江苏出台城市更新金融支持政策，城市更新迎来新变局

作为全国经济大省与城镇化率位居前列的省份，江苏的城市发展已率先迈入存量提质增效的新阶段。全省老旧小区、城中村、老旧厂区、历史街区及低效楼宇的改造需求极为旺盛，城市更新体量巨大。其中，资金问题无疑是制约项目顺利落地的最大瓶颈。

城市更新项目具有改造周期漫长、前期沉淀资金量大、经营性收益滞后的特质。尤其是老旧小区改造、市政基础设施升级等公益性强、收益偏弱的项目，极易出现"融资断层"现象。社会资本参与意愿偏低的核心症结在于产权关系复杂、收益模式不稳定以及风险对冲机制不完善。"十五五"期间全国城市更新至少可完成投资规模15万亿元，平均每年3万亿元，如此庞大的资金体量仅靠财政投入难以支撑，凸显了破解"钱从哪来"这一命题的紧迫性。

在此框架下，2026年8月，江苏省地方金融管理局、省住建厅、人民银行江苏省分行、江苏金融监管局、江苏证监局五部门联合印发《江苏省金融支持城市更新工作若干措施》（即"金融12条"）。这一文件正是对"23条"中"拓宽资金来源渠道"部署的配套落地，直击"钱从哪来"的核心命题，是名副其实的"资金工具箱"。

政策核心速览：江苏12项金融举措，重点看什么

"金融12条"从四大板块切入，构建了全方位、全生命周期的城市更新资金供给网络。政策精简解读如下:

第一板块为优化信贷支持（共2条）。政策明确了八大重点支持领域，包括既有建筑改造利用、老旧小区整治改造、完整社区建设、老旧街区老旧厂区城中村更新改造、完善城市功能、基础设施改造、生态修复以及历史文化保护传承。鼓励银行机构开发城市更新专属信贷产品，合理设置贷款条件与期限，匹配项目回收周期。同时，创新政银担分险合作融资模式，探索银团贷款以满足大体量资金需求，并探索数字人民币智能合约在即时结算、定向支付等方面的应用。

第二板块为深化多元协同（共5条）。该板块是资金工具箱的核心，旨在拓宽融资渠道。首先是推广债贷联动模式，支持符合条件的城市更新项目将专项债作为资本金，并申请银行配套中长期贷款，同时探索设立专项债项目融资增信基金。其次是用好新型政策性金融工具补充项目资本金，推动政策性银行与商业银行的投贷联动。再次，完善多元化资金参与路径，引导资管、信托以股权投资方式参与，鼓励民间资本通过特许经营、合作开发等方式入局，并明确民企与国企在准入、审批、利率、担保上享受同等待遇。此外，健全基金投资支撑体系，支持设区市建立城市更新引导资金池并设立基金，引入保险资金、社会资本与产业资本。最后，推动资产证券化试点，建立资产储备库，梯次推动REITs、ABS等多层次产品上市。

第三板块为强化机制保障（共3条）。深化政策协同联动是关键一环，文件明确扩大"城新贷"贴息覆盖范围，支持城市更新专项债合规用作资本金，并建立专项债增信分险机制。在项目端，完善省市联动项目库建设，住建部门及时向金融机构共享项目信息，畅通政金企对接渠道。在服务端，加强融资对接服务，通过组织金融服务专场活动与一对一融资辅导，缩短资金端与资产端距离。

第四板块为守牢风险底线（共2条）。严控隐性债务，确保项目实现现金流自平衡，严禁以任何形式新增地方政府隐性债务；严格资金监管，设立资金监管账户，实现资金闭环管理，确保资金使用合规。

值得重点点评的是，"城新贷"贴息标准此前已从1个百分点提高到1.5个百分点，本次"金融12条"进一步扩大其覆盖范围，充分体现了财政金融协同发力的政策连续性，有效降低了项目综合融资成本。

新政落地，对江苏城市更新带来哪些实质性影响

金融政策的落地并非空中楼阁，江苏已具备扎实的资金铺垫底座。截至目前，江苏金融监管局已引导辖内金融机构对80多个城市更新项目投放资本金超90亿元；城中村改造已签约100多个项目，国开行、农发行放款超1100亿元。此外，2025年江苏争取中央预算内投资超13亿元投向城中村、棚户区和老旧小区改造，2025年、2026年安排专项债超200亿元。基于此，"金融12条"的落地将带来五方面实质性影响。

江苏城市更新部分资金投放规模

数据来源：江苏省发改委/金融监管局

上述资金投放数据显示，江苏通过金融机构投放资本金、城中村改造放款、争取中央预算内投资及安排专项债等多渠道注入资金，总规模已超千亿元，凸显财政与金融双轮驱动下的资金撬动效应。（数据来源:江苏省发改委/金融监管局）

一是打通"债贷联动"通道。专项债可作资本金撬动银行中长期贷款，将极大缓解项目资本金不足的痛点。以往单一信贷难以支撑庞大改造体量，债贷联动将有效放大财政资金的杠杆效应。

二是新型政策性金融工具与商业银行协同将显著降低融资成本。以国开行贷款期限从28年延长至30年以上、综合成本约3%并下调10%的趋势为例，这种长周期、低成本资金高度匹配城市更新项目回收期长的特点，有效缓解了期限错配压力。

三是REITs、ABS等资产证券化试点为运营成熟项目打通了退出渠道。这将打破以往"投入-沉淀-再投入"的恶性循环，形成"投入-建设-运营-退出-再投资"的可持续资本闭环，吸引更多长期资本进入。

四是民营资本获得与国企同等的准入、审批、利率、担保待遇。这一同等待遇的明确，有望打破以往"国资独角戏"的局面，激发市场主体的运营活力与专业能力导入。

五是项目库与金融服务团打破信息壁垒。省住建厅已联合农业银行江苏省分行、国开行江苏省分行、江苏银行组建城市更新重点场景建设金融服务团，配合省市联动的项目库信息共享，将大幅提升政银企对接效率，让优质项目精准触达长线资金。

理性看待：政策利好不等于遍地红利，现实仍有挑战

金融工具箱的敞开从制度供给层面缓解了资金渴求，但据新华日报/交汇点新闻报道的江苏城市更新金融论坛上一线声音显示，政策红利转化为项目落地仍面临现实挑战。

国家开发银行江苏省分行人士坦言，城市更新项目具有公益属性，回收期长、收益低，"自身造血能力不足"。该人士透露，近两年项目贷款期限普遍为28年，条件并不宽松，金融机构面临较大的风控压力。在老旧小区原拆原建场景中，居民最关心"钱从哪来"，但市场上仍缺少类似新房房贷的匹配产品，导致居民自筹资金通道受阻。

历史街区等文商旅项目同样面临融资尴尬。此类项目产权多为集体用地，改造后依赖10到20年的长周期运营来回收成本。企业目前只能依靠自有资金投入，与之匹配的长期融资工具几乎缺位，严重制约了文商旅项目的活化利用。

地方城建平台则面临"剪刀差"压力。以无锡城建梁溪发展有限公司为例，资金大量投入叠加不动产评估下行，短期内资金难以平衡，平台承压明显。此外，苏州城中村调研显示，前一轮建设高峰过去后，能较快产生经济效益的地块基本开发殆尽。在居民原拆原建意愿征集中，每平方米建面改造成本约5000元，并非所有居民都愿意出资，"账算不过来"成为制约自主更新的核心障碍。

总结而言，金融工具箱的打开只是解决了"钱从哪来"的制度供给问题。项目本身的现金流自平衡能力、产权归集难度、居民出资意愿等结构性矛盾依然存在。政策红利能否真正转化为项目落地，最终仍取决于每个具体项目的"造血能力"与商业化运营闭环。

展望：江苏城市更新接下来怎么走

面对长效机制构建的挑战，江苏城市更新需在"政策引导、金融支撑、企业聚力、民生受益"的新格局下，实现全链路闭环与常态化提质。

首先，金融机构需涵养"耐心资本"。城市更新具备"微利"特征，金融机构应摒弃传统开发贷的短周期逻辑，针对项目长达二三十年的运营周期，开发适配的股债结合产品与长期信贷工具，从单一的债权人向价值共创者转型。

其次，企业需从"开发方式"向"运营模式"转型。传统高周转拿地建房逻辑不再适用，参与主体必须提升项目策划和持续运营能力，通过导入现代服务、数字经济等优质业态，解决"重建设、轻产业、弱运营"的痛点，真正挖掘存量资产的长效商业价值。

在政策创新与落地层面，可借鉴苏州工业园区"临时功能过渡"经验。动迁后暂时开发不了的地块，先做临时功能补短板，等价值提升后再入市，从而以时间换空间缓解短期资金平衡压力。同时，可参考新加坡"白地"弹性入市模式，政府仅设定边界、高度、开发量和公共配套，由市场选择功能并迭代功能，无需重新调规补缴地价，以此吸引优质社会资本入局。

呼应"23条"与"金融12条"的政策衔接逻辑，未来江苏城市更新有望形成财政资金精准托底、金融资本深度赋能、社会资本积极借力、运营机制持续提效的全链路闭环。只有当投融资模式真正匹配项目长周期、低回报、重运营的特质，城市更新才能从"阶段性攻坚"稳步转向"常态化提质"，为城市高质量发展注入持久动力。

本文由【克而瑞(南京)研究中心】分析师乔俊杰撰写，【克而瑞(南京)研究中心】深耕北京房地产行业二十余载，依托长期沉淀的海量行业数据库与标准化成熟研究体系，紧跟行业发展趋势、贴合多元客户研究需求，以克而瑞资深地产专家团队为核心动力，搭配行业领先的地产COWORK分析工具，形成 “资深专家+大数据+AI技术” 的协同研发模型；研究范围覆盖政策、土地、新房、二手房、长租、商办、康养、物业等全地产赛道；分析维度贯穿宏观经济、行业趋势、市场供求、城市发展、房企运营、产品客研、产品测评、品牌宣传等八大层面；形成形式包含热点快评、深度专题、周度 / 月度 / 季度 / 年度常规系列报告，提供完整、多层次的地产研究咨询。