入库案例：政府审计未完成，承包人能起诉并申请鉴定吗？

政府审计未在合理期限内启动或出具结论的，法院不得因此驳回起诉，并应依法准许当事人的造价鉴定申请。

阅读前瞻

建设工程周期长、参与主体多、法律关系复杂，价款结算、工期索赔、质量责任、转包分包等环节纠纷频发，裁判尺度亦不乏分歧。本系列立足最高院及各地高院典型判例，聚焦实务高频争议，梳理裁判逻辑，提炼合规要点，以期为业界同仁、建工企业提供办案参考与风险防范之思路。欢迎关注、转发。

裁判要旨

施工合同中约定以政府审计结论作为工程价款结算依据的，人民法院不应当以政府未出具审计结论为由驳回承包人的起诉。案件实体审理中，如果审计部门未在合理期限内启动审计程序或者出具审计结论的，人民法院应当依法准许当事人的鉴定申请。

案件简介

1. 2014年，建设单位与建筑企业签订施工合同，建筑企业又与实际施工人签订项目施工承包协议。

2. 2019年5月至8月，案涉工程完成竣工验收、备案并移交使用。

3. 因建设单位长期未向财政部门报送完整审计材料，实际施工人未能取得剩余工程款。

4. 2020年12月16日，宁夏高院撤销驳回起诉裁定，要求查明审计未完成原因并进行实体审理。

5. 2021年7月29日，建设单位将工程报送财政评审，实际施工人暂缓申请司法鉴定。

6. 此后，审计结论仍未形成，法院根据申请委托工程造价司法鉴定。

争议焦点

政府审计尚未完成时，承包人能否起诉主张工程价款或者申请造价鉴定？

裁判要点 一、合同约定以财政审定造价结算并不排除实际施工人的诉权；审计因非施工人原因长期未完成的，法院应查明原因，并在合理期限后释明申请造价鉴定。

法院生效裁判认为：本案中，王某某与宁夏某建筑公司均明知“以某市财政局的审定造价作为付款依据”的约定，宁夏某建筑公司、王某某均应依照上述约定执行，以市财政局审定造价作为案涉工程造价的结算依据。但在案涉工程已于2019年5月8日竣工验收，并于2019年8月9日竣工备案的情况下，王某某作为案涉工程的实际施工人提起诉讼符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条的规定。本案应查明市财政局未审核工程价款的原因，如系市住建局未提交市财政局审核或市财政局拒绝审核或市财政局不能在法院限定的合理期限内作出审核或市财政局的审核结果不能作为认定案涉工程造价的依据，则应向王某某释明是否申请对案涉工程进行造价评估，对王某某的诉求作出实体审理。

二、工程竣工后由行政机关单方形成、且订约时未向相对方公示的下浮会议纪要，不能事后作为合同内容增加施工人的结算义务。

本案重一审中，法院依法委托鉴定机构案涉工程造价进行司法鉴定。就《工程造价司法鉴定报告书》中基坑支护和基坑降水费用是否应当进行相应比例下浮的问题，虽然某市住建局与宁夏某建筑公司签订的《建设工程施工合同》中约定“必须严格执行和遵守某市住建局关于工程管理方面的制度和规定，以上工程制度和规定与本合同具有同等法律效力。”宁夏某建筑公司与王某某签订的《项目施工承包协议》中也约定：“王某某全面履行宁夏某建筑公司与建设单位签订合同所约定的各项条款”“本协议与建设方和宁夏某建筑公司签订的施工协议相应执行，协议中宁夏某建筑公司的违约责任和延误工期的罚款及索赔等均由王某某承担；宁夏某建筑公司与建设单位签订的所有协议、补充协议、来往函件及承诺，王某某都必须无条件执行”。但《建设工程施工合同》的签订时间为2014年4月，某市住建局未提交证据证实在签订合同时已将有关下浮比例的规定和制度向合同相对人出示，案涉A6#、A9#公共租赁房工程于2019年5月完成竣工验收，2019年8月进行了竣工验收备案，本次专题会议召开的时间是2022年5月，专题会议召开时工程已经竣工验收备案，王某某和宁夏某建筑公司并未参加本次专题会议，故专题会议纪要的内容不能视为是当事人合同约定的内容，也不能被认定为是当事人协商一致基础上对合同内容的变更。该会议纪要系某市住建局单方作出，根据法律规定，没有法律、法规或者国务院决定和命令依据的，行政规范性文件不得减损市场主体合法权益或者增加其义务。同时，从优化营商环境的角度考虑，政府及其部门应当为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境，故该会议纪要对王某某和宁夏某建筑公司无约束力，不能达到某市住建局有关下浮比例的证明目的，故基坑支护和基坑降水费用不应下浮。

案例来源

《王某某诉宁夏某建筑公司、某市住房和城乡建设局建设工程施工合同纠纷案》[银川中院（2021）宁01民初18号]（人民法院案例库入库编号：2024-07-2-115-002）

实战指南

一、政府审计尚未完成，不当然使承包人的工程款请求失去诉讼条件。本案裁判要旨明确，即使施工合同约定以政府审计结论作为结算依据，法院也不应仅因尚无审计结论驳回起诉。进入实体审理后，仍需判断审计是否已经启动、等待时间是否合理以及迟延原因由谁造成。承包人应证明工程已经交付或者具备结算基础，并按约提交了完整送审资料、持续催办；若审计正在正常推进且时间尚属合理，立即以司法鉴定替代审计未必具有必要性。反之，审计长期停滞且并非承包人原因，付款争议不能被无限期排除在司法审理之外。

二、申请造价鉴定，应具体证明原审计机制已经在合理期限内失灵。送审清单、签收记录、补正通知、催审函、财政或者审计部门回复及发包人配合情况，可以说明审计停滞的时间和原因。鉴定申请还应列明施工范围、争议项目、计价依据以及审计已经确认的部分，避免重复鉴定；如主张行政机关在竣工后形成的下浮文件不能改变合同价格，也应提供原合同和文件形成时间作为依据。法院是否准许鉴定，取决于确定工程价款是否确有必要，而不是承包人简单选择更有利的结算方式。造价资料不完整时，还应说明缺失原因及替代证明。

三、发包人援引审计付款条件，也应证明其已履行送审、补正和催办义务。政府投资项目尊重有效审计约定，并不意味着发包人可以消极等待。发包人应提交何时送审、审计要求补充何种资料、其如何向承包人通知并催办，以及审计部门目前的具体进度；如果未将材料报送、长期不回应或者无法说明审计迟延原因，仅以“审计未出”为由拒付，可能不足以证明付款条件仍未成就。承包人和发包人还应将无争议工程款与待审部分分开，避免全部款项同时悬置。审计、财政评审和司法鉴定并存时，宜由专业律师与造价人员统一确定举证及鉴定范围。

一、当事人未约定以国家审计结论结算工程款的，发包人不能以国家审计替代合同约定，合同外变更价款可结合报审资料认定。

案例1：母某民、某公司等建设工程施工合同纠纷其他民事民事裁定书[最高法院（2021）最高法民申2691号]

本院经审查认为，本案的焦点问题为：审计结论能否作为支付工程款的依据。审计部门对建设资金的审计是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设工程施工合同的效力及履行。本案中，母某民与高某并未在合同中约定，以审计结论作为计算涉案工程款的依据，原审法院根据《变更报审表》，对高某完成合同外变更工程造价的认定，符合上述司法解释的规定，并无不当。

二、合同约定以审计单位审查价格结算，但双方均无法提供审计价格且工程价款争议较大的，人民法院可以通过造价鉴定确定价款。

案例2：吴某、某公司建设工程施工合同纠纷其他民事民事裁定书[最高法院（2021）最高法民申4547号]

本院经审查认为，关于案涉工程价款应如何确定的问题。吴某与某建设公司签订的建设工程施工合同虽约定了合同价，但在《合同协议书》第四条第2项明确约定，合同价格形式“以审计单位审查的价格进行结算”，故双方当事人的本意并不是以合同价作为工程最终结算价。对于“审计单位审查的价格”，双方均无法提供，在工程价款存在较大争议的情况下，一审组织双方进行司法鉴定以确定工程造价，并无不当。

声 明

本文系作者对人民法院在个案中裁判观点的提炼总结，旨在帮助读者快速了解司法实践中法院在部分案件中处理具体法律问题的裁判规则，不代表作者对具体裁判观点的认同，更不代表本文作者对某一具体法律问题的法律意见或法律观点。本文中体现的裁判观点不具有普遍的指导意义。由于个案差异性极大，建议大家在具体案件办理中，委托专业律师结合具体案件事实、具体法律规定，对具体案件中的具体法律问题进行分析论证，得出契合个案的正确结论。

联系我们 刘梦阳律师

刘梦阳律师，中国人民大学民事诉讼法硕士，长期在北京执业，法律服务覆盖全国，重点深耕京津冀及全国民商事争议解决市场。刘梦阳律师专注于财产保全、强制执行、民商事诉讼与仲裁等法律服务，尤其擅长建设工程纠纷、执行异议、执行复议、执行监督、商事合同纠纷及大额复杂疑难案件处理。团队常年办理最高人民法院、各省级高级人民法院及各地仲裁机构审理或受理的重大案件，具备丰富的跨区域办案经验。刘梦阳律师累计经办案件标的额超过十亿元，能够为企业客户、金融机构、建设工程主体及高净值客户提供诉前保全、诉讼仲裁、执行回款及争议解决全流程法律服务。