低空经济能成为地方财政的“第二增长极”吗？

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2024年，低空经济首次被写入国务院政府工作报告；2025年，政府工作报告进一步将其明确为重要新质生产力；2026年，低空经济连续第三年写入政府工作报告，并被明确为国家“新兴支柱产业”。政策信号密集释放的背后，是一个规模快速扩张的新兴产业——国家发展改革委数据显示，我国低空经济市场规模预计2026年将突破1万亿元，2035年有望达3.5万亿元。

对于地方政府而言，低空经济既被寄望为新的增长引擎，也被视为财政收入的潜在来源。在土地出让收入持续承压的背景下，“低空财政”的概念引发了广泛讨论。然而，低空经济究竟如何与地方财政收入形成匹配，并非一个简单的“卖天”叙事所能概括。

一、特许经营权：一次性收入还是象征性探索

2024年11月，山东省济南市平阴县以9.24亿元的价格出让低空经济30年特许经营权，中标方为县财政局100%持股的山东金宇通用航空有限公司。这一“全国首例”迅速引发关注，外界将其解读为“土地财政”向“低空财政”转型的标志性事件。

然而，这一模式的实际财政意义需要审慎评估。中国低空经济联盟执行理事长罗军指出，空域线路的价值主要集中在大中城市——大城市的物流快递量巨大，个人出行需求旺盛，空中线路的商业价值才足够支撑市场化运营。而中小城市的空域线路“不值钱，甚至基本上都是政府在投入”。平阴县的低空经济特许经营权出让，更多是政府平台公司先承接再逐步市场化的探索，“象征意义大于实际意义”。

从财政收入结构来看，特许经营权出让属于一次性收入，难以形成长期稳定的税源。有学者进一步指出，低空经济涉及多维公共属性，是否适合采取传统特许经营权的形式进行一次性出让，本身就是一个需要深思的问题。低空经济的公共属性决定了其财政转化路径不能简单复制土地出让的模式。

二、产业税收：真正的财政贡献在制造与消费

如果说特许经营权是“快钱”，那么低空经济真正的财政贡献逻辑在于产业链所创造的税收。正如有分析所指出的，作为万亿级大产业，低空经济真正的财政空间“不在于低空特许经营权，而是其背后更为庞大的低空制造业和低空消费，所间接贡献的税源”。

深圳的数据提供了一个参照。2023年深圳低空经济产值突破900亿元，聚集了1700多家相关企业。这些企业贡献的是持续的增值税、企业所得税，以及高薪岗位带来的个人所得税。换言之，低空经济对财政的贡献不是“一锤子买卖”，而是通过产业集聚形成的持续性税源。

但产业税收的形成并非一蹴而就。国家税务总局安徽省税务局对全省100家低空经济样本企业的分析显示，2025年这些企业合计发票销售额同比增长30.8%，今年第一季度增速仍保持在28.6%。然而，2025年样本企业合计入库税款同比增收不足5000万元，呈现“高增速、低增量”的特征；每百元销售收入产生税收仅2.9元，低于全省工业企业4元的平均水平。企业盈利面仅为37%，三分之二的企业仍面临较大成本压力。

这一组数据揭示了一个重要事实：低空经济产业目前整体仍处于“投入期”而非“收获期”。企业研发投入可观、国产化替代尚在起步、下游应用市场开发不足，决定了税收贡献的释放需要时间。对于希望从低空经济中获得财政回报的地方政府而言，这意味着必须接受一个相当长的培育周期。

三、财政投入：补贴、基建与回报周期的张力

低空经济的发展离不开财政的前期投入。从各地政策来看，地方政府的投入力度不可谓不大。

四川每年统筹安排3亿元省级资金专项支持低空经济发展，设立总规模30亿元的低空经济专项基金。对破解行业“卡脖子”技术的工程转化项目，支持比例提高到50%。温州对获得航空器相关资质并完成批量产品交付的企业，给予300万元至1500万元奖励。重庆支持建设航空器试飞测试基地，对投资额超过500万元的按不超过投资额的20%给予支持。

在基础设施层面，合肥低空经济基础设施项目总投资18.6亿元，其中专项债券资金8亿元。2025年以来，低空经济专项债发行共计14笔，投向以基础设施为主。国务院办公厅已将低空经济列入地方政府专项债“正面清单”。

这种投入与回报之间存在着显著的时间错配。安徽省的数据表明，当前低空经济样本企业多数集中在飞行器制造等上游领域，下游低空应用与低空消费类企业的营收占比仅为10%。基础设施的欠缺导致“有飞机没空域”“有飞机没航路”的困境，制约了下游业务的拓展。而恰恰是下游的应用与消费，才是税收贡献的主要来源。

从地方政府的实践来看，补贴策略正在从“普惠”走向“精算”。以深圳为例，对物流航线的补贴设置了明确的门槛：小型无人机新开航线年度飞行架次须达5000次以上，方可获得20万元的一次性奖励。这意味着每天至少要飞行13.7次，全年无休。财政资金明确指向具备规模化运营能力的头部企业，而非“撒胡椒面”式的普遍补贴。这种从“只要你敢来，我就敢补”到“不见兔子不撒鹰”的转变，折射出地方政府在产业培育与财政可持续之间寻求平衡的努力。

四、匹配的路径：从“财政主导”到“财政+市场化”

低空经济与地方财政收入的匹配，不能也不应走土地财政的老路。二者的根本区别在于：土地财政依赖的是资源的一次性出让，而低空经济的财政价值在于产业的持续运营与税源的循环再生。

中央财经大学区域政策与规划研究中心发布的报告建议，低空经济投融资模式正从“财政主导”转向“财政+市场化”并重的格局，地方政府应加快形成“专项债+政府基金+社会资本联动”的金融工具嵌入产业链的资本循环体系。这意味着财政资金的角色应从“买单者”转变为“杠杆撬动者”——通过有限的财政投入引导社会资本进入，放大资金乘数效应。

在产业培育层面，低空经济需要遵循产业发展的客观规律。中国社会科学院发布的蓝皮书指出，当前低空经济面临技术发展与实际应用场景衔接不畅、人才资金基础设施等要素供给短缺、制度更新与管理改革滞后等多重挑战。这些问题的解决需要时间，也决定了财政回报的释放必然是一个渐进过程。有学者建议，财税政策应在补贴激励与制度赋能之间找到平衡，而非简单复制新能源汽车行业初期的补贴思路。

结语

低空经济能够成为地方财政收入的一个来源，但这一来源的形成路径与土地财政有着根本不同。特许经营权出让可以提供一次性的财政收入，但其可持续性和普适性存疑；产业税收是更可持续的财政贡献方式，但需要经历漫长的培育周期；财政投入是产业发展的必要条件，但投入与回报之间存在显著的时间错配。

对地方政府而言，发展低空经济需要摒弃“快速变现”的思维，接受产业培育的长期性，在财政投入与回报预期之间建立合理的匹配框架。同时，应避免一哄而上的同质化竞争，根据自身资源禀赋和产业基础因地制宜地布局。低空经济与地方财政收入的匹配，最终取决于产业能否真正“飞起来、用起来”，而不仅仅是“卖出去”。

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