印尼学者《新中国方略》读书研讨：借鉴中国经验 激活印尼国企

图：2026年8月29日，在日惹《新中国方略：超越社会主义与资本主义》新书研讨会上，陈列着安东尼乌斯·苏马尔万的译著。

激活印尼国有企业：借鉴中国国企改革经验

——金刻羽《新中国方略：超越社会主义与资本主义》读书会讨论

作者‌：安东尼乌斯·苏马尔万

作者简介：安东尼乌斯·苏马尔万（Antonius Sumarwan, SJ），圣达达玛大学商学院与经济学院讲师，印尼中国合作研究中心（INCHIPS）、全球发展研究中心（GDRC）研究员。

文章背景

近年来印尼对国有企业（BUMN）的梳理调整，再次将国企改革议题推到了经济政策的核心议程中。企业整合、重组、提效、治理强化，以及主权财富基金Danantara超级控股架构的设立，都体现出印尼政府提升国企能力与经营表现的明确意图。

在这一背景下，中国的实践提供了极具参考价值的政策样本：它并非一套需要直接照搬的模板，而是一座政策实验的“实验室”，展示了国家如何在不进行全面私有化的前提下，将旗下国企改造得更具生产力与市场竞争力。

核心分析框架

本文依托金刻羽在《新中国方略：超越社会主义与资本主义》中提出的分析视角，梳理了中国国企从“铁饭碗”体系，逐步转向直面生产力要求、效率考核、盈利目标与激烈市场竞争的完整转型路径。

这篇文章是2026年8月29日于日惹举办的《新中国方略：超越社会主义与资本主义》读书会上的发言成果，属于当年日惹书展的系列活动之一。作为该书印尼语版的译者，作者从中国国企改革的实践中获得了大量启发：

改革不只是单纯缩减国企数量或推进合并，更覆盖了企业规模调整、股权结构优化、管理层激励机制重塑、政企关系重构，以及国企所面临的市场约束强度升级等多个维度。

中国经验同时证明：当国家以投资者、赋能者的身份介入时，能够为企业创造正向价值；但如果国家的支持演变为永久性的政策庇护，就会滋生道德风险、政企合谋与市场扭曲。

印尼改革的核心启示

对印尼而言，国企改革成功与否的衡量标准，从来不该是完成整合的企业数量，而要看最终能否实现生产力提升、财务健康度改善、竞争力增强、创新能力突破，以及国企能否更好地履行国家赋予的战略职能。

国企治理是印尼经济发展中至关重要的结构性议题：它不只是商业经营主体，更是国家提供公共产品与服务、管控战略资源、建设基础设施、创造就业、支撑国家发展目标的核心工具。也正因同时承载经济属性与战略属性，印尼国企改革始终绕不开一个核心两难：如何在保留国家引导作用的同时，避免国有股权成为效率低下的根源？

印尼国企整合的核心追问

当印尼政府通过整合、重组、提效，以及设立Danantara超级控股架构，对国有企业（BUMN）体系进行系统性梳理时，这一议题的现实意义正不断凸显。在相关政策讨论中，印尼原本约1048家国企、子公司、孙公司及下属机构，计划被精简整合至约250家企业。与此同时，Danantara被定位为提升国家资产处置与重组灵活性的核心政策工具。

这套政策引出了一个远比“要合并多少家国企”更根本的问题：整合完成后，究竟需要发生哪些实质性转变，才能让这些国企真正实现生产力提升、运营高效、财务健康，同时具备市场竞争力？

中国改革经验的参考价值

在这一背景下，中国的实践经验极具研究价值。金刻羽在《新中国方略：超越社会主义与资本主义》中指出，中国的经济转型并非在“国家主导vs市场主导”“国有化vs全面私有化”这类二元选项中做简单取舍，反而通过一系列渐进式的制度实验，逐步重构了国家、国企、民营企业、资本市场、银行体系与地方政府之间的互动关系。

本文提出的核心观点是：中国国企改革的核心经验，从来不是单纯推进企业合并、缩减国企数量。真正更具根本性的转型，发生在股权结构重塑、管理层激励机制设计、政企关系调整、市场竞争压力传导，以及明确国家作为资产所有者、投资者、监管者、运营管理者的角色边界等多个维度。

从“铁饭碗”到绩效约束体系

新中国成立初期，国企承担的职能远不止创造利润。它同时为职工提供就业岗位、工资收入、医疗保障、退休养老金，覆盖了几乎全部社会福利保障职能，这套体系被形象地称为“铁饭碗”——一套保障力度极强的就业与福利制度。在这一阶段，盈利水平并非衡量企业成功的核心标准，国企本质上是国家实现社会稳定、落地国家发展目标的政策工具。

随着经济规模扩张，效率提升的需求持续凸显，问题也随之而来：国家的兜底庇护并不会自动转化为生产力。国企能够相对轻松地获取资本、低成本贷款、经营许可、项目订单，还能在不少战略行业占据主导甚至垄断地位；反观民营企业，却长期面临更高的融资成本与更繁琐的行政壁垒。金刻羽将这种反差形容为：国企生活在“温室”，而民营企业只能在“丛林”中艰难求生。

但随后民营经济的快速发展，彻底重塑了中国的经济结构。金刻羽统计，上世纪90年代初，民营经济对经济产出的贡献占比还相当有限；仅仅二十年之后，民营经济就成长为中国经济的核心支柱之一，在税收贡献、GDP增长、技术创新、城镇就业岗位创造等多个维度都发挥了举足轻重的作用。

这一转变引出了一条核心经验：制度层面的特殊优待，从来不等同于生产力提升。能够轻松获取资本、享受国家政策托底，确实可以帮助企业渡过生存难关，但无法保证企业最终创造出最优的经济价值。

朱镕基总理与“抓大放小”原则

中国国企改革的关键里程碑，出现在上世纪90年代中期朱镕基总理主政时期。面对当时国企体量臃肿、效率低下的普遍问题，中国政府没有选择全面私有化的路径，反而探索出了广为人知的“抓大放小”改革思路。

这套思路带来了深远的制度影响：

被划入战略类的大型国企不会被直接出售，国家保留所有权，但会对企业进行全面重组。部分企业可以引入战略投资者、向公众发售股份，或是完成上市挂牌。

体量较小的国企则被赋予充分的自主空间，可以选择自主经营、重组转型，或是有序退出市场。

这意味着改革绝非单纯缩减企业数量，而是同时覆盖多个维度：企业规模与架构调整、股权结构优化、监管机制重塑、管理层激励设计、市场竞争压力传导，以及政企关系的重新定义。

这一差异至关重要：单纯的“规模收缩”不等于真正的改革。把多家企业合并为一个更大的主体，并不会自动消除原有低效问题。如果组织架构、激励机制、治理规则和管理层行为模式没有发生本质转变，合并只会把旧问题原封不动地转移到新的组织里。改革的核心目标，是打造出既能有力承接国家战略职能，又能以市场化规则规范运营的国有企业。

整合重组的“减量增效”逻辑

整合与合并是中国国企改革的核心政策工具之一。金刻羽在书中指出，通过合并可以在不触发大规模裁员的前提下，出清长期亏损的低效企业，同时消除国企之间无效的内部竞争与恶性价格战。这一阶段形成了“减量才能增效”的改革思路，但这一表述绝非主张“合并必然自动带来效率提升”，重组的成功与否，必须以整合完成后的实际经营结果作为唯一评判标准。

根据金刻羽梳理的中国改革经验，1998年之后，中国国企与民营企业之间的生产力差距持续收窄，国企的资产回报率实现了显著提升，甚至在一段时期内，国企的生产力增速反超民营企业。与此同时，规模以上工业国企的平均资产体量也实现了大幅增长。

这套经验对印尼的启示十分明确：如果印尼将国企体系从1000多家精简整合至约250家，改革的成功绝对不能只以完成整合的企业数量作为衡量标准。更核心的评判维度应当包括：生产力是否提升、国有资产是否创造了更高价值、运营成本是否下降、盈利水平是否改善、企业市场竞争力是否增强，以及国企的战略职能是否得到更高效的落地。归根结底，合并只是改革的工具，绝非改革的最终目的。

国家作为投资者：蔚来汽车案例

金刻羽分析中最具启发性的维度之一，是政企互动关系的转型。中国政府并非始终同时扮演企业所有者与直接运营者的双重角色，在大量实践中，政府更多以战略投资者、产业生态赋能者的身份参与市场。

蔚来汽车是极具代表性的典型案例：2020年4月，蔚来陷入极端严峻的财务危机，合肥市人民政府向其抛出70亿元人民币的战略投资，获得企业约25%的股权。作为对价，蔚来将总部迁至合肥，地方政府则协助企业从国有银行体系获取融资，同时牵头搭建、协调全产业链供应链资源。后续蔚来产能实现大幅跃升，企业估值也迎来爆发式增长。

这个案例的核心价值在于：政府并未介入企业的日常经营管理，仅作为持股方，动用公共资源助力搭建产业生态，而全部商业决策仍完全交由企业职业管理层主导。从政策视角来看，这清晰划清了“国有股权持有”和“政府直接运营企业”的本质边界。

国有持股并不意味着政府要全盘掌控所有商业决策，国家完全可以作为战略股东存在，将日常经营权限完全交付给专业管理团队。万科的发展路径同样印证了这一原则：深圳市属国企深圳地铁集团成为这家民营头部房企的第一大股东后，双方实现了深度的资源互补——政府的土地、政策资源优势，与民营企业的市场化运营能力形成了正向协同。

政企关系：从二元对立走向产业生态

中国的实践证明，政企关系完全无法用“国企vs民企”的二元对立框架来解释。这套互动体系已经演化成一张覆盖中央政府、地方政府、国企、民营企业、国有银行、资本市场、各类投资主体的复杂协作网络。

以东方希望集团为例，该企业在四川以外区域扩张时，与多地地方国企组建了大量合资公司，这套模式证明民营企业完全可以依托和政府的制度化协作实现高速发展，无需被迫转变为国有属性。在科技赛道，金刻羽也将地方政府的角色形容为“本土化风投机构+区域开发投资管理人”：科创板开市初期，近半数挂牌企业的股东名单中都出现了国有背景投资机构的身影。

这套模式落地有一个核心前提：政府必须具备主动约束自身行为的能力。当政府仅作为中小战略股东，将商业决策权完全交给创业者和职业管理层时，国有资本的加持会成为企业增长的强力催化剂；反之，如果政府依托持股身份过度干预日常经营决策，就会直接损害企业运营效率。换言之，国家治理能力的高低，从来不是单纯由国有资产的规模决定，更取决于政府能否精准把握“何时该介入引导、何时该给市场和专业管理层留出空间”的边界感。

国家干预的边界：合谋与道德风险

中国的实践同样证明，国家介入市场并不必然导向成功。对企业的政策扶持一旦异化为无底线的行政庇护，就会直接扭曲正常的市场秩序。

金刻羽以地方政府与汽车产业的互动为例展开说明：上海市政府曾长期为通用汽车提供政策保护，芜湖市政府则全力扶持奇瑞汽车。即便奇瑞拿到了全国销售资质，在不少存在本地汽车产业利益的省份，依然会遭遇显性或隐性的市场壁垒。这类现象清晰展现了原本用于扶持产业发展的政策，如何异化为阻碍公平竞争的枷锁。

另一重风险来自“大而不能倒”的预期：企业能轻松获取低成本融资，同时默认国家永远会为经营失败托底，这就滋生了典型的道德风险。管理层会主动倾向于冒更高的经营风险，因为最终失败的成本将由国家财政承担。这意味着国企改革必须始终在“战略扶持”和“市场纪律约束”之间找到精准平衡。

判断国家扶持是否合理的标准十分清晰：如果扶持最终催生了新的产能、技术创新、就业岗位或是关键战略基础设施，这类干预就具备正当性；但如果扶持仅仅是为了持续维持低效企业生存、变相排挤市场竞争者，这类政策就完全失去了合理性。

民营持股为何无法自动解决国企顽疾

中国的改革经验还印证了一个关键结论：单纯向国企引入民营投资者，并不会自动改善企业经营表现。2013年中国曾推动民营企业大额入股国企，寄望于民营资本的注入和市场化商业规则的引入，能同步提升国企的盈利水平、治理能力与生产效率，但最终结果并未达到预期。

民营投资者拿到的话语权，完全无法匹配其持有的股权比例，国企始终处于政府的强管控之下，民营股东最终只能扮演被动财务投资者的角色。这一实践证明，国企的核心问题从来不是“谁持有股份”，而是股权如何转化为实际的决策权力、责任绑定与决策机制。只有同步配套治理规则与决策架构改革，给中小股东留出真正行使监督职能的空间，部分私有化、引入民营资本的改革才能真正生效。

中国国企改革最值得借鉴的核心经验之一，就是改革从来不是一条平滑的线性进程。上世纪90年代末的改革确实大幅提升了国企的生产力与运营效率，但2009年全球金融危机爆发后，政府再次将国企作为托底宏观经济的核心工具，这一阶段国企的职能权重重新强化，不少早已被解决的低效老问题也随之复现。

这一现象暴露出深层的结构性两难：常规经营环境下，国企被要求完全按照市场化商业规则运作；但一旦危机来临，国家又会重新将国企作为落地宏观调控目标的核心工具。核心难题在于，如何确保这类战略职能的临时调用，不会彻底摧毁此前多年搭建起来的企业治理纪律。

这也意味着国企改革绝非一次性的项目工程，而是一场需要持续推进的制度建设进程。某一阶段行之有效的治理架构，在经济环境发生变化后，必然会面临新的挑战。

中国经验给印尼的六大核心启示

中国的改革实践至少为印尼总结出六条可落地的关键经验：

‌明确战略边界‌：国家无需为所有经济活动保留国有股权，国企的存在价值集中在能源、国防、通信、基建这类核心战略领域。改革的起点应当是论证“国有持股的战略必要性”，而非先预设要保留多少家企业。

‌绑定绩效约束‌：国家提供的融资便利、政策扶持与战略地位，绝对不能替代生产力考核。国企必须建立清晰可量化的绩效指标，未达目标必须承担明确的对应后果。

‌合并以增值为目标‌：企业整合的成功标准绝非“完成合并的企业数量”，最终要落到生产力提升、运营效率优化、盈利水平增长、战略能力强化这些实际指标上。

‌下放专业决策权限‌：国有持股不等于政府要干预日常商业决策，国家只需要锚定战略目标、做好合规监督，把经营决策权完全交给职业管理团队。

‌区分扶持与庇护‌：参考蔚来案例，正向的国家扶持可以搭建全新产业生态；但单纯为了保住低效企业、维护地方局部利益的政策倾斜，只会扼杀市场竞争与创新活力。

‌预留危机适配机制‌：健康的国企在常规时期保持市场化运营，危机来临时可以作为宏观稳定工具托底经济。改革必须提前设计配套机制，让国家调用国企履行公共职能的同时，不会破坏企业的财务纪律与治理框架。

对Danantara与印尼国企整合的现实意义

放到印尼的政策语境下，中国经验对Danantara超级控股架构搭建、国企整合议程有着极强的参考价值：整合合并仅仅是改革的第一步。如果印尼最终要把1048家国企精简到250家，接下来最核心的问题必须回答：如何让这250家企业，比此前分散的上千家主体创造出更高的整体价值？

五大核心评估指标

借鉴中国改革经验，印尼至少可以建立五大清晰的改革成效衡量标准：

‌资产生产力‌：整合完成后，国有资产必须创造出比此前更高的经济价值。

‌盈利与财务健康度‌：企业不能在没有明确战略必要性的前提下，持续依赖国家补贴或兜底救助。

‌管理质量‌：新的治理架构必须为职业管理层留出充足的自主决策空间。

‌市场竞争力‌：国企的市场优势不能仅来自国家政策庇护，必须建立在自身运营效率、技术储备、创新能力与管理水平之上。

‌战略履职能力‌：国企必须始终保持在核心战略领域承接国家公共职能的能力。

这也意味着Danantara绝对不能只被定位为资产整合工具，它更应该成为搭建全新政企关系治理框架的核心载体。

核心结论

中国国企改革的实践，为印尼当前的国企整合与重组议程提供了极具价值的参考视角。最关键的启示绝非要求印尼盲目扩大或缩减国企规模，也不是直接照搬中国的制度架构，而是要明确：国有持股的核心价值，必须远超“持有股权”这一形式本身。

中国的改革经验证明，国企经营表现提升是一场多维度的系统性变革：

整合与合并可以帮助企业实现规模经济，但仅靠合并完全不足以达成改革目标。

股权结构可以向战略投资者与公众开放，但新股东的加入不会自动带来治理水平的优化。

国家可以向民营企业注入资本、提供扶持，但这类干预必须以培育全新生产能力为目标，绝对不能异化为阻碍市场竞争的行政庇护。

改革的核心本质，是政企互动关系的彻底重塑：国家需要精准划定真正的战略行业边界，在公共利益明确的领域保留国有持股，同时搭建起刚性的市场约束机制，把商业决策权限完全交给职业管理团队。放到印尼的语境下，Danantara与国企整合的成功，绝对不能用“企业数量减少了多少”来衡量，真正的评判标准，是整合后留存的企业是否变得更具生产力、财务更健康、更有创新活力、市场竞争力更强，同时能更高效地履行自身的战略职能。

归根结底，中国经验告诉我们：国企本身从来不是改革的最终目的，它只是国家落地经济政策、推进发展建设的工具。当国有持股能够催生其他市场化机制无法高效实现的战略产能、生产力提升、技术创新、就业岗位与经济价值时，它才真正获得了经济层面的正当性。中国本身就是一座极具参考价值的公共政策实验室，最值得印尼借鉴的，恰恰是它持续开展政策实验、试错纠错、动态调整政企边界的完整实践过程。