从“政策堵点”到“高效流转”枣庄土地二级市场配置效率显著提升

大众网记者 田甜 枣庄报道

9月15日上午，枣庄市土地二级市场交易服务平台建设情况新闻发布会举行。记者从发布会上了解到， 枣庄市土地二级市场交易服务平台建设成效初显，目前，全市累计办理土地转让业务40余件；有效破解了在建工程转让的政策堵点，土地资源配置效率显著提高。

枣庄市自然资源和规划局党组成员、枣庄市城乡规划事业发展中心党总支书记季冬勇，市不动产登记中心主任谢宇，市自然资源和规划局自然资源所有者权益和开发利用科科长姜齐楹，市自然资源事业发展中心节约集约利用科科长颜忠民，滕州市不动产登记中心主任王宜明出席发布会并回答记者提问。

季冬勇介绍说，土地二级市场是土地资源配置的重要环节，也是土地要素从低效领域向高效领域流动的关键通道。长期以来，受交易规则不够健全、信息不对称、平台不够规范、监管存在盲区等因素制约，存量土地流通不畅，资源配置效率有待进一步提高。党中央对此高度重视，2017年以来，自然资源部在全国34个市县开展了为期两年的试点工作，形成了一批可复制、可推广的改革经验。2019年5月29日，中央全面深化改革委员会第八次会议上，审议通过《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》。同年7月，国务院办公厅正式印发国办发〔2019〕34号文件，要求建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场。同年，省政府办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（鲁政办发〔2019〕33号）。建设土地二级市场交易服务平台，既是落实上级部署的硬任务，也是优化营商环境、盘活存量土地的迫切需要。

分步实施，有序推进平台建设。枣庄市平台建设经历了三个关键阶段：启动建设阶段（2019年底—2020年）：2019年底申请经费，2020年7月通过政府采购启动一期建设，按照省里“线上+线下”交易平台的建设要求，完成供需信息发布、审批监管和数据共享三个基础模块，11月实现与省土地市场网数据对接。系统完善阶段（2021年—2022年）：2020年8月，按照省厅要求追加了交易管理、合同管理等模块。2021年12月，市政府印发《枣庄市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法（试行）》（枣政办字〔2021〕62号）；2022年3月，市自然资源和规划局印发《枣庄市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场交易规则（试行）》，同年8月出台《枣庄市土地市场信用管理暂行办法》（枣自资规发〔2022〕23号），为平台运行提供了制度保障。正式运行阶段（2023年至今）：平台实现全流程线上运行，通过省厅初步验收，与不动产登记系统完成对接，建成“交易+登记”一体化服务体系。2025年，平台启动信创适配改造项目，进一步提升系统安全性和自主可控水平，当年12月完成上线试运行并通过项目验收。

多措并举，构建规范高效的交易体系。健全交易制度体系，夯实规范运行的政策基础。本市出台了管理办法和交易规则，明确了以出让、划拨、作价出资等方式取得的建设用地使用权转让、出租、抵押的具体条件和操作流程；建立预告登记转让制度，有效破解开发投资未达25%土地的转让难题，该做法与国办发〔2019〕34号文件的政策导向高度一致。同时，建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度，放宽抵押权人限制，允许自然人和企业作为抵押权人，支持不以公益为目的的养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权进行抵押融资。完善平台服务功能，构建一体化平台交易运行体系。按照《枣庄市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法（试行）》的规定，在各区（市）不动产登记中心设立“枣庄市土地二级市场信息服务中心”窗口，建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”标准流程，制定统一合同示范文本，实行合同网签备案，信息自动推送至不动产登记系统，实现“交易+登记”一体化服务。强化全程监管保障，维护公平有序的市场秩序。建立价格监管机制，成交价低于标定地价20%以上的，政府可行使优先购买权，并建立法院、财政、住建、国资、税务等多部门信息共享和执行联动机制，利用“信用中国”对用户实行信用审查，制定土地市场信用评价规则和约束措施，强化事中事后监管，对违法违规或不符合合同约定的不予办理相关手续。

成效初显，服务市场与便民利企相结合。平台运行以来，各项业务平稳高效推进，工作成效主要体现在以下四个方面。交易秩序明显改善。目前全市累计办理转让业务40余件、抵押登记业务936件，办结合格率达100%，实现零差错、零投诉，有效解决了过去交易信息不对称、程序不清晰的问题。2025年以来，枣庄以优化营商环境为核心，在不动产登记领域推出一系列改革举措，企业办理不动产登记业务从原来的4个环节大幅压减至1个环节，实现了“一窗受理、一套材料、一次办结”，彻底告别了“多头跑、反复问”的历史。市场主体在公开、公平、公正市场环境下交易的制度保障更加坚实。存量土地盘活成效显著。平台为存量土地流转提供了高效通道，预告登记转让等制度创新有效破解了在建工程转让的政策堵点，促进了低效用地向优质项目流动，土地资源配置效率显著提高。便民服务持续优化。“一窗受理、一网通办、一站办结”的服务模式大幅压缩了办理时间，自平台建设以来，累计发放政策宣传资料500余份，主动为群众和企业提供政策咨询和业务指导，办事便利度和满意度明显提升，让惠民政策真正落到实处。融资支持有力有效。抵押登记业务有力支持了企业和群众通过土地抵押获得融资，有效助力了实体经济发展和市场主体经营活动。

新闻伴读

发布会现场问答实录

记者：土地二级市场交易服务平台到底是什么？对普通老百姓和企业来说具体有什么用？

姜齐楹：我先简要解释一下土地一级市场和二级市场的区别。土地一级市场是政府把土地使用权出让给企业和个人，二级市场就是拿到地的企业和个人之间再进行转让、出租、抵押等交易。打个比方，一级市场好比开发商从政府手里买地盖房，二级市场就是业主之间二手房买卖。长期以来，土地二级市场普遍存在交易规则不健全、信息不对称、平台不规范、监管不到位等问题，导致存量土地流通不畅、资源配置效率偏低。这次搭建全市统一的土地二级市场交易服务平台，就是为了从制度上和渠道上系统解决这些问题。具体来说，对企业和老百姓有三大实实在在的好处：

一是信息获取更透明了。全市统一的交易服务平台集中发布供需信息，买卖信息打开平台一目了然，不再需要托关系、找门路去打听，有效降低了交易前的信息搜寻成本。二是办事流程更便捷了。我们在市不动产登记中心设立了专门的服务窗口，建立了“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的标准化流程，实行“一窗受理、一网通办、一站办结”。过去办理土地过户要跑好几个部门、反复多次递交材料，现在一个窗口就能完成交易和登记全流程，彻底告别了“多头跑、反复问”的麻烦。三是交易安全更有保障了。平台与不动产登记系统全面对接，宗地是否存在抵押、查封等情况在交易前即可一键核查，确保相关信息真实准确，有效杜绝过去私下交易中信息不实、权属不清的风险隐患。

记者：听说有的企业拿了地但没开发完就想转让，以前政策不允许，现在有什么解决办法？

颜忠民：您问的这个问题，确实反映了很多企业面临的实际困难。按照原有规定，以出让方式取得的建设用地，必须完成开发投资总额25%以上才能转让。但在实际经营中，一些企业拿地后因市场变化、资金周转困难等原因，项目难以继续推进，土地无法满足转让条件，想转又转不了，土地资源就这样被“卡”住了。

这次我们通过制度创新，建立了预告登记转让制度，有效破解了这一政策堵点。具体来说，对于开发投资未达到25%的土地，允许交易双方先行签订转让合同、办理预告登记，相当于给买方一个“锁定权利”，待投资比例达到要求后，再正式办理过户手续。这样一来，既严格遵守了国家规定，又让土地提前进入流转通道，实现在建工程的“带条件转让”，有效促进了低效用地向优质项目流动，推动低效存量变成发展增量。

此外，对于以划拨方式取得的建设用地使用权转让，我们也明确了操作路径：符合《划拨用地目录》的，可以直接办理转移登记；不符合的，经市政府批准后，由受让方补缴土地出让价款、重新签订出让合同，依法办理不动产登记。划拨建设用地使用权出租需经有权政府批准，在租赁存续期间，我们建立了收益年度申报制度，由过去的审批制调整为申报制，出租人依法申报并缴纳相关收益即可，进一步降低了制度性交易成本。

记者：中小企业和个人想用土地抵押融资，平台能提供什么支持？

谢宇：融资难、融资贵一直是中小企业和个人普遍反映的痛点问题。这次我们在制度设计上有三方面的重要突破：

一是抵押权人融资范围大幅拓宽了。过去土地抵押融资主要面向银行等金融机构，渠道相对单一。现在明确自然人、企业均可作为抵押权人，只要符合法律法规规定，企业和个人之间也可以依法开展土地抵押融资业务，融资渠道更加多元灵活。

二是社会领域企业融资通道畅通了。对不以公益为目的的养老、教育等社会领域企业，允许以有偿取得的建设用地使用权进行抵押融资，同时明确要求抵押权实现后不改变土地用途、保障原有经营活动稳定。

三是制度落地的实际成效充分显现了。平台运行以来，全市已累计办理抵押登记业务936件，办结合格率达100%。这些实实在在的业务数据充分证明，这项制度创新确实让市场主体得到了实惠，有力支持了实体经济发展和广大市场主体的经营活力。

记者：平台怎么保证交易安全？会不会出现虚假信息或者一房多卖的情况？

王宜明：交易安全是平台运行的生命线，对此，我们从三个层面构建了全链条的安全保障体系：

严格把好信息审核关。所有在平台发布的供需信息，都要经过自然资源主管部门严格核验，保证真实准确。同时与不动产登记系统对接，核查土地是否存在抵押、查封等限制情形。登录账号均经过严格审核，通过当面审核、原件审核等方式确保用户身份和信息的真实性。

坚决守好价格监管关。我们建立了价格监管机制，成交价低于标定地价20%以上的，政府可行使优先购买权，收购后纳入政府土地储备。一方面防止国有资产流失，另一方面也防止恶意压价扰乱市场秩序。

切实筑牢信用约束关。我们依托“信用中国”平台对用户实行信用审查，强化事中事后监管，对违法违规或不符合合同约定的用户，不予办理相关手续。同时建立了法院、财政、住建、国资、税务等多部门信息共享和执行联动机制，让不诚信行为无处遁形。