“灵活就业是福利”争议所撕开的，是中国社保的四十年巨变

导读：前不久，某学者关于灵活就业的一番言论引发广泛争议。争议背后，是中国社会正面临一个日益紧迫的现实问题：如何为规模庞大的“灵活就业”劳动者提供一张社会保障网？

我国的灵活就业群体内部差异极大：既有流动摊贩、小作坊主等自我雇佣的小微经营者，也有家政保洁、搬运工等传统线下零工，还有依托平台的新就业形态从业者。

当我们讨论灵活就业，研究如何提升这个群体的保障时，我们应该将目光放到更大的群体中来，才能看清这个群体的真实处境，找到相对最优的方案。

比如，外卖骑手作为典型灵活就业者，数量约1400万，仅占超2亿灵活就业者的一小部分，近年来这个群体的保障探索在稳步推进。但是，占比更大的蓝领、零工群体，以及骑手之外的新就业形态人员，也应被纳入到完整的社会保障体系之中。

事实上，从恩格斯笔下的零工，到单位制下的“铁饭碗”，再到今天的自由职业者、小微经营者与平台从业者，就业形态的变迁贯穿工业化始终。为灵活就业、非正规就业者提供保障，也从来不是今天才出现的新问题。

我们该如何看待近年来就业形态的改变？制度层面应如何调整，才能覆盖各种类型的劳动者？

近期，《文化纵横》采访了清华大学经济管理学院管理实践访问教授曹远征。他指出，“就业”是一个现代概念，长期雇佣关系与社会保险同样是特定历史阶段的产物；改革开放以来，中国经历了从单位制“三合一”到独立社会保障体系的探索，不同就业形态依次浮现。曹远征建议，当下应由政府和平台企业共同探索适应新就业形态的保障方式；长期看，则应逐步消除职工社保与城乡居民社保的差距，建立面向全体居民的高水平基础保障。

本文为文化纵横原创访谈，仅代表作者观点，供诸君参考。

灵活就业不是新问题，社会保障需要新答案

✪ 曹远征 清华大学经济管理学院管理实践访问教授

问：近期，平台经济中的灵活就业话题再次成为舆论热议的焦点。平台经济催生的新就业形态（外卖、网约车、即时配送等）已成为数千万人规模的就业选择，相关问题确实事关重大。从经济史的角度看，您认为这种就业形态的出现是偶然的，还是有必然性？并且，在灵活就业、零工经济、新就业形态等新概念流行前，学界已有过“非正规经济”“自由职业”这样的概念，这些不同概念都是描述没有签订劳动合同的劳动形态，这样一个概念变迁的过程，折射出中国经济发生了哪些变化？

曹远征：首先，就业是一个现代概念。传统农耕社会以自给自足为主，因此不存在现代意义上的就业问题。进入工业社会以后，工业化生产采用工厂制度，实行集中化、大规模生产，人们需要集中到工厂上班，城市化进程也由此展开，就业问题随之产生。社会分层逐渐表现为资本与劳动力的关系，即劳动者受雇于资本，在固定地点集中上班。

从历史上看，就业形态一直在变化。最早的产业工人主要集中在工业领域。恩格斯写《英国工人阶级状况》时，还没有所谓“长期工”的概念，基本都是零工制：今天上班就按小时或按天领工资，今天不上班就没有收入。这种状况造成了工人与资本之间的严重对立，也成为社会革命的基础之一。

1848年前后，工人开始组织起来，工会由此出现。工会最核心的职能就是进行劳资谈判，包括工资和其他劳动条件。但当时谁也无法保证长期稳定雇佣，一旦没有工作，生活便难以维持。后来，德国最早建立起社会保障制度，要解决的问题是：工人年老退休以后怎么办？社会保障最初就是从这里发展起来的。有社会保障，就逐渐形成长期就业；没有社会保障的部分，则仍然是零工，也就是现在所说的“灵活就业”。

中国也是如此。过去所说的“铁饭碗”，实际上是把就业和社会保障结合在一起，成为工人就能获得相应保障，而农民没有这种福利。80年代乡镇企业兴起以后，农民工大量出现。当时，即便农民工可能签有长期合同，也未必享有长期社会保障，农民工的社保问题由此产生。从这一演进过程来看，只要伴随工业化，就一定会出现就业问题；就业的长期化与劳动者社会保障制度的建立，也是相伴而生的。

从灵活用工的角度看，大体可以分为三类。第一类是自我雇佣，例如小业主和个体经营者；第二类是生存型就业，也就是打零工，没有长期合同，干一天活拿一天的钱；第三类是现在讨论最多的平台就业，各个互联网平台吸纳了大量劳动者。平台用工最核心的问题，是如何解决劳动者的社会保障。

图1：2025年7月国内主要平台用工领域灵活就业群体规模（万人）

中国的相关制度一直处于改革之中。1978年以前，就业与社会保障是连在一起的。一个人只要在国有国营单位拥有一份工作，就同时拥有社会保障，生老病死基本都由单位包下来。这就是我们常说的“大锅饭”，生活福利、社会保障与就业结合在一起。

改革开放以后，非国有部门开始发展，其中有很多农民工。农民原来在农村还有土地作为保障，但离开农村入城务工以后，保障从哪里来，就成了一个核心问题。例如，平安保险最初就是为了解决蛇口工业区合同工的社会保障问题而设立的，先做相关保险，后来随着基本社会保障逐步独立出来，才成为一家真正意义上的商业保险公司。

由此可以看到，改革开放以后，原来就业、社会保障和社会福利三位一体的制度被逐渐拆分，“大锅饭”不再由企业维持，真正意义上的社会保障制度开始建立，并形成职工养老保障。但零工仍然存在，农民工等群体是否加入社会保障体系，依然是一个问题。

问：如您所说，既有的劳动保障、社会保障体系，是在工业社会时代形成的。在数字经济时代，雇佣形态不可避免地变得更多元、灵活。如今，不同类型的灵活就业劳动者、新就业形态劳动者，确实都面临着某种程度的劳动保障、社会保障问题。在制度层面应该如何调整，才能更好地保障各种类型的劳动者的权益？

曹远征：我国在探索建立社会保障制度早期，很大程度上参照了新加坡模式，采用预筹积累的办法：个人缴一部分、单位缴一部分，资金进入个人账户；个人账户不足以后，再由统筹账户支付。由此就会产生一个问题：个人缴费以后，单位是否愿意缴费？这后来成为劳资争议中的核心问题之一。有时单位不愿缴，也有劳动者自己不愿缴。

广州过去就很典型。许多农民工离开广州时虽然参加过社会保障，但单位缴纳的部分不能退给个人，他们只能取走个人缴纳的部分。这一问题长期存在，也说明社会保障制度仍需改革。

因此，社会保障制度改革面临一个重要方向，就是个人账户模式还能不能继续。这个问题一直存在很大争议。现在不少个人账户实际上处于空账运行状态，东北尤其明显。东北老职工较多，他们过去没有个人账户积累；制度建立以后，老职工的账户需要补足，实际上就用新职工缴纳的钱支付老职工的养老金。这就是现收现付制的由来。但现在现收现付制也面临很大压力。

在这一过程中，就业形态也在不断变化。过去所说的零工，主要是农民工，特别是建筑工地上的农民工。后来又出现了个体户和个体经营者，也就是自我雇佣者，他们既是企业主，也是劳动者，社会保障费用需要全部由自己承担，不再由企业承担一半。再后来，自由职业者越来越多，特别是拥有专业技能的人，包括演员等文艺工作者。这些人的社会保障也由自己负担，如果不缴社保，就更接近打零工；如果自己缴纳社保，也可以视为一种稳定的就业形式。总之，随着经济发展阶段的变化，不同类型的劳动者和劳动形态层出不穷。因此，在劳动保障和社会保障方面，制度体系也始终应该与时俱进、不断调整。

对于主动选择自由职业的人来说，他们可以自主安排工作时间，不必受到固定工作制度的约束，在劳动经济学上来说确实是一种“福利”。但如果一个人是为了生存而被迫从事灵活就业，例如农民工实际上没有别的选择，只能找到一份临时工作，而这份工作又没有社会保障，那么这种“灵活”就不能说是一种福利。

进入本世纪以后，互联网发展又带来了第三种形态，也就是平台经济。现在，平台已经成为灵活就业最大的用工方。这是一种特殊的劳动形态：平台劳动者没有签订常规的劳动合同，也不像传统产业工人那样定点上班、集中生产、按时上下班，不同类型的平台劳动者工作时间和节奏可能都不一样。这也是目前争议最多的一类劳动关系：他们的社会保障究竟应由谁承担，又该如何承担？

平台经济是一个新现象。平台雇佣了大量劳动者，却不实行传统的集中管理；用工方式灵活，主要采用计件付酬这就带来了一个新问题：就业与社会保障以及其他公共服务相互脱离。因此，平台灵活用工最能说明的问题，就是社会保障改革需要加快。是否可以建立新的安排？例如，平台从业者可以纳入城乡居民保险，并实行某种强制参保制度：平台在接受劳动者提供服务前，先确认他已经参加城乡居民保险，并在劳动者为其工作期间，为他们的参保提供一定补助。也就是说，社会保障账户仍由个人持有，但不再完全沿用过去社会保障与固定的用人单位和稳定雇佣绑定的方式。

图2：平台用工社会保障机制的部分探索。图表来源：编者自制

进一步来看，未来还应探索由国家支持建立面向全体居民的基础保障，逐步消除职工社保与城乡居民社保之间的差距。在此基础上，职工保障中超出基础部分的内容，可以更多转向企业年金：企业有能力，就为职工增加一份年金；没有能力，则至少仍有全民统一的基础保障。总之，未来的制度建设需要转换思路，城乡居民的基本保障不再主要依赖雇主和个人缴费，而由更广泛的社会资源来支持，建立一套更普惠的社会保障制度。

总之，社会保障体系要覆盖如此庞大的灵活就业群体，必须有新的制度设计和相应调整。当然，政府和企业近些年来已经在展开相关的探索，但这注定是一个漫长的过程。

问：近几年，由于经济增速放缓、技术变革加速演进，就业形势，尤其是大学毕业生这样的年轻求职者的就业情况，面临严峻挑战。在一些传统行业吸纳就业规模迅速下降的情况下，未来一段时间新增就业主要从哪里来？

曹远征：我们大约在十五年前就提出过这个问题。“十二五”规划提出扩大内需，扩大内需的重点是扩大消费，而扩大消费的核心是增加居民收入，而扩大就业、提升就业质量本身又是增加普通劳动者和普通家庭收入的主要途径。那么，在现在的经济形势下，怎样进一步增加普通劳动者的收入呢？这就要求经济增长和就业结构开始转型。过去，农民工通过工业化和城镇化进入非农产业，从而增加收入。到2020年前后，中国全面建成小康社会，其中一个重要变化是服务业成为国家第一大产业。服务业相对于工业，就业弹性更高。过去十多年里，虽然经济增速逐年下降，但新增就业人数反而有所增加。2010年时，GDP每增长一个百分点大约能创造120万个就业机会；后来接近200万个。主要原因就是经济服务化，因为服务业在单位经济增长中吸纳的就业更多，这源于服务业的一个重要特点：资本消耗相对较少，人力投入却很大。

如果中国进入高收入社会，就会逐步转向服务化社会。所谓后工业化社会，本质上也是服务化社会。因此，服务业未来将成为最主要的就业方向。现在的问题是，中国的服务业虽然在快速发展，但不同层次之间差距很大。老百姓需要的高端服务供给相对短缺，低端服务业却比较拥挤，形成明显分化。因此，“投资于人”非常重要，要让劳动者的能力适应服务业升级和发展的需要。

目前看有两个方向。第一，教育体系需要改革。现在职业教育在一些领域可能比普通本科教育更受欢迎。许多新职业已经出现，但市场上找不到合适的人。例如无人机“飞手”，也就是无人机操作员，需要接受专门训练，需求量也很大，但相应的专业设置和培训还没有完全跟上。第二，服务业高端化以后，会出现更多灵活就业，自我雇佣者和自由职业者都会增加，这在文化创意行业尤其明显。

服务业是扩大就业的重要渠道，但过去这些就业形态更多是自然生长出来的。未来，有必要通过政策鼓励服务业，尤其是高端服务业进一步发展，进一步增强它们吸纳就业的功能，同时在教育培训和社会保障方面提供必要支持，提高劳动者的从业能力，让他们获得更好的收入。所以，我们现在需要的是有质量的工作，也就是技能和薪酬都比较高的工作，而不是简单增加一般性的低收入岗位。当然，一些低收入劳动者的就业更需要来自政府和社会的帮助。对于技能较弱的人口，可以通过公共服务岗位扩大就业，例如保安、环保等由政府购买服务的岗位，这也是扩大就业的一种办法。总体上需要多管齐下，适应产业发展面临的新形势。

图3：2023—2025年主要蓝领岗位月均收入及复合增速变化。

制造业方面，中国制造业产出已经占全球约三分之一，不可能再无限扩大。更重要的是，制造业是自动化技术和AI技术应用的重要领域，本身就在不断替代人工。现在很多工厂已经在朝着“黑灯工厂”的方向发展，需要的工人越来越少。因此，未来扩大就业的主要方向还是服务业。

至于大学毕业生群体的就业难，首先是教育体系与市场需求脱节的问题。特别是一些文科专业，教授的内容与实际需求严重脱节。例如，一些企业管理专业的本科生，可能连企业都没有真正接触过。现在，一些高校也已经开始调整，例如设立工程师学院，加强实践型人才培养。未来，中国教育体系的发展，不能只看受教育者的规模和人数了。现在中国高等教育毛入学率已经超过60%，大学教育已经基本普及了，接下来就不再只是有没有大学文凭的问题，而是专业有没有用、能不能就业的问题，未来的专业设置必须转向就业导向。

问：最后想请您前瞻一下更长期的挑战。在人工智能等新技术浪潮的影响下，一方面，劳动和就业本身正面临全新的挑战和风险；另一方面，人们也开始期待今后会出现更多“超级个人”“一人公司”这样自由度更高、更具创意性和创造性的工作形态。我们应该如何迎接这样一种危与机并存的未来？劳动者、企业、政府应该怎么做，才能尽可能消除新技术浪潮的风险，并最大程度地放大其正面效应？

曹远征：应对AI时代的变化，拉平基础的社会保障非常重要。中国目前有两类基本养老保障：一类是职工养老保险，由雇主和职工共同缴费；另一类是城乡居民养老保险。两者之间的待遇差距非常大。城乡居民养老保险虽然已经基本实现全覆盖，但许多人每月只能领取二百多元。

我们一直建议缩小这一差距，把城乡居民养老保障真正变成全社会的基本福利和保障，而不是只有职工通过缴费才能获得较高水平保障。具体来说，就是降低门槛、提高待遇。可以先提高到每月600元，再提高到1000元，最终提高到每月3000元左右，接近一些地区劳动者的最低收入水平。这样，全社会的基础保障才能逐步拉平。

AI将大规模替代劳动把一部分人从生产过程里释放出来，随之而来的问题就是这些人的生活如何保障。因此，未来的问题可能主要不是就业，而是分配和保障。为了应对这样的挑战，近些年国外开始讨论全民基本收入（Universal Basic Income，UBI）的制度探索。中国现在已经有一些类似的探索。例如，对新生儿每年提供三千多元的育儿补贴，数额虽然还比较少，但方向是对的，即一个人从出生开始就获得某种最低收入保障。这为应对AI社会作准备。AI大规模发展以后，很多人可能没有工作，但物质供给又比较充足，基本生活能够得到保障。UBI就是用全民基本收入来应对AI对就业和社会的冲击。

从历史上看，社会保障改革既要应对灵活就业和AI的挑战，也是提高人民生活水平的重要制度安排。中国开始进入高收入社会以后，收入分配制度改革会被提上日程。短期内，提高低收入群体的收入可能仍要依靠扩大就业，通过就业增加收入。但长期看，如果要应对AI社会，就业未必是最终的解决办法。很多人可能都会成为灵活就业者，他们的基本生活需要另一套制度来保障。

从“十四五”到“十五五”，特别是在党的二十届四中全会以后，一个重要变化就是从“投资于物”转向“投资于人”。投资于人不仅包括智力投资，也包括健康和其他民生投入。这意味着，未来以人为中心的社会保障建设，以及整个民生体系建设，会成为核心问题。收入分配制度的改革与安排，也可能成为一项中心任务。这大概是应对AI社会比较合适的选择。