赵德关｜构建我国对物行政处罚制度初探

作者：赵德关。文章来源：《法治政府建设》2025年第4期。

引言

根据2021年修订的《行政处罚法》的规定，我国的行政处罚具有鲜明的对人处罚定位或特点，是对当事人的违法行为给予惩戒的法律制度。具体体现为当事人既是行政法律关系的一方主体、行政处罚程序的参与者，又是行政处罚法律责任的承受者。落实到执法实践中，就是行政机关办理行政处罚案件，从立案调查、认定违法事实、事先告知、组织陈述申辩或听证，直至作出和送达行政处罚决定，每一个环节都必须有明确、适格的当事人，否则行政处罚即不能成立或无效。上述要求对于警告与通报批评、责令停产停业、行政拘留等申诫罚、行为罚和人身罚没有问题，本身就是针对人实施的；但对于责令限期拆除违法建筑、没收违法所得或非法财物、收缴追缴违禁品等行政处罚就容易产生问题，一旦发生当事人死亡、终止、无法查明等情形，行政机关即陷于人无法处理、涉案财物又必须处置的困境。

一、实践困境与突破尝试

对人处罚实践中矛盾最为集聚也最具代表性的是违法建筑拆除领域。

首先是对人处罚的定位及责任种类（处罚方式）。主要体现在《城乡规划法》第64条、第68条规定中，明确对实施违法建设的当事人（即违法建设行为人）可以给予责令限期拆除违法建筑、罚款、没收实物或违法收入等行政处罚。

其次是现实困境。受房地产管理领域复杂历史与现实因素影响，大量违法建筑存在年代久远、资料不全等问题，或涉及复杂的搭建、交易、权属与占有关系，导致违法建设行为人难以查证。此外，违法建设行为人与违法建筑产权人或实际使用人相分离现象较为普遍，现实中经常发生的是行政机关耗费大量行政资源查明违法建设行为人后，却因后者缺乏对违法建筑的权利或实际控制能力，责令其限期拆除违法建筑客观上已无意义。

最后是实践突破。为应对上述执法困境，实践中主要有两种突破做法：

一是扩大当事人的选取范围。即抛开违法建设行为人，转而从违法建筑所有权人、用益权人、实际受益人、实际占有人甚至土地使用权人（以下统称管领人）中选取与违法建筑联系最为密切也最便于实施强拆的为案件当事人，并责令其限期拆除违法建筑。

该做法无疑可以大大缓解当事人要件对实施行政处罚的限制或束缚，具有现实合理性。但鉴于管领人并未实施违法建设行为，对其实施处罚显然超出了《城乡规划法》所设定的处罚范围，与“法无明文规定不违法，法无明文规定不处罚”的处罚法定原则不尽相符，因而不乏争议。体现在后续行政诉讼中，就是对此类做法支持与否定两类裁判结果的截然对立：持支持立场的裁判理由主要包括违法建筑具有违法状态且仍然实际存在、管领人与违法建筑之间存在支配关系、行政机关负有查处违法的职责；持否定立场的主要理由则是当事人应限于违法建设行为人。

上述现象引起了学界的关注，为破解这种将物的处置完全依附于人的惩戒的制度框架，同时为相关实践探索提供理论支撑，代表性观点主张将德国的状态责任理论引入我国，物的管领人对物享有支配力，因而负有防止或排除相关违法的状态责任；行政机关据此可以要求其消除违法，不予履行时即可给予其行政处罚。该理论实质是将违法建设行为人的行为责任转换为管领人的状态责任。

依笔者所见，上述以状态责任替代行为责任的做法固然有一定的理论与实践创新价值，但因未能从根本上跳出对人处罚的总体框架与束缚，故无法摆脱对人处罚所带来的种种积弊，实践中不仅无助于问题的根本解决，甚至还会产生倡导者所意想不到的后果。因为其在增加行政机关选择案件当事人的机会与灵活度的同时，鉴于对行政机关来说职权即职责，故对当事人的查证职责与甄别成本也同比上升：行为责任下，固然对违法建设行为人的调查取证与认定难度较大，但这只是证据与事实层面的问题，行政机关只要有证据证明相关自然人或法人实施了违法建设行为即可认定当事人，不涉及复杂的法律关系。而状态责任下管领人的情形则更为复杂，既可能是所有权人、用益权人，也可能是实际受益人、实际占有人或者土地使用权人，甚至是上述人员的叠加；并且不同性质、层面的法律关系交织，行政机关不仅要从事实角度查证违法建筑的全部管领人及支配关系，更要从法律角度对不同管领人依据一定标准进行甄选并合理确定当事人，相应执法的要求及成本会更高。此外，所有的查证与甄别仍必须落实到特定管领人身上，如果管领人最终无法查明，则违法建筑仍然无法拆除。

二是立法授权直接处置。代表性立法为《北京市城乡规划条例》，第78条第2款明确行政机关无法确定违法建设当事人时可以公告督促其接受处理并责令限期拆除违法建筑，逾期仍无人接受处理或提起行政复议、行政诉讼的，对违法建筑依法强制拆除或予以没收。

上述条例规定其实是行政机关经查证仍“无法确定违法建设当事人”时行政处罚程序的“中止”——借助公告催告程序来达到两个目的：一是督促当事人现身接受处罚，公告期间及后续6个月内只要有人出现（接受处理或提起行政复议诉讼），行政机关即应恢复正常处罚程序；二是当事人要件缺失时（期满仍无人出现），行政机关得以免除对违法建设行为人的最终查明责任，可对违法建筑直接予以处置。应当讲，前述第一类情形下仍然是传统的对人处罚，不存在任何合法性问题；而发生第二类情形时，不仅追究的并非行为责任，还在很大程度上具有了对物处罚的性质，作为一项重大制度性创新，对《行政处罚法》及《城乡规划法》所规定的对人处罚有一定突破，个案中可能会产生合法性争议。

类似发生当事人要件缺失或瑕疵时行政机关仍可实施行政处罚对物予以处置的法律规定在其他领域同样存在。如《海关行政处罚实施条例》第62条第1款即规定当事人于行政处罚决定作出前死亡、终止、无法查清，或者虽有当事人但符合依法不予行政处罚情形时，仍可对进出境相关违法行为所涉货物、物品、违法所得、运输工具、特制设备予以收缴。《公安机关办理行政案件程序规定》第172条第1款第2项规定对确有违法行为但有依法不予行政处罚情形的，在作出不予行政处罚决定的同时，对有违法所得和非法财物、违禁品、管制器具的，亦应当予以追缴或者收缴。值得强调的是，新《行政处罚法》也作了类似创新规定，第28条第2款赋予了行政机关以没收违法所得的普遍授权，即便是对违法当事人依法不予行政处罚，仍可单独作出没收违法所得的处罚决定，以解决实践中违法成本低、违法行为屡禁不止等问题。

概言之，无论是违法建筑拆除领域事实上以状态责任取代行为责任，还是违法建筑拆除、海关与公安执法领域通过立法明确授权行政机关在当事人要件之外对物进行处置，均是对以《行政处罚法》为统领的行政处罚制度体系奉行的对人处罚总体定位的突破。考虑到《行政处罚法》在我国行政处罚法律体系中所具有的规范行政处罚设定与实施等行政处罚立法权限的“总则”地位，上述两种做法显然不利于我国行政处罚法律体系的内在和谐与总体平衡。借鉴我国刑事诉讼领域由最初的对物处置程序依附于对人追诉调整为在对人追诉之外设置独立对物之诉制度的经验，问题的解决之道在于从研究范式、定位和制度层面打破千人一面均为对人处罚的局面，确立对物处罚，变物的处置“以人为中心，就物的违法状态追究人的行为责任”为“以物为中心，就物的违法状态追究物的状态责任”。这涉及物的违法状态以及相应的责任承担等问题，需要从行政法学理上作深入探讨。

二、物的违法状态与责任承担

属人主义研究范式决定了传统行政法学以“人的违法”与行为责任来界定行政违法，人是违法主体与责任主体，物则作为违法工具、违法所得或者被罚没的合法财产等客体形式存在；理论与实践中即使提及“物的违法”，也主要是从物的自身危害、人的违法行为的持续状态等角度作笼统表述，并未形成一个确切的法律概念，亦未专门探讨责任承担问题。本文尝试结合行政处罚中物的常见类型，就物的违法状态及责任承担问题作相应探析。

（一）关于物的违法状态

与拥有自主意志的人不同，物原则上并不能实施违法行为，因此其违法主要体现为一种状态。

首先，是一种事实上危险或危害。即物的产生、存在、使用或受内外因素影响所生变化，给正常行政管理秩序、公共利益或他人权益产生的实际或潜在的危险、危害状态。其中危险状态侧重于物本身特性而容易给外界权益造成侵害的特点，较为典型的是国家限制或禁止生产、购买、运输、持有或流通的违禁品，如枪支弹药、假币、管制刀具、爆炸物品、淫秽物品、毒品等；此外还包括易燃、易爆、毒害性、放射性等危险物品，有毒有害的食品药品及其原材料，以及法律法规规定应当销毁的财物等。危害状态则主要是指对正常行政管理秩序的消极影响或破坏，如反动物品、非法出版物、危害国家安全以及其他有社会危害性的物品，违法所得、违法建筑，伪造、变造的公文、证件、证明文件、票证、印章，倒卖的车船票、文艺演出票、体育比赛入场券等有价票证，以及吸食与注射毒品用具、赌资与赌具等主要用于实施违法行为的工具等。危险与危害状态并非截然分割，有时也会发生竞合，如影响交通安全、容易造成环境污染或者破坏自然资源的违法建筑即存在危险与危害状态的交织。

其次，上述状态或状况经法律负面评价而上升为物的违法。相关负面评价包括对物本身或流通予以禁止、实施管制、直接列明违法，规定应作收缴、追缴、销毁等处理，或者课予相关方以消除危险或危害的义务等方式。仍以违法建筑为例，《城乡规划法》第64条规定的责令停止建设、无法采取改正措施消除对规划实施的影响情形下限期拆除建设工程，即课予违法建设行为人以消除危害之义务；《行政强制法》第44条前半句中则直接规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，……”，尽管二者表述不同，但对相关建筑的违法状态的确认则是一致的。在违法状态的产生缘由上，人的行为、事故还是自然事件在所不计。

（二）关于物的责任主体资格

与物的违法状态相对应的是责任承担，核心是责任主体资格问题。违法建筑拆除等领域的实践表明，传统上“就物的违法状态追究人的行为责任”的做法客观上已难敷时需。现实中在违法建筑拆除领域采取的追究管领人的状态责任，以及在违法建筑拆除、海关执法、公安执法、没收违法所得等方面借助单独立法来授权行政机关于当事人要件缺失或瑕疵时有权直接对物予以处置，均因未能彻底突破对人处罚的框架与定位而问题多多，进一步反证了承认物的责任主体资格，以此实现“就物的违法状态追究其状态责任”的必要性。

正如郑文革在《人工智能法律主体建构的责任路径》一文中指出的，法律主体的制度建构有自由意志和责任承担两个层面的考量，其内涵一直是开放的，经历了从自由人到自然人再到自然人与拟制人并存的发展过程，和责任承担密不可分，法律从某种程度上来说，是以责任承担为基础的一种社会规范建构。物显然不具有自由意志的品性，据此单纯从责任承担角度承认物的责任主体资格在学理上并无障碍。再从法理与规范层面来看，域外不乏赋予河流等物以法律主体资格的成例，在海商法领域还发展出了以船舶为被告的对物诉讼制度。以美国海事海商船舶诉讼为例，基于“拟人理论”而于纯正的对物诉讼中将船舶列为被告，在广义“准对物管辖”诉讼中尽管名义被告是相关当事人，但实质被告仍为法院控制之下船舶。我国亦通过海商法确立了对物诉讼制度，船舶具有责任主体资格。我国从法律上确立物的责任主体资格，不仅可以有效回应执法实践中对对物处罚的需求，而且也是消弥行政处罚制度体系过度拘泥于对人处罚的自我设限与内在错裂的必由之径。

目前障碍主要在于传统行政法学的属人主义研究范式，桎梏了物的责任主体的探索，致使相关研究尚属空白。不过行政法学界早已注意到了物的特殊性问题，马怀德、解志勇、胡建淼等学者的观点可概括为对物行政行为是行政主体运用行政职权，针对特定的物而作出的确定其公法性质或规制其权能的具有直接外部法律效果的行政行为。

上述理论探索打破了传统行政法学“见人不见物”的桎梏，开启了“既见人又见物”的新局面。但囿于传统理论的巨大惯性等因素，仍然将物作为客体对待，而将行政机关列为行政法律关系的唯一主体，物的权利人成了隐名的法律效果的最终承担者，故对物行政行为本质上仍然是“涉物”（而非“对物”）的对人行政行为。但瑕不掩瑜，对物行政行为概念引入我国的理论贡献在于从受领者角度，形式上排除了人的因素，破除了属人主义研究范式的绝对垄断地位，一定程度上赋予了物在行政行为中的独立地位，为属物主义研究范式的确立提供了有利条件。在此基础上，对现有对物行政行为理论加以适度改造，明确承认物的责任主体地位，即对物行政行为是以物为相对方而作出的明确其法律责任的行政行为，从而与对人行政行为相区分；继而运用于行政处罚领域，确认物的责任主体资格，即可确立对物处罚的定位与具体概念，为确立对物处罚制度奠定理论基础。

（三）关于物的责任范围

对物处罚作为一项全新的定位与制度，必然将在实体与程序等制度设计中体现出与传统对人处罚的差异；同时对物处罚下物的责任作为一种状态责任，显然也与对人处罚下人的行为责任相区分。鉴于此，对物可以承担状态责任的大致情形与范围加以明确至关重要。

一是基于物的危险状态而作处置。行政机关在实施行政处罚时，对违禁品或其他危及公共利益或他人重大权益的物应予收缴、追缴并作后续销毁等相应处理。该处置目的在于消除危险状态而非惩戒，虽然会影响管领人等物权人的合法权益，但物本身的危险性以及相应处置的紧迫性、必要性、所涉公共利益或他人利益的重大性相对于管领人具有绝对优势，以致于物的处置可以绝对地不受当事人要件是否齐备的影响，产生排除包括违法行为人、管领人在内的权利主体的行政法律关系主体资格及要件效力（作为行政处罚成立与生效的要件）的法律效果。

二是基于物的社会危害性而作处置。典型如反动物品、非法出版物、危害国家安全以及其他有社会危害性的物品。对该类物的处置应完全等同于第一种，适用对物处罚。

三是基于物是违法行为工具而作处置。相关工具的用途主要为从事违法行为，工具本身兼有危害与危险状态，对应违法行为的社会危害性高，如赌具、赌资、吸食与注射毒品的用具等，对其处置不具有惩戒目的，而主要是消除违法状态，可以作为状态责任而予处置。其他违法工具则因用途广泛（既可用于违法行为，也可作他用，如运输工具）、本身原系违法行为人合法财产、虽具有危害状态但不具危险状态、处置往往具有惩戒目的等原因，传统上一般作为对人处罚，但在当事人要件缺失或瑕疵时法律亦规定可直接处置，如《海关行政处罚实施条例》第62条第1款规定当事人要件缺失与瑕疵时海关收缴相关违法行为的运输工具，带有对物处罚的色彩。

四是基于物是违法行为的获益而作处置。刑法上一般称为违法所得及其孳息，即被告人通过犯罪活动所获得的直接或间接收益。行政法上的获益既包括货币形式的违法所得，也包括以实物形式体现出的非法财物、违法建筑等。作为违法行为的结果，其处置可以追溯到“任何人不能从违法中获益”公平正义原则，现实中往往体现的是对违法行为的惩戒，故传统上归为对人处罚。但从物的角度加以观察，其来源非法，处置本身同时带有对受损行政管理秩序、公共利益或他人合法权益补正的性质，再加上相关物与违法行为人的可分离程度高，故原则上亦可作为追究物的状态责任而纳入对物处罚。

三、对物处罚的体系构建

在现行对人处罚定位及制度的基础上探索对物处罚，是对我国整个行政处罚法律制度体系的重大调整，主要涉及到模式、配套、方式等方面。

（一）关于对物处罚的模式选择

行政处罚案件中，抛开行政机关不谈，人与物的关系至为复杂，有权利主体与客体、违法行为人与违法工具、违法行为人与获益等等，权利主体与违法行为人、受益人可以同一也可以分离，关系多重交织交叉，极为复杂，不过总体上物是因为人实施违法行为而被带入行政处罚视野或场景的，对物进行处置相应会基于物本身的违法状态或对人惩戒的需要甚至两者兼而有之。正是因为人与物的这种密切关联，围绕物的责任范围，在对物处罚的构建上可以有广义、狭义与折衷三种模式选择：

第一种是广义模式，是将物的责任范围内所有情形，即基于物的危险状态、社会危害性以及违法工具、违法获益的处置全部纳入对物处罚，并彻底与对人处罚相脱离。具体适用中无论物与违法行为的关联如何、当事人要件是否齐备，均一体适用对物处罚，各走各的处罚程序，是两个既关联又独立的处罚案件。

第二种是狭义模式，在物的责任范围内，仅于当事人要件缺失或瑕疵等特定情形下，才适用对物处罚，其余仍适用对人处罚。我国刑事对物诉讼即采该模式，如根据《刑事诉讼法》第298条、第301条等相关规定，对贪污贿赂等重大犯罪案件当事人逃匿或死亡且符合相关条件的，由检察机关向人民法院提出没收违法所得的申请；过程中在逃的犯罪嫌疑人、被告人自动投案或者被抓获的，人民法院应当终止审理。

第三种为折衷模式，在前文所述物的责任范围内，将违禁品等具有危险状态的物的处置、具有社会危害性物的处置全部归为对物处罚；在违法行为工具上，仅将赌具、赌资、毒具等特定违法工具的没收归为对物处罚，一般违法工具的没收归为对人处罚，但发生当事人要件缺失或瑕疵情形时仍归为对物处罚；在违法获益上，除执法实践中矛盾较为突出的违法建筑、法律明确一揽子授权的违法所得以外，其他违法获益原则上仍归为对人处罚，但发生当事人要件缺失或瑕疵情形时则归为对物处罚。

上述三种模式中，广义模式可以从源头上彻底解决对人处罚给物的处置带来的困扰，构建从行政处罚线索核查、立案、调查、处罚决定与后续执行等全流程、闭环的对物处罚规则制度，但需对现行行政处罚制度作全方位调整，改革成本过大。狭义模式的优势是问题导向、切口小，有助于以最小成本解决当前执法中最为棘手的问题，但不足之处是无法从面上解决对人处罚定位所带来的问题。相较之下，折衷模式是对狭义模式的适度扩大，可以有效平衡当前开展制度改革的实效与成本，因而较具可行性，并且今后可以根据实施情况再作调整。在具体适用时，如果因个案情形特殊而产生歧义或混淆，则需结合物本身是否存在违法状态、个案行政处罚的目的、物的处置在行政处罚目的实现中的作用、处置所涉利益情况及紧急性、物与违法行为的关联度以及相关违法行为的社会危害性等因素进行综合判断。

（二）关于对物处罚的制度配套

相较于对人处罚，对物处罚承认物的责任主体资格，物即为行政处罚程序的当事人，与行政机关发生法律关系，而与物相关的违法行为人或管领人则并不具有当事人的地位，最多可以参与人的身份主张权利。相应行政处罚程序及行政处罚决定均直接针对物展开，行政机关原则上并无查明违法行为人或管领人嗣后才能实施处罚的法定义务。为保证对物处罚的公正高效，除对物处罚的设定权、实施主体等常规制度设计以外，还需重点考虑以下三方面配套：

一是陈述申辩或听证程序。对物处罚的最大优势在于从责任主体、处罚实施程序等角度解除了当事人要件对物的处置的强制约束，行政机关可以专注于物的状态责任的追究，但这并不代表就此剥夺了物的权利人以及物的违法状态致损的利害关系人的程序参与权。为防止物的处置不当损害相关权利方的合法权益，除违禁品、物品价值明显不大或属鲜活物品必须先行处置、事态紧急以及法律法规另有规定等情形外，应在对物处罚实施过程中向相关权利人以书面通知或公告方式告知拟处置的物的具体情况、拟作出的处置方式、提出异议或参与处置等权利。相关权利人对物的状态责任或处置方式提出异议的，行政机关应当以陈述申辩或组织听证等方式听取意见，在此基础上再对物作出处置。尽管设置该程序会在一定程度上影响物的处置效率，但鉴于其免除了行政机关查明当事人的实体负担，并且是对人处罚定位下立案调查、处罚决定、强制执行等环节当事人参与权利及行政机关法律文书送达义务的整合归并，总体上仍能实现权利人权益保障与行政效率的平衡。

二是探索相对集中对物处罚权制度。在物的处置领域，目前仅有公安等少数执法条线确立了较为完善的处置制度，以公安部制发的《公安机关涉案财物管理若干规定》为例，在保管方面明确了系统内办案部门自行保管、集中保管、跨系统多部门共用涉案财物管理中心保管，以及委托具有相应条件、资质或者管理能力的单位代为保管等形式，在处置方面规定了物的没收、收缴，以及后续的移送、返还、变卖、拍卖、销毁、上缴国库等工作等制度。其他行政执法系统则缺乏类似完整规定，实践中处于分散执法、完全依附于对人处罚程序、缺乏统一保管与处置制度、与专业处置机关间缺乏有效衔接状态。此外，由同一行政机关同时实施对人处罚与对物处罚容易产生程序混杂、影响效率等问题；再加上物的处置具有较大共性，客观上需要逐步探索物的相对集约化保管、集中处置制度，由统一的对物处罚机关负责。对人处罚的行政机关对纳入对物处罚范围的物，无论违法当事人是否在案，原则上均应当移送对物集中处罚机关处置。在职权方面，属物相对集中处罚权自然包括行政强制权的集中。

三是对物处罚的行政救济制度。对物处罚本质上是物的违法状态的消除，物虽然具有责任主体资格，但仅限于责任追究范畴，并不具有申请行政复议或提起行政诉讼的主体资格，相应救济程序仍然应由人作为权利主体来启动。有权提起行政救济的主体包括管领人、物的违法状态的受害人，涉及违法工具、违法获益等情况下还包括违法行为人。在利害关系认定及合法性审查中，审查机关需要围绕物的违法状态的缘由、对相关利益的侵害、处置对损害的矫正以及对物权人的影响等因素进行综合利益衡量后确定。在对物处罚的行政救济制度设计上有行政复议与行政诉讼的衔接问题。考虑到对物处罚的特殊性以及效率需求，为充分发挥行政复议的行政争议解决主渠道作用，宜将对物处罚列入复议前置范畴，以尽可能由行政机关先行处罚相关争议，当事人不服行政复议决定的，或者行政复议机关逾期未作出结论的，再向人民法院提起行政诉讼。

（三）关于对物处罚的法制化路径

如前文所述，新《行政处罚法》进一步固化了对人处罚的定位及相应制度，短期内作大幅修订的可能性较小。再加上对物处罚尚属新生事物，学理及实践层面均需要摸索，待条件成熟时再上升为行政处罚的总体制度性规定。据此，短期内可以借助2023年修订的新《行政复议法》有关国务院行政复议机构可以发布行政复议指导性案例的授权，借助案例来确立对物处罚的相关概念、定位与规则。中期来讲，宜通过行政法总则或行政程序法的出台，对包括对物处罚在内的对物行政行为作出规范，重点是明确对物处罚的设定权、实施机关、陈述申辩与听证程序、处置方式。长远来讲，则需待条件成熟时通过修订《行政处罚法》，专章对对物处罚作出规定，并辅以专业领域行政处罚法律法规规章的细化与完善来最终确立。

由于行政处罚与刑事司法的行刑衔接关系，在对物处罚制度的确立及完善上，还应特别注意与刑事对物诉讼的衔接。我国《刑法》或刑事诉讼法尚未确立涉案财物追缴的完善制度，在物的范围上仅限于犯罪人“违法所得一切财物”、犯罪活动有关的违禁品和“供犯罪所用的本人财物”的追缴或没收，在相关涉案财物的界定上并未作出明确的解释；另外在适用程序上根据《刑事诉讼法》的规定，仅限于特定重大犯罪案件中犯罪嫌疑人、被告人死亡或逃匿情况下通缉一年后不能到案情形，即限于当事人缺失情形，尚未扩展到当事人到案的所有涉物刑事诉讼案件。对物处罚制度的探索，尤其是在对物处罚的适用范围、物的类型及违法状态、具体处置方式等方面，可以有效弥补刑事对物诉讼的不足，共同促进物的处置的完善法律机制的生成。