结合规范保护法益、违法后果、交易安全综合判断，不得望文生义简单归类，裁判文书必须明确区分说理依据。

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案情背景

一、某乡镇政府与某开发企业签订林地租赁合同，约定将农民集体所有的林地出租给企业使用，用于军事训练，实质变更了林地法定用途。

二、一审法院审理认为，案涉租赁合同违反土地、林地管理的强制性规定，依法认定合同无效。

三、该乡镇政府不服一审判决，向最高人民法院申请再审，主张案涉《森林法》《土地管理法》相关条款仅属于行政管理类规定，并非效力性强制性规定，案涉租赁合同合法有效。

四、最高人民法院再审审查驳回再审申请，明确土地、林地用途管制条款属于效力性强制性规定，维持合同无效的原审裁判结论。

案件来源：最高人民法院（2016）最高法民申1223号

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裁判要点及思路

本案核心争议：土地、林地用途管制的法律条款，属于效力性强制性规定还是管理性强制性规定，对应的租赁合同是否有效。最高人民法院核心裁判逻辑：

1.区分两类强制性规定的底层逻辑：效力性强制性规定旨在保护国家根本制度、社会公共利益、公序良俗，否定违规民事行为效力是维护公共利益的必要手段；管理性强制性规定旨在规范行政管理秩序、规制主体经营行为，侧重行政监管处罚，不必然否定民事合同效力。

2.涉案条款的法益属性界定：土地制度、森林保护制度是我国基础性、根本性制度，直接关系国家生态安全、集体公共利益。违反林地、土地用途管制规定，将集体林地违规出租用于非农建设，会直接损害国家与社会公共利益，必须通过否定合同效力的方式予以规制。

3.明确条款效力属性：案涉《森林法》禁止林地改作非林地、《土地管理法》禁止集体土地出租用于非农建设的条款，属于典型的效力性强制性规定，违反该规定订立的合同，依法应当认定无效。

4.纠正片面裁判误区：不能简单以条款是否带有“管理”字样区分性质，也不能将所有行政监管类规范一概认定为管理性规定，必须结合规范保护目的、公共利益影响程度综合判定。

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实务要点总结

1.效力性强制性规定精准识别规则：一是法律、行政法规明确规定违反该规定将导致合同无效；二是法条未明确无效后果，但合同继续有效将损害国家利益、社会公共利益、金融安全、市场基本秩序、公序良俗的，均应当认定为效力性强制性规定。

2.管理性强制性规定精准识别规则：仅规制交易流程、经营资质、交易时限、数量范围等行政管理事项，仅影响当事人经营合规性、不损害社会公共利益，违反后仅产生行政处罚等行政责任，不影响民事合同效力的，属于管理性强制性规定。

3.集体土地交易特殊规则：我国实行严格的土地用途管制制度，未经法定程序，擅自将集体农用地、林地出租、出让用于非农建设的，因违反效力性强制性规定，交易合同一律无效，同时相关责任人可能面临行政处罚。

4.试点区域例外规则：全国人大常委会授权的集体经营性建设用地入市试点区域，符合规划、用途管制、合法取得前提下，存量集体经营性建设用地可依法出让、租赁、入股，实行同权同价，该类合规交易合同合法有效。

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相关法律规定

《最高人民法院关于适用〈民法典〉合同编通则若干问题的解释》

第十六条合同违反法律、行政法规的强制性规定, 有下列情形之一, 由行为人承担行政责任或者刑事责任能够实现强制性规定的立法 目的的, 人民法院可以依据民法典第一百五十三条第一款关于“ 该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外” 的规定认定该合同不因违反强制性规定无效 :

( 一) 强制性规定虽然旨在维护社会公共秩序, 但是合同的实际履行对社会公共秩序造成的影响显著轻微, 认定合同无效将导致案件处理结果有失公平公正;

( 二) 强制性规定旨在维护政府的税收、土地出让金等国家利益或者其他民事主体的合法利益而非合同当事人的民事权益, 认定合同有效不会影响该规范 目的的实现;

(三) 强制性规定旨在要求当事人一方加强风险控制、 内部管理等, 对方无能力或者无义务审查合同是否违反强制性规定, 认定合同无效将使其承担不利后果;

( 四) 当事人一方虽然在订立合同时违反强制性规定, 但是在合同订立后其 已经具备补正违反强制性规定的条件却违背诚信原则不予补正;

( 五) 法律、司法解释规定的其他情形。

法律、行政法规的强制性规定旨在规制合同订立后的履行行为, 当事人以合同违反强制性规定为由请求认定合同无效的, 人民法院不予支持。但是, 合同履行必然导致违反强制性规定或者法律、司法解释另有规定的除外。

依据前两款认定合同有效, 但是当事人的违法行为未经处理的, 人民法院应当向有关行政管理部门提出司法建议。 当事人的行为涉嫌犯罪的, 应当将案件线索移送刑事侦查机关; 属于刑事自诉案件的, 应当告知当事人可以向有管辖权的人民法院另行提起诉讼。

第十七条合同虽然不违反法律、行政法规的强制性规定, 但是有下列情形之一, 人民法院应当依据民法典第一百五十三条第二款的规定认定合同无效 :

( 一) 合同影响政治安全、经济安全、军事安全等国家安全的;

( 二) 合同影响社会稳定、公平竞争秩序或者损害社会公共利益等违背社会公共秩序的;

( 三) 合同背离社会公德、家庭伦理或者有损人格尊严等违背善良风俗的。

人民法院在认定合同是否违背公序良俗时, 应 当 以社会主义核心价值观为导向, 综合考虑当事人的主观动机和交易 目的、政府部门的监管强度、一定期限内当事人从事类似交易的频次、行为的社会后果等因素, 并在裁判文书中充分说理。 当事人确因生活需要进行交易, 未给社会公共秩序造成重大影响, 且不影响国家安全, 也不违背善良风俗的, 人民法院不应当认定合同无效。

《全国法院民商事审判工作会议纪要》

30.[ 强制性规定的识别] 合同法施行后, 针对一些人民法院动辄以违反法律、行政法规的强制性规定为由认定合同无效, 不当扩大无效合同范围的情形, 合同法司法解释 ( 二) 第 14 条将《 合同法》第 52 条第 5 项规定的“ 强制性规定 ” 明确限于“ 效力性强制性规定”。此后, 《 最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》进一步提出 了 “ 管理性强制性规定 ” 的概念,指出违反管理性强制性规定的, 人民法院应当根据具体情形认定合同效力。 随着这

一概念的提出, 审判实践中又出现了另一种倾向, 有的人民法院认为凡是行政管理性质的强制性规定都属于“ 管理性强制性规定”, 不影响合同效力。这种望文生义的认定方法, 应予纠正。

人民法院在审理合同纠纷案件时, 要依据《民法总则》 第 153 条第 1 款和合同法司法解释( 二) 第 14 条的规定慎重判断“ 强制性规定” 的性质, 特别是要在考量强制性规定所保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素的基础上认定其性质, 并在裁判文书中充分说明理由。下列强制性规定, 应当认定为“ 效力性强制性规定”: 强制性规定涉及金融安全、市场秩序、 国家宏观政策等公序良俗的; 交易标的禁止买卖的, 如禁止人体器官、毒品、枪支等买卖; 违反特许经营规定的, 如场外配资合同; 交易方式严重违法的, 如违反招投标等竞争性缔约方式订立的合同; 交易场所违法的, 如在批准的交易场所之外进行期货交易。关于经营范围、交易时间、交易数量等行政管理性质的强制性规定, 一般应当认定为“ 管理性强制性规定”。

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法院核心裁判论述

区分效力性强制性规定与管理性强制性规定，核心在于判断违规行为是否侵害国家、集体及社会公共利益，是否需要国家公权力干预民事意思自治。土地制度、森林保护制度属于国家根本制度，事关重大公共利益。案涉租赁合同将集体林地出租用于非农用途，变更林地法定使用性质，违反土地、林地保护的强制性规定，损害社会公共利益，对应的法律条款属于效力性强制性规定。原审据此认定案涉租赁合同无效，符合法律规定与立法精神，再审申请人的主张不能成立。

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裁判规则一：强制性规定区分无绝对统一标准，司法以实质裁量为准

案号：（2016）最高法民申3029号

裁判要点：效力性与管理性强制性规定的区分暂无绝对统一的量化标准，法院享有实质裁量空间。即便一、二审法院对条款性质认定存在差异，只要未明显违背立法本意与公共利益保护原则，不属于法律适用错误。

裁判规则二：仅规范集体资产管理流程的文件，属于管理性规范，不影响合同效力

案号：（2015）川民终字第442号

裁判要点：仅要求集体经济组织重大资产事项需民主决策、规范内部管理的规范性文件，属于行政管理、内部秩序管理范畴，并非法律、行政法规层面的效力性强制性规定，违反该流程规定，不直接导致对外签订的合同无效。

裁判规则三：消防验收管理规范属于管理性规定，不影响房屋买卖合同效力

案号：（2016）川民申1226号

裁判要点：建筑工程未经消防验收不得投入使用的规定，旨在规范建设单位的工程建设与验收行为，属于行政管理性强制性规定，仅约束建设方合规经营，不调整买卖双方的民事交易关系，不影响房屋买卖合同的法律效力。

裁判规则四：两类强制性规定的核心区分标准与裁判适用逻辑

案号：（2015）粤高法民三申字第59号

裁判要点：效力性强制性规定以否定违法民事行为效力、保护公共利益为立法目的；管理性强制性规定以规制事实违法行为、规范行政管理秩序为目的，仅追究行政责任、不否定民事效力。无明确无效后果、不损害公共利益的违规行为，一律适用管理性规定裁判规则，不认定合同无效。

本文作者：李舒律师

北京云亭律师事务所创始合伙人 | 资深商事律师

专业领域：商事诉讼 | 公司合规与股东间争议 | 金融与执行 | 刑事辩护

*此处北京云亭律师事务所，为作者完成文章写作时所在工作单位。

作者简介

李舒律师

北京云亭律所创始合伙人

电话/微信:18501328341

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