杨朝霞：三代环境法的底层逻辑和典型特征

来源 | 法治日报·法治周末

作者 | 杨朝霞，北京林业大学生态文明研究院副院长

生态法研究中心主任、北大法律信息网签约作者

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生态环境法典的施行，不仅意味着我国的环境法已从法律移植、应急立法、分散立法进入到自主创新、体系部署、法典保障的时代，也标志着我国的环境立法专门化实现了从初期的“游击队”到现代化“集团军”的重大转变。

穿越历史的长空，生态环境法典更为深远的意义在于，它宣告了我国的环境法在总体上完成了从第一代环境法（“环境保护法1.0”）到第三代环境法（“生态文明法3.0”）的迭代飞跃。

从理论上讲，环境法的调整对象是人与自然的关系以及与自然相关的人与人的关系，以什么样的指导思想来认识和处理这两种关系，就决定了有什么性质、何种品质的环境法。

根据指导思想和底层逻辑的不同，大致可将中国环境立法50多年的奋斗历程概括为从第一代环境法到第二代环境法再到第三代环境法的发展进程。

第一代环境法：以维护环境资源安全为底层逻辑

第一代环境法（1972-1996年）总体上是指以从西方舶来并作本土创新的环境保护观为理论指引、以维护环境资源安全为底层逻辑的环境法（也称为“环境保护法1.0”）。在外延上主要包括这个时期制定的环境保护法（1989年）、水污染防治法（1984年）、矿产资源法（1986年）、森林法（1984年）等15部环境专门法，以环境保护法（1989年）为典型代表。

第一代环境法具有如下典型特征：

其一，在根本立场上，坚持环境保护工具论，以保护环境为出发点，虽然意识到了环境保护的重要意义，但仅将其作为任务和工具，没有认识到环境的目的价值，常将保障人体健康和促进经济发展作为环境法的两大立法目的，以生存权（生命权、健康权等）为核心权利。

其二，在保护对象上，侧重对环境、资源、生态的分散和零碎保护，且具有“重环资，轻生态”的特征。

其三，在立法定位上，认为环境法就是环境保护法，常把矿产资源法、水法、渔业法、土地管理法等自然资源立法视为保障和促进经济发展的“经济法”，将其排出“环境法”的范畴和谱系。

其四，在调整模式上，具有保护与发展“两张皮”的明显特征，常将环境利益与经济利益割裂甚至对立起来，既未树立通过高质量发展保护生态环境的理念，也未确立通过高水平保护优化经济发展的思维。

其五，在调整机制上，主要采用命令控制机制，刺激诱导、公众参与等其他机制没有得到足够重视。

其六，在保护方式上，侧重“末端治理”“分散治理”和“事后救济”，缺乏一体化保护和全过程治理的系统思维。

其七，在法律责任上，民事方面仍采用环境污染侵权过错责任原则等传统规则，尚未作出有利于原告的倾斜性变革；刑事方面重点规定了盗伐林木罪、滥伐林木罪、非法捕捞罪、非法狩猎罪等破坏自然资源的罪名，在罪名设置上对环境污染和生态破坏关注不够。

第二代环境法：以维护发展的可持续性为底层逻辑

第二代环境法（1997-2011年）总体上是指以从西方舶来并作本土创新的可持续发展观为理论指引、以维护发展的可持续性为底层逻辑的环境法（也称为“可持续发展法2.0”）。在外延上包括这个时期制定的循环经济促进法（2008年）、清洁生产促进法（2002年）、节约能源法（1996年）、环境影响评价法（2002年）和防沙治沙法（2001年）等17项环境专门法以及2018年制定的土壤污染防治法和2017年修订的水污染防治法等法律，以循环经济促进法（2008年）为典型代表。

第二代环境法具有如下典型特征：

第一，在根本立场上，坚持环境与发展一体论，以解决发展的可持续性为出发点，将环境与发展视为一个整体，确立了“经济—社会—自然”复合系统思维（可持续经济、可持续社会、可持续环境），致力于保护与发展的“一体化决策”和产品生命周期的“全过程管理”（从“摇篮”到“坟墓”），以发展权为核心权利。

第二，在格局视野上，逐步关注与历时性、延续性、代际性相关的实质自由或可行能力问题，确立了代际公平价值理念和自然资源可持续利用原则，开始重视生产生活领域的清洁生产、节约利用、高效利用、循环利用等问题。

第三，在目标宗旨上致力于解决人体健康、环境卫生、资源能源和生态安全、灾害应对等基础性问题，以公平性、持续性、共同性为基本价值，并未追求“高质量发展”“高品质生活”“高水平保护”等高阶目标。

第四，在保护对象上，范围已拓展到能源领域，注重常规能源的节约利用、梯级利用和可再生能源、清洁能源的增量开发和替代利用，但仍未形成环境、资源、生态“一体三面”的意识，更未树立生态产品和生态空间的理念。

第五，在调整模式上，确立了“风险预防”“全过程管理”的新模式，强调风险管控的运用，但还未树立国土空间利用的有序性、自然要素保护的协同性、生态系统管理的整体性等理念。

第六，在调整手段上，开始重视刺激诱导、公众参与等非强制机制的运用，并注意维护经济利益和环境利益的综合平衡。

第七，在法律责任上，民事方面确立了环境侵权的无过错责任原则、举证倒置的因果关系推定等制度；刑事方面设立了破坏环境资源保护罪专节，规定了重大污染事故罪（后来改为污染环境罪）、非法狩猎罪等16个罪名，不过生态保护方面罪名过少的问题依然没有解决。

第三代环境法：以维护生态产品的供需均衡为底层逻辑

第三代环境法（2012年以后）是以维护生态产品的供需均衡为底层逻辑的环境法（也称为“生态文明法3.0”）。在外延上包括生态环境法典（2026）、国家公园法（2025）、青藏高原生态保护法（2023年）、黄河保护法（2022年）、湿地保护法（2021年）、噪声污染防治法（2021年）等近年来制定和修改的法律，以生态环境法典为典型代表。

第三代环境法克服了环境保护观和可持续发展观的局限性，在价值立场、格局视野、路径方法等方面具有显著的创新性、超越性。

其一，在根本立场上，坚持人与自然和谐共生论，以维护生态产品供需均衡为出发点，将人与自然视为一个生命共同体，站在建设人类文明新形态——生态文明的高度来认识和处理人与自然的关系，以幸福权（如环境权）为核心权利。对此，生态环境法典不仅在总则中就明确指出要“建设生态文明”“加快推进人与自然和谐共生的现代化”“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”，而且在分则中分别从生态产品供给侧（环境、资源、生态保护）和生态产品需求侧（绿色低碳发展）作了全面规定。

其二，在格局视野上，超越“经济—社会—自然”复合系统的“三位一体”思维，树立“经济—政治—文化—社会—自然”超级复合系统的“五位一体”范式，致力于从更多元的维度出发，着力构建科学系统的生态文明法律制度体系。例如，生态环境法典不仅首开全球环境法典编纂之先河，专设“绿色低碳发展编”，对生态经济进行系统规定，而且用不少条文对生态政治、生态社会、生态文化等内容也作出了全面规定。

其三，在目标宗旨上，超越了可持续发展观所追求的“摆脱贫困”“摆脱饥饿”“健康生活”“环境卫生”等价值理念，越来越重视“高质量发展”“高品质生活”“高水平保护”等高阶目标的实现。例如，对于高品质生活，生态环境法典不仅在第一条的立法目的条款就旗帜鲜明地确认了公众“生态环境权益”，而且在污染防治编对油烟、噪音、扬尘、臭气、光污染等问题做了细致规定，着力解决群众身边的“小污染”“大烦恼”，积极守护“家门口的幸福”。

其四，在保护对象上，树立了生态产品和生态空间的理念，且认识到了环境、资源、生态、灾害之间“一体四面”的辩证关系，并以此作为法律制度设计的底层逻辑和事理依据。例如，黄河保护法以水要素为核心，以河流为纽带，以流域为格局，对水环境、水资源、水生态、水灾害等问题作了系统规定。

其五，在调整模式上，树立了空间的有序化（生产空间、生活空间、生态空间）、发展的生态化（以产业的生态化为重点）、生态的价值化（以生态的产业化为重点）、治理的体系化（如坚持山水林田湖草沙系统治理）、保护的经济化（反对环保“一刀切”，坚持高水平保护）的体系化思维。对此，生态环境法典不仅对国土空间规划和生态环境分区管控、促进发展的绿色低碳转型等内容作了系统规定，而且要求国家健全生态产品经营开发机制，因地制宜拓展生态产品价值实现渠道，推进生态产业化。

其六，在调整机制上，越来越重视司法机制在生态文明法治建设中的作用，裁判规范主流化和环境司法专门化进展显著。例如，生态环境法典不仅在“总则”中明确规定“国家加强生态环境司法保障建设”“推进生态环境专业化审判机制建设”“加强生态环境检察工作”，而且在“法律责任和附则”编中对生态环境损害修复责任、生态环境连带责任、生态环境损害赔偿诉讼、海洋生态环境损害赔偿诉讼、检察公益诉讼、诉前禁止令保全措施、举证责任、支持起诉、法律援助、案件移送等问题做了细致规定。

其七，在方法论上，坚持“两点论”和“重点论”结合，强调统筹兼顾综合平衡，正确处理高质量发展和高水平保护的关系、重点攻坚和协同治理的关系、自然恢复和人工修复的关系、外部约束和内生动力的关系。例如，生态环境法典第五条规定，统筹产业结构调整、污染防治、生态保护、应对气候变化；第三十五条规定，坚持山水林田湖草沙一体化保护与修复，实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理。

法律的生命力在于实施。为推进生态环境法典的贯彻实施，充分发挥第三代环境法典型代表的作用，建议国家组织专门力量加强生态产品价值实现条例的研究制定，建议最高人民法院尽早出台着力维护清洁空气权、洁净水环境权、环境安宁权、采光权、景观权等生态环境权益的司法解释，为人民群众享受“碧水蓝天”“宁静美丽”的高品质生活保好驾护好航。

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责任编辑 | 吴晓婧

审核人员 | 孙妹

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