财政承压：土地财政退潮之后的转型大考

最近，关于财政压力的讨论越来越多。

有人说这是最大的挑战，有人说这是转型的必经之路。不管立场如何，一个基本事实是无法回避的：持续了二十多年的土地财政模式，正在以超出预期的速度退潮，而新的财政收入支柱还在建立之中。

这个空档期的压力，真实地传导到了经济运行的方方面面。

但压力不等于危机，挑战也不等于崩塌。客观地看待财政的现状、问题和出路，比简单地下结论更有意义。

地方财政的钱，过去主要从哪里来？答案很简单：土地。

在最高峰的2021年，全国国有土地使用权出让收入达到8.7万亿元，占地方基金收入的九成以上，相当于地方一般公共预算收入的一半左右。如果把土地相关的税收也算上——契税、土地增值税、耕地占用税——土地直接和间接贡献的收入，占到地方财政可用财力的半壁江山甚至更多。

这套模式支撑过去二十年的城市化狂飙：地铁、公路、桥梁、新区、产业园……几乎所有的城市基础设施建设，背后都有土地出让收入作为资金来源。

但从2022年开始，这个引擎失速了。

2022年，土地出让收入从8.7万亿跌到6.68万亿，一年少了2万亿。2023年继续跌到4.8万亿。2024年再下一个台阶，全年只有约3.8万亿。

而2026年的情况，依然在下滑。前7个月，全国国有土地使用权出让收入11731亿元，同比下降30.8%。按照这个速度，全年土地出让收入可能只有2.5到3万亿元——回到了大约2010年的水平。

从8.7万亿到2.5万亿，四年时间，土地出让收入跌掉了七成。这不是周期性波动，这是结构性的趋势性下行。

土地收入暴跌的原因很清楚：房地产市场深度调整，开发商拿地意愿骤降，民企开发商批量退出土地市场，剩下的央企国企拿地也越来越谨慎。而房子卖不动，开发商自然就没有拿地的动力。

更关键的是，这个趋势大概率是不可逆的。

人口见顶、城镇化放缓、住房需求总量下降，这些长期因素决定了土地出让收入很难再回到过去的高位。

地方财政失去了最大的一块收入来源，这是当下所有财政压力的总根源。

土地收入减少的影响，不是均匀分布的。越往基层，压力越大。

为什么？因为当前财政体系有一个特点：收入上收，支出下沉。

税收的大头在上面和省一级，区县以下能拿到的分成比例不高；但具体的事——教育、医疗、养老、市政、治安、应急管理——几乎全在基层。以前土地出让收入好的时候，地方靠卖地就能补上缺口，日子过得不错。现在卖地收入没了，收支矛盾立刻就暴露了。

最先感受到压力的，是那些经济基础薄弱、产业支撑不足、高度依赖土地出让的三四线城市和县域。这些地方本来一般公共预算收入就不多，主要靠卖地来维持运转和搞建设。地卖不动了，财政立刻就紧了。

紧到什么程度？一些地方开始压缩公务开支，推迟基础设施建设，甚至个别区县出现了工资发放延迟的情况。虽然是局部现象，但信号意义不容忽视。

压力传导的路径也很清晰：

第一层，是建设类支出的收缩。

地铁、新区、产业园这些靠卖地支撑的基建项目，首先被叫停或延期。这也是为什么过去两年全国城轨投资连续下降，2026年更是预计暴跌33.7%——没钱了，自然就修不动了。

第二层，是民生支出的压力。

教育、医疗、社保这些刚性支出不能砍，但增长速度必然放缓。一些地方的养老金发放压力在增大，医保报销范围在收紧，教师的绩效奖金在缩减。这些变化，普通人都能感受得到。

第三层，是债务付息的压力。

地方借了很多钱，本金可以展期、可以置换，但利息是要按时付的。当收入增速下降而债务利息刚性增长时，付息压力就会越来越大，挤压其他支出的空间。

当然，压力大不等于出问题。中央的转移支付在持续加大力度，对困难地区的兜底保障在加强，化债工作也在有序推进。整个财政体系的运转总体是平稳的，远没有到“撑不住”的地步。

但压力的真实存在，也是不容回避的。

说到财政压力，绕不开的一个话题就是政府债务。

目前全国地方债务余额约40万亿元，加上国家级债务，总的政府债务规模超过100万亿。这个数字放在全球来看，绝对值确实不小。

但判断债务是否可持续，不能只看绝对规模，还要看几个关键维度：

第一个维度，是债务率。

我国债务占GDP的比例大约在70%左右，这个水平放在全球主要经济体中并不算高。美国联邦债务已经超过40万亿美元，占GDP超过120%；日本债务占GDP超过250%；欧洲主要国家也普遍在80%到100%之间。从宏观杠杆率的角度看，我国的债务水平是可控的。

第二个维度，是债务的用途。

我国的地方债务，大部分对应的是实实在在的资产——公路、地铁、桥梁、水利、产业园。这些基础设施虽然短期回报不高，但长期来看有社会效益和经济外部性，和某些国家借债主要用于福利开支、利息越滚越大的模式有本质区别。

第三个维度，是国家债务的腾挪空间。

我国的债务压力主要集中在地方，国家级的负债率其实很低。从全局来看，中央加杠杆、地方去杠杆的空间是存在的。这几年新增的特别国债、转移支付力度加大，本质上就是在用上面的信用来缓解地方的压力。

所以说，债务的总量不是最大的问题，结构才是。

最大的结构性矛盾在于：地方承担了大量的支出责任，但收入端却越来越依赖土地出让这种不稳定的来源；而当土地收入退潮后，债务压力就集中暴露了。

这几年的化债工作，本质上就是在解决这个结构性问题——用低息的、长期的显性债务，替换掉高息的、短期的隐性债务；用中央信用来置换地方风险。化债不是还债，而是把债务从不可持续的结构，调整到可持续的结构里。

从目前的情况看，化债工作取得了一定成效，地方的融资成本在下降，债务期限在拉长，隐性债务的风险在逐步收敛。

但化债只是治标。真正的治本之策，是建立稳定可持续的地方财政收入体系，摆脱对土地的依赖。

土地财政不可持续，这个判断已经基本成为共识。问题在于：接下来怎么办？

从国际经验来看，成熟经济体的地方财政收入，主要依靠三类税收：财产税、消费税、所得税。其中财产税（尤其是房产税）是地方税的主体，因为税基稳定、与地方公共服务对应性强。

我们的财政转型，方向也是明确的：从以流转税和土地收入为主，向以所得税和财产税为主的现代税制转型。

但转型说起来容易，做起来难。

房产税讨论了很多年，试点也推过，但始终没有全面开征。原因很复杂——既涉及到千百万家庭的切身利益，也涉及到房地产市场的稳定，还涉及到征税的技术基础和征管能力。全面推出的时机和节奏，需要非常谨慎。

消费税方面，这些年一直在推进，包括征收环节后移、稳步下划地方。但消费税的规模有限，短期内很难完全填补土地收入下降的缺口。

个人所得税也在推进，从分类征收向综合与分类相结合转变。但目前个税的起征点较高，实际缴纳个税的人群比例不大，个税收入占全部税收的比重不到10%，短期内很难成为地方财政的支柱。

所以，财政转型是一个漫长的过程，可能需要十年甚至更长时间。在这个转型期内，土地收入在下降，新的税收支柱还没建立起来，中间会有一个比较难受的“空档期”。

我们现在就处在这个空档期里。

这几年的财政运行，很大程度上是在“过渡”——靠上面加杠杆托底，靠特别国债补充资金，靠化债缓解压力，靠转移支付保基层运转。这些都是必要的缓冲措施，但它们都是过渡性的，不是长久之计。

真正的长久之计，是建立一套与高质量发展相适应的现代财税体制。这套体制应该具备几个特征：

• 地方有稳定可持续的税收来源，不再依赖卖地；
• 上面和地方的财政关系更加合理，事权和支出责任相匹配；
• 税收结构更加优化，直接税比重逐步提高；
• 财政支出更加注重效率和绩效，把钱花在刀刃上。

这些方向，在顶层设计中其实都已经明确了。关键在于落实的节奏和力度。

回到最初的话题：财政压力到底有多大？

实事求是地说，压力是真实的，而且不小。

土地收入四年跌七成、地方收支矛盾加剧、基层运转承压、债务付息负担加重——这些都是客观存在的问题，不承认不行。

但同时也要看到，中国财政的韧性也是真实的。

第一，中央政府的负债率不高，宏观上有加杠杆的空间。这些年持续加大的转移支付和特别国债发行，就是中央托底能力的体现。

第二，中国的债务主要对应实物资产，不是纯粹的消费性负债。虽然回报率不高，但资产是实实在在的，有长期价值。

第三，化债工作在有序推进，隐性债务的风险在逐步释放，不是在累积。虽然过程中有阵痛，但方向是对的。

第四，经济基本面虽然面临下行压力，但体量依然庞大，产业升级在推进，新质生产力在培育，长期的财政基础是有的。

更重要的是，财政压力本身并不是坏事。

某种意义上，正是因为土地财政走不下去了，才倒逼我们去推动财税体制变革，去建立更健康、更可持续的财政体系。就像一个人，如果永远有容易的钱可赚，就不会有动力去提升自己的核心能力。

过去二十年，地方靠卖地就能过得很舒服，自然缺乏转型的动力。现在卖地的路走不通了，反而可能成为推动财政现代化的契机。

日本也经历过类似的过程。泡沫经济破裂后，日本地方的土地相关收入大幅下降，被迫进行财政变革，压缩支出、提高效率、调整中央地方关系。这个过程很痛苦，用了二三十年时间，但最终日本建立了一套更加稳健的地方财政体系。

我们当然不会照搬日本的路径，但日本的经验教训值得参考——财政转型是一个长期的、痛苦的过程，但不是过不去的坎。

财政压力的讨论之所以引起广泛关注，是因为它和每个人的生活都息息相关。

财政紧了，地铁修得慢了，公园建得少了，公务员工资涨得难了，社保报销的范围可能会收紧，民生支出的增长速度会放缓。这些都是普通人能感受到的变化。

但也不必过度焦虑。当前的财政体系有足够的韧性来应对当前的挑战，真正需要警惕的，不是压力本身，而是回避压力、拒绝转型的心态。如果总是指望靠卖地回到过去的好日子，那才是最大的风险。

土地财政的时代结束了，这不是危机的开始，而是转型的起点。

阵痛难免，但只要方向正确、节奏得当，走过这段转型期之后，我们才会有一个更加健康、更加可持续的财政体系。

就像那句话说的：老路走不通的时候，就是该找新路的时候了。