领导意见与法律权威啥关系？李向安：法治之下，没有“法外之权”

文｜孙玉良

在某些地方的重大工程决策中，往往是主要领导拍板定案，相关部门一路绿灯，环评、审批等法定程序被“特事特办”简化处理。成功的案例，媒体赞誉该领导“雷厉风行”；失败的案例，媒体批评该领导“拍脑袋”决策。因为领导的权力很大，受益者往往通过送礼“巴结”领导的方式影响决策的方向，腐败便产生了。如果有人质疑程序违规，得到的答复是：“这是领导定的，按领导意见办。”，人们的心理，也并无“违和”感。类似场景，在现实中并不鲜见。

（时评人孙玉良与李向安律师在一起）

笔者最近与知名律师李向安讨论“领导意见”与“法律权威”关系，李向安认为：在推进法治社会的今天，这样的领导拍板方式该改改了。领导的意见与法律的要求，孰轻孰重？答案应该是明确的：任何领导的意见都得符合法律要求，不能有例外。否则就会产生腐败。权与法，是一个必须厘清的根本问题。我国宪法明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”，这条规定，从根本上确立了法律至上的地位，也划定了包括领导干部在内的所有公权力行使者的行为边界。

谈到生活现实，李向安与我有共同的感受，认为我国离真正的法治社会还有一段距离，构建真正的法治社会任重道远。因为许多地方，从上到下的心理，仍习惯于“领导的权威”，而领导又习惯于“以言代法”“以权压法”，甚至个别领导习惯于个人意见凌驾于法律之上，认为“我签了字就是规矩”，有的还把“特事特办”当作推卸程序责任的挡箭牌，甚至公开表态“先干了再说，出了问题我负责”，认为这是他的“改革”。这些做法，表面看是工作魄力，实质是把个人意志置于法律权威之上，是对法治精神的背离。

领导意见为何不能凌驾于法律？李向安从专业角度给了解读。他说：第一，法律是人民意志的集中体现。我国的法律法规，是经过法定程序、凝聚社会共识形成的制度成果，代表的是最广大人民的根本利益。领导的意见，无论多么高明，终究是个人或少数人的判断，不能替代经过民主程序产生的法律。以个人意见否定法律规定，本质上是以少数人意志取代人民意志；第二，法律是权力的“笼子”。公权力的行使必须有法律依据、遵守法定程序。领导意见如果脱离法律约束，权力就会失控，腐败就会滋生。纵观近年来查处的违纪违法案件，不少都与“以权代法”“以言代法”有关。领导一句话，审批就通过；领导一个批示，土地就出让。这样的教训，不可谓不深刻；第三，法律是公平的基石。法律面前人人平等，意味着无论是普通群众还是领导干部，都要受同一套规则的约束。如果领导的意见可以超越法律，那么规则就形同虚设，公平就无从谈起。今天可以因领导重视而“特事特办”，明天就可能因领导不悦而“特殊对待”。这样的环境，伤害的是公众对法治的信心。

有人不同意“法律为大”观点，强调“领导意见也得符合法律”是在捆住干事的手脚。李向安批驳了这种观点。他说：依法决策，恰恰是对领导干部最好的保护。严格按照法定权限和程序办事，决策就有据可依、有迹可循，经得起历史检验。反之，绕过法律“抄近道”，看似高效，实则埋下隐患，项目可能因程序违法被叫停，决策者可能因滥用职权被追责。不少因违规决策被问责的案例，都印证了这一点。李向安称，依法办事，才是提升治理效能的正道。法律本身凝聚了实践经验和社会智慧，遵循法律就是遵循“规律”。按法律要求办事，虽然过程可能“麻烦”一些，但能最大限度减少失误、避免反复，从长远看效率更高、成本更低。不能把法律当作“束缚”，把“违法”视作解放，这种思想要不得。

那么，如何让“领导意见符合法律”落到实处呢？李向安认为：构建法治社会的改革，必须落实四点：其一，领导干部带头尊法学法守法用法。要把法律素养作为必修课，决策前先问一问“法律依据是什么”“程序合不合规”，养成遇事找法、办事依法的习惯。切勿把“个人拍板”当作“敢于担当”，把“突破法律”当作“改革创新”；其二，要健全依法决策机制。重大决策必须经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序。特别是合法性审查，要成为决策的“硬门槛”，而非走过场的“橡皮图章”；其三，要强化监督问责。对以言代法、以权压法的行为，要严肃追究责任，让违法决策者付出代价。同时，畅通群众监督、舆论监督渠道，让权力在阳光下运行；其四，要营造全社会崇尚法治的氛围。当越来越多的人敢于对“不符合法律要求的领导意见”说“不”，当依法办事成为全社会的自觉，法治社会才能真正建成。

对于李向安的见解，我表示认同。法治中国建设，需要从点滴做起，从每一个“领导意见”都必须接受法律检验做起。构建法治社会的真谛，不在于法律条文有多完备，而在于法律在多大程度上得到尊重，尤其在于能否管住那些手握权力的人。在法治社会里，任何领导的意见都得符合法律要求，这不应只是一句口号，而应成为每一位领导干部内化于心、外化于行的行为准则。唯有如此，权力才不会被滥用，公平才不会缺席，人民对法治的信仰才能根深叶茂。

（李向安律师：以无罪辩护、刑民交叉、替人翻案著称于法律界，已成功办理多起重大案件，具有良好综合素质能力。其“弘扬人性法治之精神，恪守做人做事之道德”之为人宗旨，赢得社会广泛赞誉！）