校长选拔之困到治理变革：“十五五”规划为县级教育开出什么“药方”？

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作者 | 李兆端 北京市房山区督学。北京市房山区教师进修学校教研员，学生发展评价处主任。

县级教育的沉疴，向来不缺诊断。近年来，一种颇具感染力的声音将矛头直指校长群体，认为“毁掉县级中小学教育的，正是一大批不合格的校长”。这类批评因其直击基层教师的切肤之痛而引发广泛共鸣，却在归因上滑向了简化的道德审判。事实上，个别校长的失范，通常是选拔任用机制失灵的表征，而非根源。当一批又一批缺乏专业素养与教育情怀者以“圈层依附”而非“办学实绩”上位时，真正需要拷问的，是催生这种现象的制度土壤。2026年6月，国务院印发《教育发展“十五五”规划》（以下简称《规划》），明确提出到2030年高质量教育体系基本建成。这份规划能否为县级教育“刮骨疗毒”？关键在于能否在制度层面根治“选人用人失范”这一顽疾，将县级教育从“校长选拔之困”中真正解放出来。

一、权力失衡：县级校长选拔乱象的制度根源

县级地区教育生态的恶化，绝非一日之寒。大量依靠非正规渠道上任的校长，抱着错位的权力认知，把校园当作了个人施展权力的场地。学校里的资源分配、项目采购、人事评定，全部围绕校长个人意志运转，教代会形同虚设，教师群体敢怒不敢言。这些现象集中指向一个深层症结：县级校长选拔的权力，长期集中于单一决策端口，缺少充分的民意考察与外部监督。

对比公务员招录层层公示、多方审核的严密流程，县级校园管理岗位的选拔门槛与监督力度存在巨大落差。很多时候，校长能不能上、能不能留、能不能升，不是靠教学实绩，不是靠师德口碑，而只是靠单一的顶层意志来判定。选人标准不再是“谁适合办学”，而是“谁更贴合圈层”；晋升逻辑不再是“实干者优先”，而是“顺从者优先”。县级教育人才梯队的逆向淘汰，由此形成。那些常年扎根讲台、默默耕耘的一线教师，终其一生难以进入管理体系；而那些长期脱离课堂、唯独精通人情周旋者，却能轻松走上校长岗位。

更致命的连锁反应是长期的岗位固化。依靠圈层关系上位的校长，内心清楚自己的职位并非来源于能力与实绩，而是来源于上层的信任与扶持。因此，其所有工作重心都会发生根本性偏移：他们不需要对学校长远发展负责，不需要对教师团队负责，唯一需要维系的是上层关系的稳固。哪怕是治校平平、教研停滞、人心涣散，只要关系稳固，就可以常年稳坐其位，甚至跨校调任、持续任职。这就是“不合格校长”层出不穷的制度密码——并非坏校长太多，而是制造坏校长的机制从未被打破。

二、治理变革：《规划》破解“校长选拔之困”的制度设计

面对县级教育的治理困局，《规划》并未停留在道德呼吁层面，而是从管理体制、选拔机制、监督体系三个维度开出了系统性“药方”。

其一，治理重心上移，打破“一县独断”的权力格局。《规划》明确提出“逐步推行‘省级统筹、以县为主、市县结合’的基础教育管理体制”。这一表述蕴含着深刻的治理逻辑调整。长期以来，“以县为主”的管理体制在保障“有学上”方面功不可没，但“市县结合”的改革方向旨在发挥市级政府的统筹调配能力——包括跨县区教师编制调剂、财政资源向薄弱县倾斜、优质高中招生指标到校等——从而打破县级层面固化的利益格局和人情网络。这一改革如果落实到位，将直接触动县级教育“一言堂”选人的制度根基。

其二，选拔逻辑重塑，从“关系导向”回归“教育家治校”。《规划》要求“推动教育家精神融入教师培养培训全过程，贯穿课堂教学、科学研究、社会实践各环节”，坚持师德师风第一标准，严格落实师德失范“零容忍”。这意味着校长的选拔将回归“教育者”本位，而非“官员”本位。同时，《规划》明确“强化县域内教师、校长交流轮岗”，打破校长“一校定终身”的固化格局；“优化教师岗位结构比例，健全岗位动态调整机制”，为“能上能下”提供制度依据。校长不应是“土皇帝”，而应是懂教育、爱教育、扎根教育的专业引领者。

其三，监督闭环构建，让权力在阳光下运行。《规划》在“深化教育评价改革”部分强调，“探索运用人工智能、大数据等数智技术赋能教育评价改革，切实减轻基层负担”。数字化手段可延伸至教育治理的监督环节——例如建立校长履职大数据评估系统，将教师流失率、教学成果变化、经费使用合规性等纳入量化监测，使“拍脑袋”决策无处遁形。同时，《规划》要求“完善校园安全纠纷多元化解机制和安全风险社会化分担机制”，探索建立“学校尽职免责制度”，这有助于消除校长“多干多错、少干少错”的消极心态，让真正想干事、能干事的管理者免除后顾之忧。

三、观念纠偏：理顺校长职能与教育生态的关系

在讨论校长选拔问题之前，必须厘清一个根本性的认识误区：一所学校能否持续健康发展，根基从来就不是校长的个人能力，而是日复一日坚守讲台的教师群体，是规范有序的教学流程，是常态化运转的教学协作体系。校长只是依附在这套成熟体系之上的管理者，而非体系的缔造者。

这一判断并非否定校长的价值，而是还原校长的本位职能。一所好学校的诞生，固然离不开一个好的校长——好校长能凝聚人心、引领方向、整合资源。但将学校的兴衰完全系于校长一身，本身就是一种危险的制度幻觉。这种幻觉催生了两种极端现象：一方面，它放大了校长对学校“绝对掌控”的认知，使其将集体教学成果篡改为个人政绩，将办学底蕴当作个人功绩；另一方面，它又使学校的命运过度依赖校长的个人素质，缺乏制度化的风险隔离机制。

《规划》的深刻之处，恰恰在于它没有陷入“好校长救校、坏校长毁校”的个体叙事，而是从制度层面构建学校自我运转的稳定框架。当校长选拔回归专业轨道、校长权力受到制度约束、教师话语权得到保障、评价体系趋向多元，学校才能摆脱“换一个校长换一种折腾”的恶性循环，建立起不依赖个人英雄主义的稳健治理结构。

四、政策落地：从顶层设计到底层逻辑的打通路径

《规划》的制度设计为根治县级教育乱象提供了顶层框架，但政策文本与落地实效之间，仍需打通若干关键环节。

首先，要扩大一线教师在校长选拔中的话语权。《规划》在“深化教育评价改革”部分强调，“在教师职称评聘、评优评先等工作中突出教书育人实效考察”。这一原则应延伸至校长选拔环节——建立教师民主评议机制，让“常年扎根讲台、默默托举县级教育的一线教师”拥有发言权，避免选拔权完全集中于单一决策端口。教师群体是教育生态最直接的感受者，他们对“什么样的校长能引领学校发展”有着最朴素的判断力。

其次，要建立健全校长履职的量化评估与问责体系。《规划》要求“健全教育强国建设常态化监测评估机制，构建规划监测评估体系”。对校长的评估不应止于年度述职报告，而应引入多元评价指标——教师满意度、学生发展水平、教学成果稳定性、经费使用透明度等。对评估不合格者建立退出机制，对弄虚作假者严格追责。

再次，要培育专业化的校长后备人才梯队。《规划》提出“加大研究生层次教师培养力度”“加快构建分级分类、梯次进阶的教师能力培训体系”。安徽霍邱县建立“全县中小学后备干部储备库”的做法值得借鉴——只有拓宽“源头活水”，才能逐步稀释依赖人情关系上位的存量校长，从根本上改变“谁会跑谁会送谁就当校长”的畸形格局。

结语

《规划》为深陷治理困局的县级教育指明了一条兼顾治标与治本的道路。它承认了问题的复杂性，既不回避“市县结合”背后权力格局的深刻调整，也不轻视“教育家精神”所要求的选拔逻辑的根本转向。但蓝图能否化为实效，最终取决于执行的力度与监督的硬度。

当独断的管理权力被约束，当“不合格校长”背后的选拔者同样面临制度问责，当一线教师的专业尊严得到切实尊重，县级教育才能真正回归“立德树人”的本质轨道。到2030年教育强国建设取得显著成效的愿景，不应只是国家叙事中的宏大目标，更应体现在每一所县级中小学的课堂里——让那些日复一日坚守讲台的一线教师，真正成为教育生态的基石；让每一所学校，都能在制度的护航下平稳运转，而不必仰仗某一个“合格”或“不合格”的校长个人。这，或许才是《规划》给予县级教育最深远的“药方”。

作者简介

李兆端

北京市房山区督学。北京市房山区教师进修学校教研员，学生发展评价处主任。

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来源丨李兆端

编辑丨智库君

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