一个冷知识：为啥审计局一定要由政府一把手来分管？

我们在看一级政府领导班子的分工时，通常会发现一个有意思的现象，那就是不论任何一级政府，在描述政府一把手（省长、市长、县长、区长等）的分工职责时往往都是三句话：

（1）主持省（市、县、区）政府全面工作；

（2）负责审计方面工作；

（3）分管省审计厅（市、县、区审计局）。

这短短的三句话浓缩了两层重要信息：

一是，有且只有政府一把手可以且应当主持本级政府的全面工作；

二是，有且只有政府一把手可以且应当分管审计工作。

可以说，除了主持本级政府的全面工作之外，由政府一把手直接分管的领域普遍有且只有一个，那就是审计；

全国范围内几乎不存在不是由本级政府一把手分管的审计厅（审计局），全国范围内也几乎不存在是由某位政府副职领导分管的审计厅（审计局）（即便有少数副职领导参与的，也顶多就是协助政府一把手管理）。

而除了审计之外，也就只有财政、政府决策服务、国防动员等少数工作可能会由政府一把手直接分管，但这些都属于个别现象，并不普遍。

另外，不只是各级政府，有的地方还明文要求即便是在各级部门或单位的内部，其内部审计工作也得是由本部门（单位）的一把手直接分管，而不得交由某位副职领导来分管。

然而我们都知道，一个地方、单位、部门的党政一把手往往都是要统筹全局的，是要超脱于下面各位副职领导的分工来统揽主持全面工作的，他一般不会事无巨细地去抓某项具体工作；

尤其是在当前各级党政一把手“五个不直接分管”制度（指党政一把手不能直接分管人事、不能直接分管财务、不能直接分管工程项目建设、不能直接分管物资采购、不能直接分管行政审批，目的是为了避免权力过度集中、滋生廉政风险）普遍成为标配的情况下，党政一把手就更不适宜直接分管某个具体领域了。

那么既然如此，为啥只有审计工作如此特殊呢？

具体来说，原因有五：

第一，是法律法规对此有硬性规定。

我国《审计法》明确规定：

“国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作”；

“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作”。

《审计法实施条例》明确规定：

“审计署在国务院总理领导下，主管全国的审计工作，履行审计法和国务院规定的职责”；

“地方各级审计机关在本级人民政府行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域的审计工作，履行法律、法规和本级人民政府规定的职责”。

2014年《国务院关于加强审计工作的意见》中明确要求：

“地方各级政府主要负责人要依法直接领导本级审计机关，支持审计机关工作，定期听取审计工作汇报，及时研究解决审计工作中遇到的突出问题，把审计结果作为相关决策的重要依据”。

这些法律法规条文都明白无误地表明：

实行双重领导制度的政府审计工作，都是要由本级政府的行政首长直接领导、直接主管，这是法定要求，不是权宜之计。

审计工作的确要对本级政府报告和负责，但它并不是由本级政府来领导，而只是由本级政府的行政首长来领导；它也更不会向本级政府的某位副职领导汇报，审计工作不属于一级政府领导班子可以协商讨论来确定彼此分管事项的范畴。

而除了审计以外，其他任何一项行政事务都不存在有某部法律法规要求必须由本级政府行政首长直接领导的情形。

第二，是审计工作的全局性所决定。

审计机关的审计对象覆盖面极广，财政、金融、投资、债务、国有资产、国有财产、工程项目、干部履职、财务经费、民生保障、资源环境、政策落实等方方面面都属于应当审计的对象。

可以说，只要是跟钱相关的事情，只要是跟干部岗位相关的事情，只要是跟经济政策部署落实相关的事情，就都属于政府审计可以介入、也必须介入的场景。很显然，任何一个政府部门、行政事业单位、国有企业，都不可能存在不跟钱相关、不跟干部岗位相关、不跟经济政策部署落实相关的工作。

这从各级审计机关的组织架构设置就可见一斑，以国家审计署为例：

其内设机构囊括了财政审计司、税收征管审计司、行政事业审计司、农业农村审计司、固定资产投资审计司、社会保障审计司、自然资源和生态环境审计司、金融审计司、企业审计司、涉外审计司、经济责任审计司等等；

同时它还下辖了数十个派出审计局，包括中央机关审计局、宣传审计局、统战审计局、外交审计局、政法审计局、教育审计局、科学技术审计局、工信建设审计局、民政保障审计局、资源环境审计局、交通运输审计局、农业水利审计局、贸易审计局、卫生体育审计局、社会管理审计局、经济执法审计局、广电通讯审计局、发展统计审计局、群团文化审计局，以及3个金融审计局、8个企业审计局；

另外它还设有18个直接派驻到地方上的审计署特派员办事处，如审计署京津冀特派员办事处、审计署驻广州特派员办事处等等。

显然，政府系统内鲜有能像审计机关这样覆盖面如此广阔、全局性如此突出的部门了，可以说除了审计机关之外，也就只有财政部门的全局性程度能与之相媲美了。

第三，是审计工作的独立性所决定。

如果用一个词来概括政府审计工作的职能，那就是“经济监督”。

早在80年代初政府审计机关设立之初，国家就对它的职能定位说得很明白：“改革需要制约的工具”。一开始国家一级的审计机关考虑过“审计院”、“审计部”、“审计委员会”、“审计总局”这些称谓，最后才决定使用“审计署”。

国家审计署是1983年才正式挂牌成立的，但1982年版《宪法》就已经把审计工作写了进去：

“（国务院）审计机关……依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”；

“地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权”。

以上这些对于审计机关“独立行使审计监督权”、“不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”的要求，在其他有关政府审计的法律法规（如《审计法》、《审计法实施条例》、《国务院关于加强审计工作的意见》）中都有体现，对此我们就不一一赘述了。

既然审计工作天然具有监督属性、稽查属性，既然审计机关的履职需要独立行使，那么当然也就不宜由某位政府副职领导来分管了，否则这位副职领导既分管审计工作、又分管其他领域工作，利益冲突、角色冲突的现象也就难以避免。

再者，各级政府一把手除了要抓经济抓发展之外，还有一项不可假手他人的职责，那就是对下面各部门（单位）的领导成员、尤其是主要领导的履职尽责和廉政风纪进行监督纠察。而这就恰好契合了审计的职能，毕竟对于各级领导干部的岗位履职审计本就属于审计工作的一环。

因此，由各级政府一把手直接分管审计工作，也就便于政府一把手直接掌握下面各部门（单位）的领导成员、尤其是主要领导的真实情况和实时动态，以便其作出判断和决策；同时，这些真实情况和实时动态也无需再同步给政府其他副职领导，以免造成不必要的泄密。

第四，是审计工作的超然性所决定。

与纪委监委主要监督的是下一级（如省纪委监委主要监督的是以厅局级为主体的省管干部，省纪委监委的规格天然在这些省管干部之上）不同，审计机关主要监督的是同级（如省审计厅要负责监督本级财政预算、国有资产，省审计厅跟省财政厅、省国资委的级别规格是相等的），这就造成审计机关的监督权威性天然处于劣势。

为了弥补这种劣势，由本级政府一把手直接分管、而不是由某位政府副职领导来分管，就是提高审计监督权威性最直接最简捷的办法，这就好比是政府一把手直接赐予了审计机关一柄执掌经济监督大权的“尚方宝剑”。

审计机关直接对接政府一把手，而不必像其他政府部门那样中间还要多隔着政府副职领导这一层，就可以尽量排除审计监督调查时可能遇到的干扰阻力，利用政府一把手的权威来要求被审计对象无条件支持配合，并将审计结果同考核、问责、预算、报销、编制、待遇等事关被审计对象切身利益的指标相挂钩，以尽量避免被审计对象在被查出问题后落实整改不积极、审计结果沦为一纸空文的情况出现。

第五，是审计机关“经济纪委”的历史渊源所造就。

同样是主要从事体制内监督，纪委监委与审计机关除了上面讲的在“监督对象是下一级，还是同级”这一点上存在差别之外，其实还有两点显著不同：

一是，纪委属于党的机构序列，尤其是在几年前各级监察部门升格为监察委员会、并与同级纪委合署办公之后，各级政府机构序列中就不存在专门的监察部门了，各级政府行政首长没有以经济监督为由去直接调动纪委监委人马的权力。

二是，纪委监委从事的是干部监督，主要盯的是“人”；而审计机关从事的是经济监督，主要盯的是“钱”、是“账”、是“事”、是“项目”：

两者的工作存在交集，比如纪委监委会从审计机关获悉干部违法违纪的线索，审计机关发现干部违法违纪的线索后也要及时移交给纪委监委处置；

但两者调查的切入点、办案的侧重点却是截然不同的，纪委监委主要是针对某个“人”究竟有没有违法乱纪进行调查判断、给出结论报告，而审计机关主要是针对某笔“钱”有没有乱花、某本“账”有没有掺水、某件“事”是不是合乎上级的经济决策部署、某个“项目”是否触碰了上级划定的红线要求或者违背了上级实施的宏观调控进行调查判断、给出结论报告。

因此，审计机关客观上就很自然地会成为各级政府、尤其是各级政府行政首长的“经济纪委”。

更何况，各级党委实行的是集体领导与个人负责相结合的制度，而各级政府实行的都是行政首长负责制；行政管理权力的集中度要求，再叠加上审计机关本就握有“尚方宝剑”的优势，也就把审计机关“经济纪委”的地位进一步给坐实了。

——这个道理，在从90年代末到本世纪初的那一二十年里的经济治理历史中表现尤甚：

比如，在历史上的2003年底到2004年中的那大半年里，钢铁、水泥、电解铝等重化工行业的投资增长曾十分激进，各地盲目扩张、低水平重复建设的现象曾触目惊心。因此，防止宏观经济过热、给宏观经济降温就成了那段时期政府治理经济的主题，采取收缩型、控制型经济政策就是彼时国家宏观调控的主线。

然而在各地区都追求自身利益至上、热衷于搞“经济独立王国”的思维惯性下，中央政府仅靠财政手段、货币手段、产业手段是难以快速收到实效的，为此中央就不得不祭出行政手段大招、并将之持续升级。

从2004年2月开始，当时国家从审计署、发改委、财政部、国土资源部、建设部、农业部、商务部、人民银行等多部门抽调人员，组成了8个督察组分赴各地进行清查，这其中冲锋陷阵、充当领头雁的部门就是审计署。

在历时几个月大张旗鼓、雷厉风行的调查处置之后，钢铁、水泥、电解铝等重化工行业的盲目投资、经济过热势头终于被摁了下来，中央的宏观调控终于取得了阶段性成果。

（PS：2004年这轮宏观调控还带来了一个意料之外的结果，那就是使先前如火如荼的“民营重型化”运动（指民营资本踊跃投身重化工产业的现象）草草收场，相反，央国企在重工业、资源型产业的寡头垄断地位得到了空前巩固，90年代国有企业经营陷入困境的局面自此一去不复返。）

经此一役，立下头功的国家审计署一举奠定了其“经济纪委”的地位。此后多年里，审计署都是那个维护宏观调控政令畅通、监督经济决策贯彻落实不被打折扣的“财经监军”，其果决利落、雷霆万钧的声势令各路官员们都不寒而栗。

时任国家审计署审计长李金华成了外人眼中铁面无私的“包公”，李金华也总是将“把审计机关作为经济卫士”、“审计是国家经济社会运行的免疫系统”、“审计就是国家财产的看门狗”、“审计要是得罪了所有人，那就谁也不得罪了”这些话挂在嘴边。人们把李金华发起的审计稽查行动称之为“审计风暴”，媒体也把审计署视为当时拥有“最强公信力”的政府部门。

同时，李金华及其率领的审计署的工作成效也得到了当时高层的肯定。高层对审计署寄予厚望，称之为“廉政署”、“法治署”、“正气署”，还强调“财政资金运行到哪里，审计就跟进到哪里”。

也就是打那之后，由各级政府一把手直接负责审计工作、分管审计机关这一“强制性要求”就得到了彻底确立，先前还能时不时见到的由政府常务副职领导来分管审计工作的现象自此也就不复存在了。