政府如何带头还钱，各地清欠调查

发债、贷款、抵房、对冲、协商，各地政府正探索多种方式清理合计10万亿元的企业欠款。“组合拳”的成效明显，但挑战依然严峻，部分地方存在“纸面化债”、地方保护、执行难等问题，清欠长效机制仍要落实

文｜《财经》记者 孙颖妮

编辑｜王静仪

六年前，从事园林生意的江苏南通人刘辉为华中某市的文化中心做了园林景观工程。但从完工起，刘辉就踏上了讨债之路，一共2000万元的工程款，至今还有500万元没有收回。

这些年，追要这笔欠款成了刘辉的生活工作主题之一。由于收不到账款，他也无法支付下游的苗木、石材等材料供应商货款以及工人的工资。靠积蓄、跟亲戚朋友借款，他垫付了大部分款项，但仍无力承担部分供应商和工人的欠款，资金链彻底断裂。

有些供应商无奈之下将他告上法庭，刘辉因此成为失信被执行人，征信受损，公司账户也被冻结。刘辉无奈地向《财经》记者表示，自己现在消费已全面降级，一切以省钱为主，能不消费就不消费。由于被债务困住，自己又是失信人，也无法再进行新的投资。

类似这样的连环式困境不是孤例。在市政基建、园林绿化、信息化采购、环卫运维、设备供货等行业，部分承接政府项目的企业被长期拖欠账款，导致应收账款高企，现金流被严重挤压，经营困难甚至资金链断裂之下，这部分企业陷入倒闭困境，导致员工欠薪失业，进一步传导至市场，后续投资下滑、消费萎缩。

国家统计局数据显示，截至2026年6月底，规模以上工业企业应收账款28.6万亿元，同比增长8.1%，说明存量欠款依然巨大。相关研究显示，地方政府、事业单位、城投平台、国企、大型民企以及企业之间互相拖欠是形成企业应收账款的重要源头。

拖欠账款不仅让部分中小企业生存困难，挫伤了市场主体投资信心，还损害了地方的营商环境以及政府公信力。“目前改进提升营商环境的最大动作，就是清理政府欠款。”国家发展和改革委员会副秘书长肖渭明公开表示。

2026年以来，一场欠款“大扫除”行动正在各地展开。清理拖欠企业账款，成为当前各级政府工作任务清单上的重点。

“集中治理拖欠企业账款问题，确保按时足额偿付到位。”在8月底举办的全省审计整改工作专题会议上，辽宁省省长王新伟对清欠工作如此强调道。

不只是辽宁，2026年以来，甘肃、安徽、江苏、吉林、辽宁、青海等地的省委书记或省长公开表态，加快加力清理拖欠企业账款。

实际举措也在不断落地。发行千亿元级别的清欠专项债、以物抵债、协商债务重组、设定清零时间表、将清欠工作纳入政绩考核……一套套组合拳正在各地铺开。

在各地欠款“大扫除”背后，是中央层面对这一顽疾“动真格”的决心。

2026年开始，中共中央政治局会议和国务院常务会议，至少三次聚焦拖欠企业账款问题。最近一次是在8月21日，国务院常务会议再次部署进一步清理拖欠企业账款工作，明确要求压实主体责任，打通“连环清”链条，严防新增拖欠。

所谓“连环清”，缘于环环相扣的多角债链条——政府欠国企、国企欠民企、大企业欠小企业，层层拖欠、相互交织，单个主体的资金困境由此演变为整个链条上的堵点。

对于政府拖欠企业债款的规模，官方并没有给出明确数字，但诸多经济学家和机构给出了10万亿元的估算。2025年，中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学经济学院与中诚信国际研究院联合发布的报告指出，企业应收类款项中政府欠款超10万亿元，占GDP（国内生产总值）的比例约为8%，其中已形成拖欠的账款规模约为4.5万亿元、占GDP的比例超过3%。

在政府拖欠的企业款项中，基础设施项目建设形成的拖欠工程款占了大部分。2025年，中证鹏元评级测算，2024年末地方政府需清欠的拖欠企业工程账款不低于2.8万亿元。

在诸多专家看来，清理拖欠企业账款，表面是还钱，本质上还是一场对经济微循环的疏通工程。当海量被锁住的现金流重新回归千万市场主体，资金链才能转起来，民间投资信心才能企稳修复。

“地方政府拖欠企业和公务员债务总额预计为10万亿元。当前最大的经济刺激之一，就是让地方政府偿还拖欠公司和员工的款项。”‌清华大学中国经济思想与实践研究院院长李稻葵表示。

发债、贷款、抵房，各地“花式”还钱

清理巨额欠款，首先要解决的就是钱从哪里来的问题。

财政“输血”是各地政府还款的主要资金来源。2026年的《政府工作报告》明确提出，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，重点支持方向之一就包括消化政府拖欠账款。

4月24日，财政部在发布会上披露，2026年一季度，全国新增专项债发行近1.16万亿元，其中就有相当一部分用于清理政府拖欠企业账款。财政部还透露，下半年还有2万多亿元专项债和超长期特别国债待发行，消化地方政府存量拖欠账款，被列为专项债重点使用方向之一。

同时，诸多地方拿到了专门的“清欠专项债”额度，这已成为地方政府解决拖欠企业账款问题的重要资金来源。

例如，湖南省2026年安排196亿元专项债化解拖欠企业账款。县级层面，甘肃和政县2026年获得9743万元清欠专项债。

对于清欠专项债的具体规模，官方没有给出明确数据。中诚信国际研究院预计，2026年全国用于清欠的专项债总规模可能在3000亿元到6000亿元之间。此前，平安证券测算，2025年全国专项债用于清欠的规模或达到7600亿元。

除了发行专项债，清欠专项贷款也是各地清理欠款的另一条重要“输血”通道。

清欠专项贷款已在全国超过15个省份落地。2025年9月，新疆维泰开发建设（集团）股份有限公司发布公告称，中国银行已批准为公司提供不超过9.8亿元的清欠专项贷款。2025年7月20日，工商银行湘西分行成功投放湖南金融系统首笔“清欠”专项贷款，贷款规模为480万元。

在业内专家看来，专项贷款作为金融工具的代表，为清欠工作引入了市场化的“活水”，使得“用时间换空间、以融资解困局”成为可能。

财政金融输血虽然是政府清欠的重要支撑，但这些资金还远远不够。多地也在探索通过以房抵债、以地抵债等诸多方式，将存量资产资源盘活，用于还款。

例如，2025年，甘肃张掖财政部门统筹协调，将行政事业单位闲置资产划转抵顶企业债务，抵债金额达1672.1万元，解决了企业回款难题，避免了债务悬空与资产闲置并存的困境。此前，贵州铜仁市德江县公安局以当地两个小区的70套住房，抵扣了拖欠上市企业华平股份(SZ.300074)2600万元的工程款。一笔多年的政府欠款，最终以“以房抵债”的方式画上句号。

钱不够时，想办法“挤”钱也很重要。在财政紧平衡的压力下，多地政府通过压减一般性支出等方式，自力更生筹集资金清偿旧账。

为了偿还3家企业873.81万元的工程欠款，陕西省宝鸡市眉县从自身“口袋”里想办法。一方面压减非刚性支出，把不该花的钱省下来。另一方面盘活存量资产，把闲置的国有资产变成现金。同时，对每笔欠款建立“一企一档”，逐笔明确成因、还款计划及责任人，清一笔、销一笔。到2025年12月，已累计偿还828.21万元，欠款实现了94.78%的化解率。

作为湖南省唯一“连环债”清偿机制改革试点市，株洲市则创新推出了“财务对冲清理”与“往来互抵”的办法。通俗地讲，就是把政府、国企、民企之间互相拖欠的账目全部摆到桌面上，你欠我、我欠他，符合条件就直接相互抵销，省去现金支付的环节。

株洲的中天麓台住宅项目就是一个典型案例。这个项目涉及的政府、事业单位、国企和民企之间形成了一条复杂的“连环债”链条，项目停工两年多，成为制约当地发展的一个堵点。株洲市创新运用债务对冲和资产盘活等方式，冲抵借款本息4241万元，并释放抵押资产获得贷款3.5亿元，最终实现项目顺利复工。

期间，湖南省委书记沈晓明专门到该项目建设现场调研，了解债务对冲清偿情况以及株洲市构建“连环债”清偿机制的具体做法，鼓励株洲继续积极探索，为全省推开这项改革积累经验、提供样板。

与此同时，多地政府也在与企业尝试通过协商债务重组的方式化解历史欠款，即双方坐下来谈判，寻找彼此都能接受的解决方案。

上市公司中锐股份（SZ.002374）就是一个典型案例。此前，旗下子公司安顺华宇生态建设有限公司（下称“安顺华宇”）承建的贵州安顺市西秀区生态修复综合治理工程完工。然而，项目完工后回款基本停滞，截至2025年末，安顺华宇对西秀区林业局的应收款项原值高达22.75亿元。这笔巨额欠款严重挤压了企业的现金流，对企业正常经营造成了很大影响。

面对这笔巨额历史应收账款，双方最终选择坐下来协商。2026年7月，双方达成债务重组协议：共同确认最终债权金额为14.25亿，西秀区林业局采用现金清偿与资产清偿的组合方式履行债务，履行期限截至2028年12月31日。

总的来看，从财政资金直接输血到资产资源盘活变现，从压减支出节流省钱到协商重组“打折解套”，再到往来对冲“连环解套”——一套多元化的清欠“组合拳”正在各地铺开。

破除“新官不理旧账”，建立清欠长效机制

“拿什么还”的问题基本得到解决，但《财经》记者调查了解到，现实中，企业要账时还经常面临“新官不理旧账”、能拖就拖的困境，有的欠款拖了三年五年，有的甚至拖了十多年，企业跑断腿、磨破嘴，也要不到钱，还经常面临“投诉维权渠道不畅”“赢了官司拿不到钱”的困境。

为了加快清理进度、避免拖延，今年以来，国务院常务会议和中央政治局会议多次要求“加紧清理”“加快加力”。此前，国家发展改革委员会明确要求，单个合同或单个项目欠款50万元以下的，到2025年底要全部清理完毕。

与此同时，各地也设定了明确的欠款清零时间表，把“软约束”变成“硬任务”，让各级政府必须按节点推进，杜绝无限期拖延。

例如，湖南省要求2026年台账内拖欠账款化解80%，2027年要确保台账内账款“清零”。

2月26日，吉林省省长胡玉亭主持召开清理拖欠企业账款工作专题会议时指出，确保2026年清理拖欠企业账款工作完成率在全国平均水平以上。

在业内专家看来，这相当于给清欠工作设定了截止时间，让各级政府有了明确目标和压力。

过去不少政府欠款是前任领导任期内形成的，继任者往往以“不是我签的”“不了解情况”为由推诿拖延。针对这一情况，多地将清欠工作成效作为硬性指标、纳入政绩考核，相当于把“别人的旧账”变成“自己的成绩单”，从观念和制度上倒逼领导干部主动认领和化解历史遗留欠款。

例如，湖南要求把清欠成效纳入地方政府领导班子和领导干部综合考评；甘肃也将清欠成效纳入地方党政班子年度绩效；北京将清理拖欠企业账款纳入国企负责人经营业绩考核内容。

中国企业资本联盟副理事长柏文喜向《财经》记者表示，清欠工作推进慢，很多时候不是因为没办法，而是因为没动力。把清欠成效与绩效奖金、职务晋升以及干部的“帽子”直接挂钩，这就等于责任绑定，给“新官不理旧账”戴上了“紧箍咒”，也让很多一把手加快推进工作，从制度上激发各级干部主动作为的积极性。

不仅要加快清欠，更重要的是从源头上建立长效机制，严防“边清边欠”、杜绝“新账又欠”。

2025年6月1日，国务院发布的《保障中小企业款项支付条例》正式实施，对防止新增欠款做了一系列刚性制度安排。

条例明确要求大型企业应当自货物、工程、服务交付之日起60日内支付款项，并规定禁止设置“背靠背”付款条款。

条例规定，机关、事业单位和大型企业迟延支付中小企业款项的，应当支付逾期利息。同时，县级以上地方人民政府部门、事业单位、国有大型企业应当建立逾期款项年度报告制度。

柏文喜向《财经》记者表示，60天付款规定给付款期限画了一条红线；禁止“背靠背”条款，让大企业不能把自己的风险转嫁给小企业；逾期利息拖得越久，代价越大；年度报告制度把“欠了多少钱”晒在阳光下，便于社会监督，这些措施有利于从根源上防止“边清边欠”。

成效虽然明显，挑战依然严峻

系列政策推动下，政府欠款清理工作正一步步深入推进。

根据官方数据，截至2025年11月底，全国清偿中小企业账款超1.2万亿元，无分歧欠款（指债权债务双方对欠款事实和金额均无争议的应付款项）清偿率98%以上，诸多历史遗留欠款得到化解。

最高人民法院也公布了“成绩单”，2025年，各地法院清理政府机关、事业单位拖欠中小企业账款，结案9166件，执行到位311.42亿元。

各地清欠工作也有较大进展。截至8月，湖南住建领域专项治理已帮助被拖欠企业收回欠款约556亿元。广西壮族自治区市场监督管理局介绍，2026年前8个月，广西“新官不理旧账”专项治理已累计清偿经营主体欠款7.42亿元，销号率（在政府专项治理中登记在册的待解决欠款问题清单中，已经办结并“销号”的问题所占的比例）突破80%，10万元以下小额无分歧欠款全部清零。

尽管清欠工作取得较大进展，但挑战依然严峻。柏文喜表示，尽管资金和政策都已到位，但从“政府账上”到“企业口袋”的过程中，仍存在诸多堵点。

据悉，部分地方存在“纸面化债”与资金空转问题，部分债务虽在台账上“清零”，但企业并未收到现金。

有报道指出陕西某市存在“纸面化债”现象。当地两家企业被拖欠的工程款分别达2373.83万元和2489.29万元，虽然债务在台账上被“清零”，但企业并未收到现金，经营举步维艰。业内专家认为，这说明部分地方清欠工作存在形式主义问题。

廖耀祖是人和人律师事务所综合执行部部长，处理各类企业维权案件。廖耀祖对《财经》记者表示，由于金额巨大、账龄漫长，个案金额动辄上百万元，甚至上千万过亿元，部分地区的各内设部门互相推诿扯皮，有的企业甚至被拖欠十年以上。企业被拖得筋疲力尽，陷入“边清边欠”的死循环。

“地方保护是所有涉政府类执行案件最隐蔽也最棘手的障碍。”廖耀祖表示，当欠款主体是地方政府或其平台公司时，因法院运行与地方密切相关，执行过程难免受到多方因素牵制，有时会出现“软抵制”现象，使生效判决难以快速落地。

与此同时，执行程序也缺乏刚性约束。廖耀祖表示，普通民事执行中，被执行人不履行可以采取罚款、拘留、纳入失信名单等强制措施。但当被执行人是政府时，这些手段往往难以奏效——法院难以对政府负责人采取强制措施，财政账户的冻结牵涉面广、操作复杂。执行程序对政府欠款案件缺乏真正“管用”的刚性约束，导致“执行难”在政府类案件中尤为突出。

总体来看，由于存量拖欠账款体量庞大、欠款关系复杂，叠加地方财政持续承压等因素，欠款问题的彻底化解仍需时日。

但也应看到，从中央到地方层层加码的政策部署以及各地的制度创新，这场清欠攻坚战的决心和力度，已经清晰可见。

责编 | 张生婷

题图来源｜视觉中国