袁浩延：美国智库的“转型”，正在悄然侵蚀智库生存的根基？

IPP评论是国家高端智库华南理工大学公共政策研究院（IPP）官方微信平台

导语：从二战期间参与国际秩序谋划，到战后围绕马歇尔计划与欧洲经济重建提供政策支持，再到冷战时期研究核战略和国家安全问题，美国一系列重大政策议题背后，都活跃着智库的身影。在这一过程中，“旋转门”逐渐成为智库影响政府的重要渠道——1976年卡特当选后，就曾邀请布鲁金斯学会研究者就新政府的组织和人员安排提供建议；1980年里根胜选后，保守派智库传统基金会也向其过渡团队提供大量政策建议。

然而，随着近年来美国内部的政治极化，美国智库与政党、政治阵营之间的联系和互动机制正在发生新变化。2021年拜登政府上台后，新美国安全中心（CNAS）的库尔特·坎贝尔、艾薇儿·海恩斯等十余名董事、专家进入国家安全、外交和国防等核心部门，传统的“旋转门”呈现出更强的集中化和组织化特征；在特朗普谋求重返白宫之际，传统基金会牵头推动的“2025计划”（Project 2025）联合上百个保守派组织，为下一届保守派政府提前进行系统准备：不仅制定政策议程，还建立候任官员人才库、开展行政人员培训。

本文作者袁浩延认为，这一趋势体现出，美国智库的功能重心正从“政策倡议”转向“人才储备”，并逐渐嵌入“在野时蓄水、执政时放闸”的政治周期。他通过两党阵营的代表性案例，讨论这一转型如何削弱智库的研究独立性、压缩跨党派政策对话空间，并动摇其长期研究能力。在其看来，若独立思想的供给让位于对政治阵营的依附，美国智库作为独立机构的存在价值将不复存在。

袁浩延

香港中文大学（深圳）博士生

在华盛顿的政策生态中，智库曾长期扮演着不可替代的角色。长期以来，美国智库一直擅长于生产思想、设置议程、检验政策，是政府决策过程中政策输入（input）与输出（output）的重要节点。

然而，自特朗普第一任期以来，这一节点正在发生深刻的“功能性衰变”。表面上看，智库依然活跃于华盛顿的政策舞台；但深究其运行逻辑，智库的核心功能已经从“政策倡议者”悄然转向人才“储备库”。这一转型不仅重塑了智库自身的组织形态，更将从根本上侵蚀智库存在的传统意义。长此以往，美国智库或将陷入“无关紧要”的境地。

一、美国智库的根本性转变：从倡议思想到储备人才

在传统模式下，美国智库的影响力建立在两个基础之上。

一是思想供给功能。从布鲁金斯学会之于战后马歇尔计划的智力支持，到传统基金会1981年《领导人的使命》（Mandate for Leadership）之于里根政府的施政蓝图，美国智库一直通过独立研究向决策层输送政策方案，以“思想市场”的“理念供给方”介入政策进程。

在20世纪40年代，当国会议员开始着手制定马歇尔提出的欧洲援助计划时，参议院外交关系委员会主席亚瑟·范登堡（Arthur Hendrick Vandenberg）联系了布鲁金斯学会会长哈罗德·穆尔顿（Harold Glenn Moulton），请求学会提供帮助。

美国国务卿乔治·马歇尔（右）与参议院外交关系委员会主席亚瑟·范登堡。图源：杜鲁门图书馆

范登堡在信中写道，

“如果有一家高水准的独立研究机构能进行一项客观研究，将大有裨益，” …… “布鲁金斯学会理应获得且确实享有的广泛而深厚的尊重，将使你们的建议具有极大的价值。”[1]

1947年，亚瑟·范登堡致信布鲁金斯学会会长哈罗德·穆尔顿，请求布鲁金斯就欧洲援助计划开展独立研究。此后，布鲁金斯于1948年1月提交关于欧洲复兴计划组织架构和实施机制的政策建议。图源：布鲁金斯学会

传统基金会（Heritage Foundation）所发挥的功能也不遑多让。美国参议院在2023年通过的决议（S.RES.164）指出，传统基金会于1981年出版了1093页的《领导使命》（Mandate for Leadership）一书，充当了里根总统的“政策圣经”。其中包含的1981年减税方案，使美国迎来了历史上最大规模的经济繁荣[2]。

传统基金会1981年出版的《领导使命：保守派政府的政策管理》（Mandate for Leadership: Policy Management in a Conservative Administration）。图源：Google Books

二是政策检验功能。智库为在朝与在野的政策观点提供了公开辩论的平台，国会听证会、政策研讨会与研究报告构成了政策形成前的“内部多元主义”环节，使决策层能够在多元观点的竞争中筛选方案。

在这一模式中，“旋转门”机制下的人才流动固然存在，但人才交流是双向的、附属性的。官员卸任后进入智库沉淀反思，学者入仕后带着研究成果服务公共政策。“旋转门”机制的核心是思想的流动，而组织与人事上的互换则不是最为紧要的关节。从传统视角来看，美国智库过去的权威性来自于其研究的独立性与专业性，而非与某一政治力量的人身依附关系。

如今，这一传统范式正在瓦解。智库的功能重心已从“政策倡议者”转变为“政策人才的储备库”，其运行逻辑呈现出鲜明的周期性特征。

首先，当智库所依附的政党在野时，这些智库的核心任务不再是面向现任政府提出政策建议。在当下美国政治极化得到历史性强化的背景下，美国的政党政治已经变成了意识形态化的党争战场，政治中立的空间不复存在，因此这些智库也清楚，他们的政策建议不会被现任政府所采纳。在此情况下，这些在野党所能影响的智库，主要的任务成为为该党重新执政预先准备一整套关于政党轮替的执政“方法论”，包括施政纲领、执行路线图，以及其中最关键的——经过意识形态筛选的候任官员名单。

传统基金会牵头推动的“2025计划”（Project 2025）联合众多保守派组织制定政策议程，并建立候任官员人才数据库、开展行政人员培训，同时准备新政府上任后前180天的具体行动方案。

其次，一旦在野党赢得大选，智库研究人员便成建制地进入政府，从政策的旁观者与倡议者，摇身变为决策者与执行者。

再次，当该党再度失去政权，这批官员又回流智库，开始为下一个政治周期做准备。由此，美国智库深度嵌入政党轮替的节奏之中，成为“影子政府”或者“深层国家”（deep state）的常设机构。

随着美国的政治极化令跨党派的政策汇合（policy convergence）日益失效，传统的政党政治随之发生改变，在传统模式下生长出来的智库也日益被边缘化。当政策辩论已经无法改变对方阵营的立场时，这些智库发现，与其说服当权者，不如直接成为执政者团队的一部分。当思想的价值让位于人事的价值，智库研究报告的意义就不再是影响现任政府，而是为未来的“自己人”执政提供操作手册。

例如，在特朗普最终胜选的2024年11月，斯蒂芬·米兰（Stephen Miran）撰写的A User’s Guide to Restructuring the Global Trading System 发布，为特朗普第二任期的国际经济与贸易政策提供了理念指引，其中直接讨论了“特里芬难题”（Triffin Dilemma）等美国长期以来面临的困境。后来，特朗普政府推出的国际经济与贸易政策，可以说直接“翻译”了这一文件的理念。

2024年11月，斯蒂芬·米兰（Stephen Miran）发表《重构全球贸易体系用户指南》（A User’s Guide to Restructuring the Global Trading System），系统讨论关税、汇率政策以及美元储备货币地位等议题。

二、民主、共和两党共同的路径：在野时蓄水，执政时放闸

值得注意的是，美国智库的转型并非只见诸特朗普执政时期，而是民主、共和两党政治精英共同选择的路径。

在民主党一侧，新美国安全中心（CNAS）便是最典型的样本。2021年拜登政府组建时，CNAS多名专家进入拜登政府的外交与安全团队。根据CNAS在2021年发布的公告，这份长长的名单上至少包括了以下这些人：

（1）维多利亚·纽兰（Victoria Nuland）

（2）伊利·拉特纳（Ely Ratner）

（3）苏珊娜·V·布卢姆（Susanna V. Blume）

（4）伊丽莎白·罗森伯格（Elizabeth Rosenberg）

（5）凯拉·M·威廉姆斯
（Kayla M. Williams）

（6）戴维·科恩（David Cohen）

（7）彼得·哈雷尔（Peter Harrell）

（8）德里克·肖莱（Derek Chollet）

（9）科林·卡尔（Colin Kahl）

（10）库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell）

（11）艾薇儿·海恩斯（Avril Haines）

联合创始人库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell）出任国安会印太事务协调员，成为拜登政府的“印太沙皇”。（相关内容：）

执行副总裁伊利·拉特纳（Ely Ratner）担任国防部长特别助理（Special Assistant to the Secretary of Defense），同时兼任国防部中国特别工作组（DoD China Task Force ）主任，以及国防部长中国事务高级顾问。2021年4月，拜登正式提名他为助理国防部长（Assistant Secretary of Defense for Indo-Pacific Security Affairs）。2021年7月参议院确认通过后，他正式宣誓就职，一直担任该职务至2025年1月。（相关内容：）

伊利·拉特纳（Ely Ratner，左一）曾任新美国安全中心执行副总裁兼研究主任。拜登政府上台后，他进入美国国防部。图为拉特纳就职后与时任美国国防部长奥斯汀握手。图源：CNAS

此外，还有曾任美国国防部副部长的科林·卡尔（Colin Kahl）、曾任美国国务院副国务卿的维多利亚·纽兰（Victoria Nuland）等。

彼时，CNAS时任首席执行官理查德·方丹（Richard Fontaine）表示，

“该中心仍将是国家安全政策制定的核心阵地，并致力于培养其他新生代领袖，以备任职。”

这番表态，更加承认了智库的“人才孵化器”定位。

在共和党一侧，这一转型表现得更为彻底。

一是“马拉松倡议”（The Marathon Initiative）的案例。这家由埃尔布里奇·科尔比（Elbridge Colby）与韦斯·米切尔（Wess Mitchell）于2019年创立的小型战略智库，在特朗普第一任期结束后的四年间系统阐发“拒止战略”等大战略主张。（相关内容：）

2025年特朗普重返白宫后，科尔比随即出任国防部负责政策的副部长，成为五角大楼第三号人物，其在野期间的研究议程几乎原封不动地被转化为施政议程。（相关内容：）

埃尔布里奇·科尔比（左二）是马拉松倡议联合创始人。特朗普第二任期开始后，科尔比进入五角大楼，出任负责政策的国防部副部长。

二是传统基金会的2025计划（Project 2025）。该计划不仅编纂了920页的施政纲领[3]，更建立了一个保守派意识形态指导的总统人事数据库。

据《纽约时报》2023年4月报道，传统基金会当时正为下一届共和党政府规划人事储备，无论最终由哪位共和党人当选，这项计划的目标都是在数据库中储备多达2万名备选官员，该数据库相当于右翼版本的领英（LinkedIn）[4]。特朗普第二任期开启后，拉塞尔·沃特（Russell Vought）、斯蒂芬·米勒（Stephen Miller）等多位2025计划的撰稿人与参与者进入政府核心岗位，尽管特朗普声称其对2025计划并不知情。

无论驴象，智库都已成为人才单向输出的平台——在野时蓄水，执政时放闸。其中的不同之处，仅仅是“放闸”的时间点随选举周期而有所交錯。

三、“无关紧要化”的风险：转型的长期代价

短期来看，这一转型似乎让智库的影响力达到了空前的高度。毕竟，有什么比“自己人”直接执政更有影响力呢？但从长期来看，这恰恰是智库走向衰落的开始。

首先，智库的公信力基础正在被掏空。传统智库的价值在于其独立性：正因为它不隶属于任何政治力量，其研究才具有超越党派的说服力。然而，当智库沦为政党的人事部门与候任官员的“停机坪”，其研究成果便不再被视为专业判断，而仅仅是一种“效忠声明”，或者是为未来成为政府成员所谋求的利益。在这种情况下，政策研究的目的就不再是求真，而是向未来的雇主证明其“立场”与“忠诚”。

其次，政策辩论的公共空间被压缩。当美国智库的功能沦为只为自己人上台做准备，跨党派的政策对话便失去了机构载体——“在朝者”不需要听取智库的意见，因为执政团队本身就来自智库；在野智库也无需说服当政者，因为他们只需要等待下次选举。由此，政策讨论就从哈贝马斯意义上的“公共理性辩论”，蜕变为阵营内部的政治动员，智库作为“思想交汇节点”的功能亦随之消亡。

再次，智库的组织根基也在产生动摇。人才的“周期性抽空”，使智库沦为政策研究人才的“流水席”与“中转站”，难以积累长期的研究能力。而政治化的智库定位，又使其暴露于政治报复的风险之中——2025年3月，特朗普政府签署行政命令，大幅精简伍德罗·威尔逊国际学者中心（Wilson Center）规模[5]，美国和平研究所遭到“政府效率部”（DoGE）接管[6]，便是政治力量对智库生态直接干预的例证。一旦美国智库以放弃独立性为代价换取权力通道，那么智库研究机构本身也就失去了抵御权力侵蚀的屏障。

归根结底，美国智库之所以一度重要，是因为它提供了权力体系内部无法自我生产的东西：独立的、专业的、面向大众的公共政策思想。然而，若智库转型为人才储备库，它所能提供的就只是权力体系本可以通过其他渠道获得的东西——忠诚可靠的“干部”。只是，专业的政策思想、倡议与理念不可替代，但官员队伍是完全可被其他行业人才替代的，例如来自硅谷与华尔街的经济技术官僚。这正是“人才储备库”模式的悖论：智库越是深度嵌入政党的执政机器，其作为独立机构的存在理由就越是稀薄。智库的传统范式瓦解冰消之日，恐怕也正是美国智库整体走向”无关紧要“之时。

尤其需要指出的是，智库人才向政府的迁移，并不能实现“即插即用”。美国”科技右翼“在特朗普政府的任职就是镜鉴，最典型的例子就是一度主导政府效率部（DoGE）的特朗普和已辞职的“AI和加密货币沙皇”戴维·萨克斯（David Sacks）。尽管他们懂技术、资本运作，却对政治缺乏应有的了解，没有技术官僚的施政能力，最终只留下了“仓皇辞庙日”。与之类似，智库人才也不能对公共事务、公共政策具备技术官僚的熟悉度。

“特朗普与马斯克在白宫。特朗普第二任期初，马斯克以总统高级顾问身份深度参与DOGE推动的政府改革。图源：Getty Images

如今，美国智库的状况不由得让人想起一本书——Cult of the Irrelevance: The Waning Influence of Social Science on National Security。该书论述了社会科学的学科专业化如何使得社会科学知识不再受到美国国家安全决策者的青睐。今天，美国智库面临的故事则与此不同却又似曾相识：恰恰是对政治与决策者的迎合，使得美国智库可能面临行业整体衰退的风险。

美国政治学者迈克尔·德施（Michael C. Desch）在2019年出版的《无关性的崇拜》（Cult of the Irrelevant）中指出，美国政治学和安全研究日益追求方法复杂性、学科专业化和“纯学术”研究，反而疏远现实政策问题，导致学术界与决策界之间的鸿沟不断扩大。

参考资料：

[1]参见：https://www.brookings.edu/articles/brookings-role-marshall-plan/

[2]参见：https://www.congress.gov/118/bills/sres164/BILLS-118sres164is.pdf

[3]参见：https://static.heritage.org/project2025/2025_MandateForLeadership_FULL.pdf

[4]参见：https://www.nytimes.com/2023/04/20/us/politics/republican-president-2024-heritage-foundation.html

[5]参见：https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/03/continuing-the-reduction-of-the-federal-bureaucracy/

[6]参见：https://www.theguardian.com/us-news/2025/mar/17/us-institute-of-peace-doge

IPP评论热门文章

关于IPP

华南理工大学公共政策研究院（IPP）是一个独立、非营利性的知识创新与公共政策研究平台。IPP围绕中国的体制改革、社会政策、中国话语权与国际关系等开展一系列的研究工作，并在此基础上形成知识创新和政策咨询协调发展的良好格局。IPP的愿景是打造开放式的知识创新和政策研究平台，成为领先世界的中国智库。