人口流出的县域，消费能靠政策拉起来吗？

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文章来源｜冰川思享号

作者丨关不羽

近日，商务部会同相关部门印发了《关于进一步激发下沉市场活力 活跃县域消费的意见》，聚焦县域地区，聚焦线下消费。

这次出台的政策相当具体，颇有看点。

图/网络

18条具体举措中有土地资产盘活、商业设施更新的基建政策，也有下沉市场的产业引导政策，最重要的当然是财政和金融配套政策的“专用钱袋子”。

“产业政策+基建投资+资金配套”大举下沉县域经济的政策力度之大，让人联想起十年前轰轰烈烈的城镇棚改政策激活房地产下沉市场。

有多少“县域地区”能接得住这波泼天富贵？

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无论上升市场还是下沉市场，消费增长总是经济发展的重要动力。县域经济总量占全国GDP近40%，比重不可谓不高。消费增长拉动激活县域经济，对宏观经济的贡献无疑是巨大的。消费增长的关键是人口。

理论上讲，我国的县域不缺人。第七次全国人口普查显示我国1800多个县域（包括县、县级市、自治县、旗、自治旗、1个特区、1个林区，不包括市辖区和功能区），县域常住人口约7.48亿人，县域平均人口达39.9万人。

但是，实际上县域人口分布两极分化明显。常住人口超过80万人的县域共有208个，仅占总数的11%。将近三分之一的县域是常住人口20万以下的人口小县。

人口大县集中于东部沿海地区，县域平均人口排名最高的江苏省和山东省，分别达到94.6万、70.95万。

西部地区的县域平均人口仅26.94万人，远低于东部地区的57.84万人。这还是胡焕庸线东南侧的四川盆地、关中平原、广西大幅拉高了均值，西北地区人口低于10万的县域比比皆是。如此低的人口数量，消费增长的潜力是很有限的。

人口的上限决定了消费增长潜力的上限，导入再多的连锁企业、商业设施更新都无法突破人口基数限制之下的消费天花板。

而且，大量县域人口正在外流。

今年7月，南京大学城市科学研究院胡小武、皮元奥、胡宇琦课题组发布了《中国1865个县域人口变迁报告》，报告梳理了2020年至2024年全国28个省份（不含北京、上海、天津和港澳台地区）1865个县域单位的人口变迁数据。结果显示，87%的县域人口净流出；人口净流入的县域，占比仅13%。

从省级层面看，2024年纳入统计的28个省份中，只有浙江和新疆的县域平均净流入率为正。

▲浙江义乌（图/CFP）

浙江作为老牌经济强省，制造业发达，县域人口净流入是市场驱动为主。而新疆则受口岸、能源、重大工程及政策性资源投入影响，持续性还有待观察。

整体而言，部分中国县域的消费市场活跃，缺乏人口基础条件。即便政策发力，大量资源导入能在短期内起效。效率也低，“药效”也很难持久。

以此前棚改下沉、基建下沉的经验教训，一旦政策用力过猛，反市场的低效资源配置不仅会浪费资源，还会衍生出财政压力、金融风险。

毕竟再好的商业设施也要有人使用，才能起到促进消费的作用。没人流的商场和没车流的高速、没人住的楼盘，并没有什么不同。

02

当然，出台促进县域消费的政策，不会是无的放矢。近年来县域消费数据的确出现了增长趋势。

官方统计数据显示，今年1—7月，乡村消费品零售额累计同比增长2.4%，高于城镇1.3个百分点，已连续55个月高于城镇或基本持平。县乡消费品零售额占社零总额比重已经达到39.1%，较去年同期提高0.3个百分点。

既然数据向好，政策因势利导、顺势发力，是合乎逻辑的。但是，也应注意政策力度。乡村的消费增长数据较好的原因较为复杂，是结构性变化的长期因素，还是政策发力的短期因素，需要分析和甄别。

比如“大量农业转移人口在县城安家落户，带来购房、装修、教育、医疗等多层次系统性消费增量”，目前还是以政策驱动为主。

近年来，很多地方都加大了鼓励农民进县城的政策力度，落户限制放宽、补贴县城购房、安排工作岗位等等。政策释放的财政红利转化为消费增量，而且包含了购房这样的大消费，拉动消费的效果立竿见影。

但是，政策红利是“一次性刺激”，能否带动县域经济的真实增长，还有待观察。

农民进了县城，是否能充分有效就业？财政出钱提供了一部分的工作岗位“养人”，不是长久之计。

西南财经大学财政税务学院发布《2025省市县财政状况报告》显示，中国县级财政的自给率约为38%。大部分县级财政高度依赖转移支付，自身的“三保”压力就很大，财政扩张的空间逼仄，能“养”多少人？又能“养”多久？

财政养不起，还得市场给饭碗。那就需要能够吸纳进城农民的产业经济，而这正是县域经济的软肋，也就是所谓“县域不经济”难题。如果县域经济好，又何须农民进县城的政策鼓励呢？

中央党校经济学教研部的蔡之兵教授在《县域经济如何破解“县域不经济”》的演讲中直言：

导致“县域不经济”难题的原因有很多，除了区位劣势以外，县域自身比较薄弱的发展基础也是重要成因。中国1800多个县和县级市中，属于原国家级贫困县的就有832个，占比超过40%。……在过去的发展过程中，很多县城陷入了思维定式，在发展模式上继续模仿大城市的发展思路，即在发展目标上追求大城市化、在产业结构上追求“大而全”、在增长动力上高度依赖政府投资。显然，这种思路不符合县城的基本情况，不仅无法实现县域经济的高质量发展，还会因为过多的无效投资而陷入债务和经济风险。

总结起来，就是两条：很多地方的县域经济发展基础薄弱；县域经济缺乏有效的发展路径。这两大短板显然不是短期内可以解决的。

县城没有产业经济吸纳进城农民，农民的户口进城了，在县城、乡镇买了房，还得回乡种地。县城的农民“开车回家种地”一度成为热门话题，讨论的不是农民富裕了，而是房贷加汽油费值不值。

进城的农业人口没有进入二三产，县域经济结构没有转型，仅仅靠政策红利拉动农民储蓄、借贷刺激出来的县域消费，是不可持续的。总不能指望“开车回家种地”的汽油费拉动消费吧？

超1500万返乡创业人群带动县域消费，性质也类似。

鼓励性的政策红利量大管饱，不难出几个成功创业的励志典型。没有产业经济发展的市场条件，典型也只是典型。在城市被“优化”，回乡“吃老本”，可不会有长期的消费增长动力。

▲90后小伙回乡打造“广西盆景第一村”（图/CFP）

1500万返乡人群中成功创业的占比多少，持续经营表现如何，多大程度上带动了县域经济增长，都需要更细致、更完整的定量数据以窥全貌。

返乡创业大军应该成为县域经济发展的种子，而不是县域消费增长的肥料。如果返乡大军只是增加了1500万县域人口，对于7.48亿人县域人口的庞大基数而言，只是九牛一毛。

即便这些在城市打拼多年的年轻人消费能力比农村居民更强、消费观念更新，恐怕也难以提供县域消费增长的持续动力。

03

总之，县域消费的短期增长可以靠政策拉动，但是长期还是要靠县域经济造血能力提高形成良性循环。

活跃县域消费的政策推进落地应高度审慎，科学合理地把控政策力度和政策范围。

经济基础良好、人口稠密的发达县域，提升消费不需要强刺激，需要的是放宽限制、改善营商环境。18条措施中的“强化县域商业用地保障”、“营造良好消费环境”等，切中肯綮。

只不过，经济禀赋不足以支持县域经济发展的地方，刺激消费也起不了很大作用。政策不应大包大揽，否则县域消费没起来，地方债务、不良资产倒是起来了。

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