江苏
文｜刘澜昌
9月18日，围绕欧盟2028年至2034年下一轮多年期财政框架，德国、西班牙等成员国公开展开争论。欧盟委员会此前提出近2万亿欧元的七年预算方案，平均相当于欧盟国民总收入的1.26%，其中4090亿欧元拟用于增强竞争力，覆盖清洁技术、数字化、战略产业以及防务等领域。
问题很快从“欧洲未来要做什么”，变成了一个更加现实的问题：这些事情究竟由谁来付钱？西班牙经济大臣卡洛斯·奎尔波主张把预算规模提高到欧盟GNI的2%，并通过延后疫情时期共同债务本金偿还释放财政空间；德国总理默茨则联合丹麦、荷兰、奥地利和芬兰明确反对继续扩大预算，认为新的战略目标不能简单叠加在旧项目之上，最终把账单交给纳税人。这场争论之所以引人关注，是因为它恰恰发生在欧洲不断强调“战略自主”的时候。
过去几年，欧洲面对的外部环境已经发生明显变化。能源安全、国防能力、人工智能、半导体、清洁产业、关键原材料和供应链安全，越来越多地进入欧盟政策核心。欧盟委员会提出的下一轮预算，本身就是对这种变化的回应：近2万亿欧元的总盘子中，竞争力基金与下一阶段“地平线欧洲”合计约4090亿欧元，希望把科研、技术、产业化和战略安全连接起来。
从政策目标看，欧洲面对的确实已经不是传统意义上的区域发展问题，而越来越像一个综合性的国家竞争问题。可是欧盟不是一个拥有统一财政部、统一税收体系和统一预算权的联邦国家。它可以提出共同战略，却必须让27个成员国共同承担政治和财政后果。这就产生了一个越来越明显的矛盾：欧洲希望按照“大国竞争”的逻辑配置资源，却仍然要按照成员国之间复杂的利益平衡来筹钱。
西班牙提出的2%方案，本质上是在回答“如果欧洲承担更多责任，就应该拥有更大的共同财政能力”。奎尔波认为，面对经济增长、社会凝聚、防务和竞争力等多重任务，1.26%的预算规模可能不足以支撑欧洲不断扩大的政策目标。与此同时，西班牙还提出调整疫情时期共同债务的本金偿还节奏。相关债务约3000亿欧元将在2028年至2058年间偿还，按照现有安排，下一轮预算周期每年需要承担较大的偿债压力；延后本金偿还，可以在短期内释放资金用于其他领域。
这并不是简单的“多借钱”。西班牙的逻辑是，既然共同债务本来就需要长期偿还，那么在不改变最终偿还责任的情况下重新安排时间表，可以避免未来七年财政空间过度收紧。支持这一思路的国家看中的，也正是这一点：欧洲眼下最缺的未必只是收入，而是可以用于新战略任务的财政弹性。德国等五国的担忧却恰恰来自这里。
德国、丹麦、荷兰、奥地利和芬兰都是欧盟重要净出资国。五国认为，疫情时期的大规模共同支出已经给下一轮预算带来沉重负担，如果新的国防、产业、能源和科技目标全部建立在扩大共同预算或延后偿债之上，那么成员国最终承担的财政责任只会越来越大。路透社报道显示，这五国认为欧委会提出的预算规模较现行2021年至2027年框架增加约60%，难以接受。
因此，德国提出的并不是“欧洲不要竞争力”，而是完全不同的财政排序逻辑：如果人工智能、防务和战略产业的重要性上升，那么农业、地区补贴或者其他传统支出中就必须有人让出空间。新的优先事项不能无限增加，预算却永远不动。这才是德西争论最深层的地方。
欧洲现在面对的不是一道单纯的加减法，而是一场政策优先级重新排序。欧盟委员会提出的8650亿欧元国家和地区伙伴关系计划，本身就把农业、地区发展、社会政策等传统项目与新的投资和改革任务放进更加统一的框架。与此同时，竞争力基金及“地平线欧洲”又需要大量资源支持科技和产业。每增加一项战略目标，都意味着预算表上必须出现新的取舍。
如果扩大总预算，净出资国要面对国内纳税人和财政纪律的压力；如果不扩大预算，则意味着农业、凝聚政策、科研、防务、绿色转型之间必须重新分配资金。无论选择哪条路，都不可能让所有成员国同时得到自己希望的结果。更复杂的是，欧洲现在面对的外部竞争，本身又要求更高的投入。
美国拥有规模巨大的联邦财政体系，可以通过税收、国债和联邦预算集中资源；中国也拥有能够长期推动产业政策、基础设施和战略科技投入的国家财政体系。欧盟则需要在27个国家之间协调预算，而且长期预算最终必须获得成员国一致同意。这种制度设计有利于防止某一方轻易支配共同财政，却也使欧洲在需要快速集中资源时显得更加复杂。
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