不越位，不缺位：城市更新中武汉的克制与担当

【文/观察者网 林铃锦】

城市和人一样会老，可一旦动起“手术”，地方政府就容易在大拆大建的政绩冲动与放任开发的民生损耗之间进退失据。

武汉这座几乎装下所有更新类型的超大城市，老旧小区、工业遗产、滨江岸线盘根错节，民生、产业、文脉哪一头都头绪纷杂，尺度又该如何拿捏？

当武汉用立法先给自己立规矩、以“先体检后更新”取代拍脑袋决策、用政府引导而非事事包办或放手不管，这套打法能否成为同类城市可参照的答案？

城市更新中的两种极端

在中国城市更新的实践版图上，地方政府始终是最关键的角色，却也最容易在两个极端之间摇摆。一端是大包大揽：政府既当裁判员又当运动员，用行政力量推动成片拆除重建，追求看得见、见效快的视觉政绩，结果往往是一个个光鲜的“形象工程”，外表气派却缺少内在活力，运营难以为继。

另一端则是完全放任：把城市更新简单等同于又一轮土地开发，交给市场资本主导，公共配套、开放空间、历史文脉在逐利冲动中被不断挤占牺牲。一管就死、一放就乱，这是全国各地更新普遍面临的治理困境。

深究一层，两种极端其实同源，都源于政府角色的错位，大包大揽，是把更新当成可以一蹴而就的建设任务，迷信行政推动和显性政绩；放任不管，则是回避了政府本应承担的公共责任，把市场失灵的领域也一并交了出去。城市更新周期漫长、主体众多、公益属性突出。它既不是单纯的公益，也不是单纯的生意，恰恰最考验政府“既不越位、也不缺位”的治理分寸。

两个极端之所以反复出现，背后有深刻的机制成因。在过去的增长模式下，城市建设的成效容易用投资额、开工量、地标高度来量化，显性的大工程最容易被看见，而公共服务的改善、社区活力的培育却是慢变量，难以在短期政绩中体现。

这种激励错位，叠加对土地出让收入的路径依赖，使得一些地方一提到更新就条件反射式地想到拆和建，结果往往事与愿违：不少区域更新之后反而出现人口与公共服务严重失衡、密度增大交通拥挤、拆老建筑建新“古董”、空间品质更加低劣、人气减少活力降低等问题，投入与效益极不匹配。

这也从反面说明，城市更新必须先想清楚“为谁更新、更新什么、靠什么持续”，目标一旦模糊，投入越大、对城市的伤害可能越深。

武汉的两难：多重目标叠加的超大城市考题

对武汉这座肩负国家战略的超大城市而言，这份分寸更难拿捏。政府同时肩挑改善民生、发展经济、传承文脉等多重目标：老旧小区、危旧房里住着盼了多年改造的居民，老旧厂区、低效楼宇承载着产业升级的期待，里份、工业遗产又连着城市的历史根脉，哪一头都不能偏废。

武汉的特殊之处，在于城市形态与经济业态极为丰富，几乎涵盖了所有更新类型，存量盘根错节。这意味着政府既要警惕重蹈“形象工程”的覆辙，不能为了一时政绩大拆大建；又要防止资本逐利损害公共利益，不能把滨江岸线、公共空间让渡给高强度开发。

在政绩冲动与长期民生之间、在行政效率与公共利益之间找到平衡，是武汉执政者必须回答的考题。

立法约束权力给自己立规矩

武汉破题的第一步，是以立法的方式先给自己划定边界。2026年6月1日施行的《武汉市城市更新条例》开宗明义，确立“政府引导、市场运作、多元参与、共建共享”的原则——用词是“引导”而非“包揽”，这正是政府角色定位的根本转变：政府负责定方向、立规则、守底线，而不是亲自下场包办每一个项目。

立法约束的，首先是“拍脑袋”上项目的政绩冲动。条例确立城市体检先行制度，要求市、区政府定期体检、依据体检结果确定更新重点，专项规划、片区策划、项目库、年度计划都要以体检结果为依据，从源头杜绝脱离实际的工程。决策环节设立专家委员会，开展咨询、论证、评审；监管环节引入第三方评估，并由人大通过听取专项工作报告、组织执法检查实施监督，财政、审计部门对财政资金和国有资产使用进行监督。

从决策、实施到评估、监督形成闭环，让形象工程没有生长空间。

钱往哪里花，最能看出政府的真实定位。武汉明确财政资金重点投向市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施以及老旧住宅成套化改造等公共短板，而不是单纯打造景观地标；与此同时，通过把符合条件的项目纳入市级重大项目、争取政策性资金、设立城市更新基金、发行地方政府债券等方式撬动社会资本，而不是靠财政单打独斗。

与之配套，武汉把“先体检、后更新”做成了刚性流程。城市体检结果不仅是确定更新重点的依据，还直接决定专项规划、片区策划、项目库和年度计划的编制，存在安全隐患、居住环境差、公共设施薄弱、历史风貌亟待提升、现有功能不适应发展的区域被优先纳入。

依托全市统一的城市更新信息系统，项目从立项、实施到后期运营纳入全生命周期管理，数据共享、协同监管，既压缩了随意决策的空间，也让政府的引导更加精准——政府不再盯着每一个工地，而是盯着整个系统的运行，用数字化、智能化手段实现“管好该管的、放活该放的”。

重引导、划底线、不包办

在操作层面，武汉用“统筹主体＋实施主体”的制度设计，把政府从具体建设经营中抽离出来。

统筹主体负责梳理片区资源、整合平衡经营性与公益性空间、引入匹配市场资源；而负责前期策划、建设推进、后期运营的实施主体，则更多由具备规划、施工、物业、运营综合能力的市场主体依法承担。政府做的是搭建规则平台、协调各方，而不是直接经营物业。

武昌湾1956公园。湖北日报

这种“重引导、划底线、不包办”的思路，在具体项目中层层可见。

重引导，是政府先把方向定准。武昌湾1956公园由武汉城建集团牵头建设运营，政府按照百里长江生态廊道“把江滩还给市民”的目标，引导这段岸线回归公共属性——它曾被武船厂区和堤防层层阻隔，市民“临江不见江”，如今被改造为全长约1.1公里、约5万平方米、免费开放的滨水公共空间，堤内整体抬升至与堤顶齐平、实现无界亲江，2025年10月开放后十个月便迎来约108万人次。方向由政府引导，建设由国企牵头，运营再引入市场力量，公共优先的取向从一开始就被确立下来。

划底线，是政府把不可突破的边界守牢。龟北启动片引入市场主体运营，政府守住的是更新强度底线——保留改造老厂房约8.8万平方米、新建约2万平方米、37栋老建筑保留；也是结构底线——文化型用地与商业设施用地按约五比五配置，企业的经营自由始终被约束在公共框架之内。

不包办，则是政府把能交给社会和居民的事真正交出去。在青山区21街坊、江汉区万松园251号这样的危旧房改造中，政府更多是政策审批者与规则保障者，从改造意愿、方案设计到出资回迁，真正的改造主体都是居民自己。

龟北启动片项目效果图。

引导而非包办，还体现在价值取向的协调上。城市更新牵涉开发主体、物业权利人、周边居民等多方，诉求各不相同甚至彼此冲突，政府的重要职责，正是通过清晰的更新目标和公开的策划程序，把分散的意愿引导到统一的公共价值上来：既让企业形成合理的收益预期，也让居民的诉求在方案中得到回应，避免更新沦为某一方的独角戏。设定目标、公开程序、守住底线，市场的活力和社会的创造力才有稳定预期，这比政府亲自下场建设更有效，也更可持续。

搭建规则平台政府的克制与担当

城市更新是一场持久战，考验的不是政府一时的建设热情，而是持续供给规则、守住公共底线的能力。武汉的探索说明，政府最好的角色从来不是亲手包办每一栋楼、每一条街，而是搭建一个让市场有效、社会有序、公众有权参与的规则平台，清晰划定谁都不能逾越的安全与公共利益底线，然后把建设、运营、创造的空间交还给市场和社会。

引导者而非包办者，这既是对政绩冲动的自我克制，也是对长期民生最负责任的担当。