筑牢区域发展的新型基础设施底座

数智化时代，新型基础设施建设在稳投资、扩消费、促转型中发挥着关键作用。“十五五”规划纲要明确部署，围绕支撑产业升级和数智化发展，推进新型基础设施布局建设和集约高效利用。新型基础设施包括全国一体化算力网、卫星互联网、信息通信网络、数据基础设施及低空基础设施。新型基础设施建设绝非一地一域之事，需要全国一体规划和全域推进，对于防止出现智能鸿沟、促进区域协调发展具有基础性作用。面向“十五五”，新型基础设施建设面临新格局，在促进区域协调发展方面呈现新特征、表现出新的影响机理，需要把握好这些趋势和特点，加大力度发挥新型基础设施对区域协调发展的促进作用。

图/中经视觉

建设格局

政策统筹力度加大，形成“上下联动”建设格局。除了“十五五”规划纲要对新型基础设施作出部署之外，现代化基础设施体系的“六张网”也涵盖了算力、新一代通信网等新型基础设施。此外，行业管理部门也出台了专项政策，如《关于深入实施“东数西算”工程加快构建全国一体化算力网的实施意见》《关于推动新型信息基础设施协调发展有关事项的通知》《国家数据基础设施建设指引》《关于推动互联网基础资源高质量发展的指导意见》《关于加强信息通信业能力建设支撑低空基础设施发展的实施意见》等，自上而下加强统筹，为不同类型的新型基础设施建设提供了遵循和方向，避免重复建设和走弯路。

自下而上则体现在，各地结合发展基础，部署建设重点和政策支持。如在算力基础设施建设过程中，东部城市侧重于算力集群迭代升级扶持，西部算力节点依托“东数西算”政策享受用能、人才等倾斜；又如，在低空基础设施建设过程中，强调以场景拓展牵引设施布局，宜农则农、宜工则工、宜旅则旅。

市场需求持续扩容，发展潜力不断释放。随着“东数西算”纵深推进、人工智能产业发展提速，算力市场需求持续上升，中国信通院数据显示，2026年一季度，国内人工智能算力需求同比大幅增长417%，而供给增速只有128%，缺口持续拉大。一方面，受全球空间频谱资源抢占、空天地一体化通信建设、商业航天应用场景拓展等多重驱动，卫星互联网基础设施市场需求持续释放，成为万亿级投资领域。另一方面，源于经济社会全领域数智化转型需求，第五代移动通信演进（5G-A）大规模商用部署以及第六代移动通信（6G）前沿技术研发试验，以及车联网、工业互联网、远程医疗等低时延场景的推广驱动，信息通信网络基础设施成为投资蓝海。与此同时，作为数据要素市场化配置改革提速背景下的战略性基础设施，数据基础设施对于数据价值释放起到基础性作用，建设需求和规模随着改革进程推进持续扩大。低空基础设施是推动低空经济健康有序发展的重要保障，低空农林作业、巡检巡查、城市治理、应急救援、物流运输、文旅消费等场景有序拓展，以起降平台、智能网联系统等为代表的低空基础设施建设也在提速。

新型基础设施投资建设主体趋于多元。交通、水利、能源等传统基础设施建设投入大、回报周期长、公益属性强，天然具备自然垄断特征，投资建设以国资为主，民营企业准入门槛高，市场化多元投融资空间极为有限。新型基础设施则因技术难度高、产业链条长、建运模式新等特征，需国资、民营企业共同参与。同时，民营经济以更广范围更深程度参与基础设施建设亦符合政策导向。放宽民营企业准入门槛、支持民营企业深度参与新型基础设施建设已成为大势所趋。

阶段特征

“数”要素深度渗透，数据成为区域均衡发展的关键驱动力量。数据要素具有非竞争性、可复制、低边际传输成本、跨时空高速流通等特点，新型基础设施作为数据生成、存储、加工、传输等的载体，天然属于数据密集型基础设施，其运行中释放的数据要素价值，正成为重塑区域协调关系的底层逻辑。一方面，新型基础设施运行过程会持续产生海量结构化与非结构化数据，并实现高速流通，打破了传统基础设施仅依托实物载体流转要素的局限。另一方面，数据要素可反向赋能基础设施运营效率提升，依托数据建模、算力调度，可实现跨区域算力错峰调配、网络带宽动态分配、低空航线智能管控、卫星资源分时复用，大幅降低区域基础设施运维成本与资源浪费。此外，数据要素跨区域流通能够弱化地理区位禀赋约束，西部算力枢纽可承接东部海量数据存储与离线运算业务，乡村可依托千兆光网、卫星通信接入全国数据交易市场，为缩小东西部、城乡区域发展差距提供全新路径。

“智”技术有效赋能，新型基础设施智能重构区域产业与治理格局。人工智能、感知技术、算法模型等深度嵌入新型基础设施，智能化成为其标志性特征，“智造”“智治”将显著改变区域发展比较优势，数智赋能区域协调发展的效果将进一步凸显。从产业发展维度看，先进制造业集群密集分布的东部可依托智算设施开展高端研发、柔性生产，中西部资源型、农业型区域可依托智能算力、卫星遥感等发展绿色算力、智慧农业等特色产业，形成差异化、互补型区域产业分工体系。从公共治理维度看，新型基础设施有助于打破行政边界限制，区域应急、生态监测等跨区域治理场景加速落地，环境共治、产业联审等跨区域服务场景助力缩小城市群内部公共服务差距。新型基础设施借助算法、模型等提供通用型智能服务，欠发达地区无需大规模自建高端研发载体，就可依托跨区域共享智能设施获得同等数字化生产与治理能力，推动治理服务升级。

“网”体系全域统筹，一体化网络破除区域协同空间壁垒。按照“十五五”规划纲要部署，算力网将面向全国一体化布局，卫星互联网构建空天地一体化网络，信息通信网络铺设光网、移动通信网络，数据基础设施依托网络实现数据流通，低空基础设施依靠网络布局强化安全保障。同时，各类新型基础设施融合组网、互相嵌套，形成“通信传载、算力处理、数据流通、低空拓展、卫星补盲”的一体化网络体系，跨区域要素流通、产业协作、生态治理均需依托该网络体系开展。网络化布局天然具备跨区域溢出效应，发达地区的数据、技术、人才、资本等要素可通过网络通道低成本向欠发达地区传导，区域发展由单一中心辐射转向全域网络联动，行政边界对要素流动的阻隔作用持续弱化，新型基础设施网络化空间架构将为促进区域联动融合提供有力支撑。

影响机理

加速资源要素自由流动，降低交易成本，推进全国统一大市场建设。新型基础设施依托数字化、智能化、网络化特征，全方位降低数据、技术、人才、资本等要素跨区域流动的时空成本、信息成本、制度成本，破除地方保护和市场分割，纵深推进全国统一大市场建设。全国一体化算力网能够实现算力资源跨区域共享，助力形成东部响应低时延需求、西部承接大规模绿色算力的差异化互补格局。卫星互联网覆盖偏远地区，有效打通县域乡村地区特色产品对外流通数字渠道，缩小城乡市场接入差距。信息通信网络与数据基础设施有助于消解区域信息不对称，如企业可依托工业互联网平台跨区域对接供应链、销售渠道，开展远程洽谈、云端签约、线上结算，大幅降低跨区域交易成本。低空基础设施是支撑低空飞行活动安全有序的基础，跨区域低空物流、短途运输等场景能够大幅降低货物、人员流动成本，提高流动效率。

激发科技创新活力，提高全要素生产率，缩小区域创新能力差距。新型基础设施是新质生产力发展的技术底座，通过将数字、通信、互联网等技术深度融入实体产业，推动区域间知识共享与技术转移，显著提高欠发达地区全要素生产率和创新能力，缩小区域创新能力差距。一方面，新型基础设施将数据、技术等生产要素重新组合并引入生产体系，重构了区域创新生产函数，如工业互联网、智算集群赋能传统制造业数字化转型，卫星遥感、物联网赋能精准农业生产，低空智能网联系统催生低空信息服务、低空配套等产业。另一方面，新型基础设施助力搭建跨区域协同创新网络，东部高校、科研院所可通过云算力平台与西部算力枢纽、地方产业园区联合攻关，科研数据、算法模型跨区域共享，创新成果在异地落地转化，实现创新资源跨区域溢出。以“东数西算”工程为例，贵州、甘肃、宁夏、内蒙古等西部算力枢纽依托绿色算力资源承接东部人工智能训练、大数据分析等业务，同步培育本地数字研发配套产业，区域创新能力持续提升，与东部的差距逐步缩小。

优化发展环境，推动新场景规模化落地，拓宽欠发达地区发展赛道。新型基础设施建设持续优化区域软硬件发展环境，带动一批不受地理区位和资源禀赋约束的新业态、新场景规模化落地，为欠发达地区塑造差异化发展路径。例如，在产业转型升级方面，借助工业互联网、物联网技术改造传统种养产业，建设智慧农牧场、数字产销一体化场景，通过线上展销、云端供应链对接，打通山区特色农产品外销渠道，推动传统农林牧渔产业数字化转型；在普及民生服务场景方面，依托高速网络落地远程问诊、线上普惠教育场景，破解偏远地区医疗、教育资源不足难题；在社会治理能力提升方面，依托全域通信网络搭建数字乡村综合治理平台，集成智能安防、资源管护、线上办事等功能，实现乡村生态资源一体化巡护、跨区域政务通办，补齐基层治理短板。新型基础设施通过大幅降低各类场景建设运营成本，让欠发达地区依托数字、治理、民生等多维度场景拓宽发展赛道，逐步缩小区域发展差距。

此外，还需关注新型基础设施对区域协调发展的负向影响。如，新型基础设施建设运营存在显著的网络效应，容易形成中心城市对周边城市、东部对中西部的资源虹吸效应，叠加区域建设规划错位引发的资源错配，进一步放大区域间发展差距；又如，新型基础设施价值发挥高度依赖产业、民生、治理等场景落地，当前我国不同区域存在“设施建设超前、应用场景滞后”或“应用需求旺盛、设施供给不足”的供需错配问题，导致区域协调支撑能力结构性失衡。

举措建议

以新型基础设施建设推动区域协调发展，支撑点在新型基础设施建设，落脚点则在区域协调发展，需加力发挥新型基础设施对区域协调发展的促进作用，通过政策协调避免负向影响，推动新型基础设施建设连点成线、连线成网，因地制宜、有序推进，充分发挥新型基础设施在促进要素流通、资源匹配、区域增长极打造等方面的积极作用，吸引多元主体参与到建运中来。

第一，突出顶层设计与建设指引。新型基础设施技术迭代快、应用场景广、试错成本高、创新属性突出，需从国家层面加强顶层设计和建设指引。立足我国当前区域整体发展格局，基于京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，从国家层面强化新型基础设施统筹布局，避免各自为战、重复建设，加强中心城市对周边城市的辐射效应，引导中心城市要素有序外溢。重点针对算力、卫星互联网、数据基础设施等加强顶层设计，重视不同区域板块间新型基础设施的联动布局。结合新型基础设施应用需求，研究在现有的国家级规划基础上，进一步优化节点布局。强化新型基础设施建设指引，结合不同类型新型基础设施建设难点、应用创新点等，加强对企业的建运指导，避免盲目投资、低效无效投资。

第二，突出要素流通与协同赋能。依托新型基础设施，推动高端要素跨区域流动，破除地方保护和市场分割，持续降低数据、技术、人才、资本的跨区域交易与流通成本，巩固全国统一大市场建设的数字底座。深化跨区域创新体系建设，引导东部科创资源与西部算力枢纽、地方产业园区开展结对协同攻关，推动算法模型、科研数据、技术成果跨区域流转与溢出。推进新型基础设施普惠化、场景化落地，针对欠发达地区，重点补齐千兆光网、卫星互联网、数字治理、低空配套等基础短板，规模化推广智慧农业、远程医疗、线上教育、数字乡村治理等产业与民生场景，拓宽欠发达地区发展空间。促进不同类型新型基础设施之间的规划联动，统筹算力枢纽、数据中心、卫星互联网、地面通信网络、低空配套设施的空间布局与建设时序。

第三，突出多方参与与合作创新。新型基础设施投资规模大、建设周期长、业态场景丰富，需持续拓宽经营主体参与渠道，扩大民营企业参与范围、提升参与深度。探索放宽新型基础设施非竞争性领域市场准入，明确民营资本可参与的投资建设、运营管护、技术研发、场景落地、增值服务等重点环节，在国家新型基础设施重大项目和重点工程中切实提高民营企业参与程度。加快破除各类民营企业参与新型基础设施建设的显性、隐性准入壁垒，优化项目审批流程，完善投融资配套支持政策。引导国企、民企、科研机构、地方平台开展跨界合作，创新合作模式，借助市场化创新力量完善全域新型基础设施布局，赋能区域协调高质量发展。

本文第二作者为国家发展和改革委员会综合运输研究所张颖；本文系国家社会科学基金重大项目“智慧城市智能数据治理创新机制研究”（项目号：22&ZD153）、国家自然科学基金项目“数字中国高质量发展的实施路径与保障机制研究”（项目号：72541028）的阶段性成果。

（国家信息中心信息化和产业发展部副研究员 赵文景）