秸秆禁烧十年，数字时代，基层怎么被“看见”

每年秋天，收割机过后，田里留下一地秸秆。

烧，还是不烧？

华中师范大学金江峰教授，在H省Y镇，蹲点调研，研究了2013到2023年的秸秆禁烧政策执行情况，提出"信息权力—政策行为"的分析框架，分析信息权力如何影响政策行为。

十年，Y镇秸秆禁烧政策经历了三个阶段，表面是秸秆禁烧，背后却是，数字技术如何一步步改变基层。

一、第一阶段，劝一劝就行。

2013年，秸秆禁烧政策在Y镇推行，头四年，压力并不大。

为什么？

因为上级“看不见”。

当时，省级政府只要求试点市全面禁烧，没有常态化的督查巡查。卫星遥感监测，借用的是国家数据，省级还没有建立全域技术监控。监督考核权下放给市县政府，当时市县的中心工作是精准扶贫，无暇顾及禁烧。

考核靠什么？

靠乡镇汇报、会议记录、巡查签到表，乡镇几乎没有考评压力。

2017年之前，秸秆禁烧的压力并不大，按照常规工作推行下去就可以，很多时候是进村时，顺带宣传和检查。

有时看到老百姓在烧，就上前劝一劝，听的话就灭了，不听的话就让他们烧完，没有硬来。

第一阶段，常规化推动，政策温和、干群和气、没有火点问责，表面是政策在执行，实际上是乡镇说了算。

二、第二阶段，卫星看着你。

变化在2017年。

2017年春季，环境保护部卫星遥感监测，通报H省秸秆露天焚烧火点40多个，全国排名前五；Y镇所在的J市，被通报8个火点，全省第四。

省里坐不住了。

2017年8月与10月，省里连发两个文件，要求层层动员、层层签订责任状。

而且，技术手段也进行了全面升级。

卫星遥感监测，全时段运转；聘请第三方，用无人机和固定翼飞机空中巡查，飞行路线不固定，每天保证3到4个小时；铁路、公路、森林公安、消防信息互通，实时监测；12369环保热线，随时举报。

上级的“眼睛”，直接伸到了田头。

市里压力下来，要求就非常严格了：各乡镇必须建立乡、村、组三级防控网络，每年7月1日至次年4月15日全天巡逻，不能出现一个火点。

点“第一把火”的乡镇领导，党内记过；村党支部书记，直接免职；被中央和省里通报的乡镇，取消年度评优评先资格。

于是，Y镇进入运动化执行。

成立专项领导小组，镇党委书记任组长；层层签保证书，村民承诺不焚烧，违规罚500到2000元。

全天候值守，早8点到晚6点镇干部巡查，晚6点到次日早8点村干部值守，蹲守在田头。

一旦发现火点就处罚，找不到责任人罚村干部，按2000元顶格处罚，不配合的直接报警。

镇综治办主任开玩笑说：“禁烧打的是运动战和游击战，不是下雨，你们在办公室根本看不到我！”

效果也立竿见影，2019到2021年，Y镇禁烧工作排名稳居全市第二、三名。

第二个阶段，是运动化执行，卫星把乡镇彻底看透，上面层层要求，下面干部硬扛。

三、第三阶段，两边挨挤。

硬扛，扛出了新问题。

秸秆留茬太长，翻进土里不腐烂，田土变得蓬松，种子难下根，有的水田减产五分之一；秸秆还田滋生白叶枯病，几乎无药可治。

2022年Y镇，有五个村的水稻感染；原来一季水稻打两次四组农药，现在要打四次八组。

反正就是，地里的虫害多了，收成减了，成本涨了。

村民有意见了。

以前，他们是政策的对象，只能被动接受；现在，人人有手机，网络成了发声渠道，村民在网上表达诉求、拍视频、发帖，实现了“逆向监督”。

上级看到舆情，要求基层不能激化干群矛盾。

乡镇干部就很被动了，被上下两头夹住，上面要禁烧，下面要种地，上面要结果，下面要生存。干部一进田，村民拿起手机，盯着一举一动。

Y镇也想出了办法，叫策略平衡，核心有三。

第一，定调子。

内部会议强调禁烧是政治任务，必须彻底落实；同时强调，不能影响农业生产秩序，不能激化干群矛盾，不能引发网络舆情。

第二，搭班子。

每个责任网格，配一名本村本乡干部和一名老乡镇，靠熟人去化解矛盾。

第三，找矮子。

每周、每月、每季度排名，火点数、通报数都算，排名靠后的片长和包村干部，大会点名、约谈、表态。

第三个阶段，是策略平衡式执行，一边响应上面检查，一边安抚下面村民，在夹缝中找平衡。

四、技术赋权的代价。

这种代价，概括成三点。

第一，系统亢性。

上级要监控，基层就得留痕。

一个乡镇干部，微信工作群有几十个，政务小程序十几个，一天要花三四个小时在群工作和小程序上。

第二，体制刚性。

过去是结果考核，过程可以灵活，现在技术监控，连过程都看得清清楚楚，基层没有自主空间。

治理越来越刚性，干部越来越不敢变通。

第三，干部负累。

调研发现，Y镇三分之二左右的青年干部，打算通过正式或非正式的方式，离开基层。

技术让上级看得更清楚，却没有让基层变得更好干。

干部不再是与群众打交道的乡土干部，更多时候是接受指令、完成任务、应对考评的行政干部。

了解以上，对普通人有什么用？

第一，看懂为什么有的政策执行起来那么生硬。

卫星、无人机、AI监控，让上级能看穿基层，政策执行从靠乡镇自觉变成靠技术监督，效果上来了，但变通的余地也没了。

你看到的一刀切，背后是技术赋权的必然结果。

第二，看懂基层干部为什么越来越累。

考核指标，从结果延伸到过程，工作群、小程序、打卡、留痕，把干部的时间切得粉碎。

基层的累，一半在田间地头，一半在会议文档。

第三，看懂技术不是万能的。

技术能监控火点，监控不了民心；能让秸秆不烧，解决不了秸秆怎么处理。技术给出的答案，永远只是能不能烧，而不是怎么处理基层关系。

基层治理，核心是做人的工作，需要依靠干部智治，非简单的技治。数字时代的基层，正站在看得见与管得好之间，寻找那个平衡点。