仝蕾| 关于投诉举报类行政案件审理思路的探析（一、二、三、四汇总版）

作者简介：仝蕾，最高人民法院。文章来源：《人民法院报》。

人民群众对相关争议事项向行政机关投诉举报，是行政机关吸纳民意、汇集民智的重要渠道。投诉举报作为一项重要的行政制度，有助于行政机关发现违法行为、弥补执法能力不足、提升行政监管效能、推进依法行政，有助于维护人民群众合法权益、更好保障和改善民生。对于因投诉举报引发的行政争议，其中一部分被纳入到了我国行政诉讼的受案范围之中。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行政诉讼法解释）第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，公民、法人或者其他组织与该行政行为有利害关系。在行政审判实践中，尽管投诉举报类行政争议所涉及的法律关系并不复杂，但对于何种情形可以纳入行政诉讼受案范围，如何判断是否是为了维护自身合法权益以及如何确定利害关系等均存在很大争议。因此，投诉举报类行政案件往往是看似“简单”，但办理起来每个个案都有自己的“特点”，在判断“利害关系”时经常会感觉非常棘手。

一、投诉与举报的区分

想要审理好行政案件需要理清楚每类案件中的法律关系是什么以及法律关系的性质、行政争议对当事人的影响等。在审理投诉举报类行政案件时，首先需要对“投诉”与“举报”进行区分，“投诉”与“举报”二者的差别是明显的，法律对二者相关的权益保护程度也相应的有所不同。行政机关的处理决定对于投诉人和举报人权利义务的影响是有较大差别的，这种差别对于人民法院处理投诉、举报类行政案件具有实际影响。从行政执法实践以及行政审判工作需要来看，将投诉与举报界定清楚、区分不同情况厘清“利害关系”确有必要。

一直以来，投诉与举报的权利边界并不清晰，相关争议处理规则也不是很明确。现行有效的法律、法规、规章以及规范性文件中除普遍使用“投诉”“举报”表述外，还有的使用“检举”“控告”“反映”等措辞，如《中华人民共和国消费者权益保护法》第十五条规定，消费者享有对商品和服务以及保护消费者权益工作进行监督的权利。消费者有权检举、控告侵害消费者权益的行为和国家机关及其工作人员在保护消费者权益工作中的违法失职行为，有权对保护消费者权益工作提出批评、建议。各领域、各地区相关文件所规定的“投诉”“举报”的内涵、外延不统一，对处理投诉、举报的职责、管辖、程序、期限等规定不一致。有的行政管理领域对“投诉”与“举报”进行了区分，有的则混在一起。此种状况既影响人民群众有效行使监督权，也影响行政执法机关及时处理投诉、举报事项，发现并制止行政违法行为的工作质量与效率。对“投诉”与“举报”的内涵、外延作出明确界定，准确区分投诉与举报，有助于行政职能部门更好地定位和处理不同类型的诉求，高效地处理好相关争议事项，维护社会秩序和公共利益，也有利于人民法院更好地解决行政纠纷。

现行有效的法律、法规、规章等有的对“投诉”规定了明确的含义和范围，如《旅游投诉处理办法》第二条规定，本办法所称旅游投诉，是指旅游者认为旅游经营者损害其合法权益，请求旅游行政管理部门、旅游质量监督管理机构或者旅游执法机构，对双方发生的民事争议进行处理的行为。《银行业保险业消费投诉处理管理办法》第二条规定，本办法所称银行业保险业消费投诉，是指消费者因购买银行、保险产品或者接受银行、保险相关服务与银行保险机构或者其从业人员产生纠纷，并向银行保险机构主张其民事权益的行为。有的则是通过定义“投诉人”“被投诉人”“举报人”“被举报人”的范围等来间接地对“投诉”“举报”的含义作出规范，如《公证执业活动投诉处理办法》第三条规定，本办法所称投诉人，是指认为公证机构或者公证员违法违规执业侵犯其合法权益，向司法行政机关投诉的自然人、法人或者其他组织。本办法所称被投诉人，是指被投诉的公证机构或者公证员。《银行保险违法行为举报处理办法》第二条规定，自然人、法人或者其他组织（以下简称举报人），对被举报人违反相关银行保险监管法律、行政法规、部门规章和其他规范性文件的行为向银行保险监督管理机构举报，请求银行保险监督管理机构依法履行查处职责，银行保险监督管理机构对该举报的处理，适用本办法。本办法所称被举报人，包括银行业金融机构及从业人员，保险机构、保险中介机构及从业人员，银行保险监督管理机构负责监管的其他主体，以及涉嫌非法设立银行业金融机构、保险机构、保险中介机构和非法经营银行业务、保险业务、保险中介业务的自然人、法人或者其他组织。在行政执法实践和行政审判工作中处理相关争议时，我们发现很多时候“投诉”与“举报”是相互交织在一起的，行政机关受理的事项既包括“投诉”事项，也包括“举报”内容，投诉举报人既对民事权益的损失提出主张，也要求行政机关履行监管、惩处职责，行政诉讼中也是如此。在“投诉”与“举报”交织在一起时，“举报”源于“投诉”，但又不同于“投诉”。

基于以上情形，在现行的大部分法律法规等对于“投诉”“举报”的含义未明确区分且无统一含义规范的情况下，我们在审理行政案件时不宜简单以“投诉”或“举报”的名称表述来判断其是否属于行政诉讼法解释第十二条第五项规定的“投诉”，而应结合个案情况根据行为的性质，结合当事人要求行政机关处理的具体事项，以及处理结果是否对其切身权益有影响等因素进行“穿透式”判断。

结合行政诉讼法司法解释的规定、行政审判经验以及目前法律法规规章对投诉、举报等的规定，投诉是指，公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，请求行政机关履行解决有关民事争议、依法查处违法行为等职责的行为。举报则是指，公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯他人合法权益或者国家利益、社会公共利益，请求行政机关依法查处的行为。投诉与举报最大的差异就在于是不是为了维护自身的合法权益。

二、投诉举报类行政案件中涉及的法律关系分析

投诉举报是当事人启动行政程序的一种方式，往往与行政机关履行法定职责或者进一步的行政处罚等紧密相关。以投诉为例，与投诉相关的行政争议实际上牵连到三种法律关系：一是投诉人与被投诉人之间的民事法律关系；二是行政机关与投诉人之间的行政法律关系；三是行政机关与被投诉人之间的行政法律关系。在这三种法律关系中，对投诉人产生直接影响且是基础性法律关系的是其与被投诉人之间的民事法律关系。与投诉相关的行政争议均是由投诉人和被投诉人之间的民事争议而引发，投诉人向相关行政机关提出投诉，其目的也主要是在于依靠国家权力“制裁”被投诉人的违法或不当行为，从而增加自身主张救济权益的助力。对于受理投诉的行政机关而言，需要处理好两方面的事务，即在法定期限或者合理期限内对投诉事项进行调查、作出处理；在对投诉人反映情况核实处理之后须在法定期限或者合理时间内回复投诉人办理情况及处理结果等。从行使行政职责的角度看，投诉举报更多的是一种违法线索的来源途径，借此能够弥补行政管理漏洞，更好地维护社会秩序。从投诉举报人的角度看，投诉举报则是一种对相关权利的申诉行为，也是对行政机关行使监管职责的监督，但是这种监督也是有限的，与行政机关针对行政相对人直接作出一个行政行为有所不同。因此，基于这种区别，人民法院在审理投诉举报类行政案件时的审查强度以及对于利害关系的判断也与其他行政案件会存在一定的差异。

三、案件受案范围的基本思路

行政诉讼是救济公民、法人或者其他组织合法权益的法定渠道，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼均须符合法定条件。公民、法人或者其他组织应当基于合法权益受到侵害的情形，依法实施投诉、举报行为，不得滥用投诉、举报权利。如何界定投诉举报类行政案件的受案范围首先需要分析投诉举报制度设立的目的，从目前各个行政管理领域中适用的投诉举报处理办法等规范性文件的规定看，设立投诉举报制度主要是借助行政机关促进解决投诉举报人与第三人之间的民事争议，同时也为行政执法工作“查缺补漏”。因此，行政机关就被投诉举报人相关行为作出的行政处理决定只有在特定情形下才对投诉举报人的合法权益产生实际影响，也就意味着并不是所有投诉举报引发的行政争议都属于行政诉讼的受案范围。行政诉讼必须能够过滤出真正需要通过国家公权力来维护合法权益的行政争议。

（一）界定受案范围的基本原则

诉权和受案范围紧密相关。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政诉讼法解释第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第六十九条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，裁定驳回起诉。行政诉讼法和司法解释均从合法权益（权利义务）角度对行政诉讼的受案范围作出了规定，司法解释的上述规定实际上是从另一个角度对“利害关系”作出了一个层面的解读，也契合了建立行政诉讼制度的立法目的。确定行政诉讼受案范围的核心要素就是合法权益受到行政行为的侵害。

对于“投诉”与“举报”相关行政争议的受案范围是不同的。根据行政诉讼法解释第十二条第五项的规定，公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益向相关行政机关投诉，该行政机关作出的处理或者未作出处理对其权利义务产生实际影响的，投诉人就该处理行为或者未作出处理申请行政复议或者提起行政诉讼，一般属于行政诉讼受案范围。行政诉讼法司法解释之所以仅对投诉相关行政争议是否属于行政诉讼受案范围予以规定，也主要是考虑到投诉本身是和投诉人利益紧密相关的行为，行政机关对投诉的处理可能会影响到投诉人的合法权益等，而对于举报而言，若是与自身合法权益并不直接相关，是为了启动行政机关行使监管查处职责，维护国家利益、社会公共利益或者他人合法权益，从设立行政诉讼制度的目的以及举报行为的性质、影响诸方面考虑，由此引发的相关行政争议，由于行政机关对被举报人作出的行政处罚决定或者不予处罚决定、行政强制措施等处理行为，对举报人自身的合法权益并无实际影响，因此与举报人无利害关系，举报人对上述行政机关后续处理行为提起行政诉讼，不属于行政诉讼受案范围。行政诉讼制度的保护范围是有限的，也是有边界的。

（二）关于举报类行政案件的特殊情形

一般情况下，对于举报人而言，其提起的对行政机关有关被举报人的后续处理行为的起诉，人民法院不予立案。但法律、法规、规章或者规范性文件规定受理举报事项的行政机关应当对举报人作出答复，而行政机关未作出答复的，在此种情况下，由于法律等已经设定了行政机关的答复职责与义务，行政机关应当依法履行该职责义务，在其未履行的情况下，举报人对未作出答复的行为不服，则有权寻求司法救济，可以提起行政诉讼。如《社会组织登记管理机关受理投诉举报办法（试行）》第十二条规定，登记管理机关对受理的投诉举报应当依法调查核实，并及时将处理结果以口头或者书面形式（包括数据电文）告知举报人，举报人身份信息或者联系方式不详以及处理结果需保密的除外。对被投诉举报对象予以行政处罚的，应当依法将行政处罚结果向社会公布。调查核实过程中，发现被投诉举报对象或者有关组织和个人的行为涉嫌犯罪的，应当及时将有关线索和证据移交司法机关。

（三）行政机关在受理投诉后实施的调解行为

行政机关受理投诉后，根据法律、法规、规章等的规定，经投诉人和被投诉人同意，可以采用调解的方式处理投诉争议。该调解行为不属于行政诉讼受案范围。对于投诉人而言，最急切想解决的是民事争议，其提起投诉也是想借助行政机关的公权力给被投诉人造成一定“压力”，从而加快民事争议的解决速度。行政机关在受理投诉后，为了更好地化解争议，有时候会组织投诉人与被投诉人开展调解工作，但调解工作并不必然是行政机关的法定职责，除非是法律等规范性文件明确规定。调解活动的主体依然是投诉人和被投诉人双方，行政机关仅是起到组织的作用，其调解行为对投诉人、被投诉人的权利义务不产生实际影响，因此，投诉人、被投诉人对行政机关的调解行为不服，不能提起行政诉讼。当然，当行政机关实施强制调解行为，利用优势地位等强制投诉人或者被投诉人接受调解方案等，若侵害了投诉人或者被投诉人的合法权益的，则该调解行为已经转化为具有强制力的行政职权行为，权利受侵害人可视情况提起行政诉讼。

四、关于提起行政诉讼主体资格的判断——以“利害关系”为核心

行政诉讼法第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。行政诉讼法解释第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。对于行政诉讼主体资格的界定问题实际上与行政诉讼的受案范围紧密相关。行政诉讼受案范围侧重于对行政行为的性质的判断，而行政诉讼主体资格则主要是从行政行为法律效果的“波及力”来认定。由于行政行为影响力的复杂性，行政诉讼制度中是以“利害关系”作为判断行政诉讼主体的标准，而“利害关系”这一概念是一个相对模糊且复杂的概念，究竟受到行政行为何种程度影响才算是与该行政行为有“利害关系”确实不好判断，尤其是在投诉举报类行政案件中，“利害关系”这一要素几乎成了审理案件的最大困扰和难题。

涉及投诉行政争议案件里的利害关系是指行政机关对投诉事项的处理行为或者未作出处理的行为对投诉人自身合法权益的实现和保护可能会存在直接的不利影响。公民、法人或者其他组织认为被投诉人的行为侵害其自身合法权益，对具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理不服，提起行政诉讼的，我们可以结合以下因素综合判断是否具有“利害关系”：

1.投诉是为维护自身合法权益还是为维护他人合法权益或者国家利益、社会公共利益。为维护自身合法权益投诉的主体，与具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理行为有利害关系；为维护他人合法权益或者国家利益、社会公共利益投诉的，实际上是以投诉的名义实施的举报行为，与具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理行为，一般不具有利害关系。“为维护自身合法权益”在判断适格主体上具有重要意义，是决定所涉行政争议能否进入行政诉讼的关键要素。在行政审判实践中，对于何为“为维护自身合法权益”一直都存在把握尺度上的争议，尤其运用在个案当中，投诉举报类行政争议看似简明，实际上因对于是否属于“为维护自身合法权益”的不同认识导致了该类案件“利害关系”判断的复杂性。“为维护自身合法权益”可以理解为，行政机关对投诉事项的处理结果将直接影响到投诉人主张民事权益所能获得的相关利益等。只有在这种直接影响到投诉人相关民事权益实现的情形下，行政机关对投诉事项的处理行为才能纳入到行政诉讼之中，才具备法定救济的请求权基础。

2.投诉人所主张的权益是否属于法律、法规、规章等规定的应当保护的合法权益。合法权益受到侵害是投诉人提起行政诉讼的前提条件，也是投诉人与行政机关对其投诉作出处理或者不予处理行为是否具有利害关系的重要判断标准。此外，投诉人主张的权益应当是与投诉事项相关联的合法权益，且会受到行政机关对于投诉事项处理结果影响的权益。

3.投诉主张保护的权益是否存在被所投诉行为侵害的情形或者现实可能性。行政诉讼制度的设立主要是为了合法权益受侵害人在以自力救济途径无法解决纠纷、保护自身权益的情形下提供公权力的救济方式，因此申请公权力提供救济必须符合法定条件。投诉人的合法权益已经受到被投诉行为侵害或者存在受侵害的现实可能性是认定利害关系的重要因素，只有权益受到影响才能申请行政机关予以处理，才可能与行政机关后续处理行为有利害关系。

4.影响利害关系判定的其他因素。如行政机关对投诉事项的处理直接关系到投诉人能否顺利得到民事权益救济等，抑或者法律法规等对于在相关行政管理领域中，行政机关处理投诉事项时应给予投诉人的程序权利或者其他特别法律保护等。投诉类行政案件的个案差异性较强，很多都需要在办理个案过程中对“利害关系”进行反复斟酌。

五、其他相关问题

（一）上级行政机关的转办行为

在我国目前的行政职责事权划分上，基本遵循“属地管理”原则。如《教育部办公厅关于建立完善处理群众投诉中小学生学籍管理相关问题工作机制的通知》（教基一厅函〔2014〕50号）里“二、核实分办。处理责任单位对应由本级负责办理的投诉，在3个工作日内向相关单位下发核查单（附件1）核实情况，相关单位应在5个工作日内完成核查，并反馈核查单。应由下级处理的，逐级转由相应层级处理。如是来电，可直接向来电人提供下级处理问题热线电话号码。应由上级教育行政部门处理的，应及时向来电人说明情况”。在行政执法实践中，经常会出现上级行政机关收到投诉、举报申请后将其转交给下级行政机关办理的情形。对于这种转办行为，由于有的行政管理领域没有对此进行明确规定，因此关于转办的程序、期限以及是否通知投诉、举报人等方面常常会引发新的争议。在行政案件中，最常遇到的就是投诉人向上级行政机关提交投诉处理申请，上级行政机关认为按照“属地管理”原则应当交由下级行政机关办理，最后由下级行政机关作出对投诉事项的行政处理决定，在此种情形下，投诉人认为上级行政机关没有依法履行处理投诉事项的法定职责，从而对该上级行政机关提起行政诉讼。

法律、法规、规章就投诉的事务管辖、地域管辖、级别管辖有规定的，有管辖权的行政机关应当及时受理、依法处理投诉。规范性文件对管辖的规定不违反上位法的，人民法院予以认可。法律、法规、规章和规范性文件对上、下级行政机关受理投诉职责规定不明确的，下级行政机关可以按照行政惯例行使管辖权。上级行政机关认为需要由自己处理的，可以要求下级行政机关依法移送。上级行政机关收到的投诉事项依法属于下级行政机关法定职责范围的，可以交由下级行政机关处理。上级行政机关收到的投诉事项依法属于其职责范围的，一般不应交由下级行政机关处理，法律、法规、规章以及规范性文件规定可以转办的除外。

从行政职责的划分上看，层级越高的行政机关更加倾向于政策制定等宏观性事务的管理，对具体事务的处理往往是由基层行政机关来承担。对于投诉事项的处理基本上也是如此。在上、下级行政机关对投诉事项均有权处理时，上级行政机关基于属地管理原则，为了更加便利地进行调查调解等工作的开展等考虑，也可以转交给下级行政机关办理。另外，对于除了法律、法规、规章之外的规范性文件规定的行政机关应当履行的职责，投诉人依据该规范性文件，请求人民法院责令该行政机关履行职责的，该规范性文件经审查不违反上位法规定的，可以作为人民法院审理案件的参照依据。

（二）对于行政诉讼中适格被告的判断

行政诉讼法第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。因此，投诉人对有处理职责的行政机关作出的投诉处理决定不服，提起行政诉讼的，应当以作出投诉处理决定的行政机关为被告。上级行政机关将投诉事项交由具有处理职责的下级行政机关处理并告知投诉人的，此种情况下，尽管投诉人是向上级行政机关提交投诉材料，但因投诉事项的处理属于下级行政机关的职责范围，上级行政机关转交给下级行政机关具体办理且告知投诉人转办情况，由下级行政机关对投诉事项进行处理，就此处理职责发生了移转，下级行政机关未作出处理或者投诉人对处理决定不服的，一般应当以下级行政机关为被告。上级行政机关转交下级行政机关处理但未告知投诉人，此时对投诉人而言，如果下级行政机关在合法或者合理的期限内作出行政处理决定并告知投诉人，投诉人对该处理决定不服的，可以该下级行政机关为被告。对于最初接收投诉人投诉申请的上级行政机关，其已履行了法定职责。若是下级行政机关未在法定或者合理期限内作出处理决定，上级行政机关又未将转办情况告知投诉人，投诉人无从知晓投诉处理情况，可以以该上级行政机关为被告。

由于投诉举报类行政案件中包含的多重法律关系，使得我们在审理此类案件时对于“利害关系”“自身合法权益”等要素进行判断时常会感觉困难，同时在法律适用上也仍存在不小的争议。随着行政执法以及行政审判实践的发展和积累，将会逐渐形成较为统一的认识，在各个不同的行政管理领域里也会制定更加全面细致的规范性文件，人民法院在办理此类案件时裁判规则也会更加明晰。

关于投诉举报类行政案件审理思路的探析之二：投诉举报权利的性质（上）

行政诉讼法是救济性法律，在保护公民、法人或者其他组织合法权益上一直发挥着重要作用，但司法救济并不是解决纠纷的全能捷径。根据每一类型纠纷自身的特性、纠纷涉及的权利性质等情况，司法救济强度必然会有所差异。针对不同纠纷需要“对症下药”，为其设置最适合的解纷途径方为上策。。

一、造成投诉举报类行政案件审理思路争议的几个因素

投诉举报类行政案件在行政案件整体数量占比并不大，但一直是各方争议较大的领域，在办理投诉举报类行政案件时，我们经常会面临艰难的抉择，主要是需要反复衡量原告是否具有诉的利益以及是否与被诉行政机关作出的答复、后续处理行为存在利害关系等。而在行政执法和行政审判实践中对于这些问题尚未形成统一的判断标准，经常会呈现出截然相反的观点。造成此种状况的原因主要集中在三个因素上：一是缺乏充分的法理基础支撑。目前对于投诉举报权的性质尚没有展开足够的研究，也没有形成统一的认识，从而使得在办理投诉举报类行政案件时疑惑重重。二是缺乏实体法尤其是高位阶实体法的明确规定。目前，部分行政管理领域已经出台了关于开展投诉举报工作的部门规章或规范性文件，但仍有不少行政管理领域在该领域还处于空白状态，而且不同行政管理领域关于办理投诉举报的文件之间也有认识不一的情况。人民法院在审理投诉举报类行政案件时由于缺乏明确的实体法依据，办理案件难度较大，从而导致裁判尺度把握的差异化。三是现实生活中行政公共资源供给的稀缺性和社会价值观的冲突与平衡问题。从近几年投诉举报的处理情况看，不少行政管理领域的行政执法机关压力较大，尤其是市场监管领域。一方面是行政机关处理大量投诉举报所付出的公共行政成本，另一方面是投诉举报权益的保障。这两方面需求在某种程度上形成了一种消极的制度张力，如何能在有限的公共行政资源可容纳范围内精准地保护值得保护的权益就是需要深入研究的课题。以上三个因素汇聚在一起的最深层困惑就是投诉举报权的权利属性究竟是什么？解决了这个问题就能从根本上解决行政执法和行政审判工作的困惑，从而理顺投诉举报制度的安排，既能动用国家的公共行政资源去发现违法行为、保护利害关系人的合法权益，维护社会整体秩序的安定性，又能避免大量无须行政权力干预解决的纠纷过分占用公共行政资源和司法资源。

　　由于实践中针对同一情形申请人大多会一并提出投诉与举报，因此，在本文中将投诉与举报作为整体即可视为“复合投诉”进行阐释。
二、从投诉举报制度的发展历程来探寻投诉举报权利的来源

若要探究投诉举报权利的性质，需要回溯投诉举报制度的设立目的和发展历程。只有从投诉举报制度的来路才能看清投诉举报权利的真正样貌，从而找到解决投诉举报行政争议的合理途径。

回看我国投诉举报制度的发展历程，其主要脱胎于政治民主制度，经历了从政治民主到经济民主的浸润过程。

《中华人民共和国宪法》第二十七条第二款规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。第四十一条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。宪法关于公民基本权利的规定为日后投诉举报制度的建立提供了基础性框架和基本依据，宪法赋予了公民“建议权”，即对于国家机关和国家工作人员在其职责范围之内的事务有权提出改善工作等方面的建议。随着我国社会主义市场经济的不断发展，新的社会矛盾逐渐显现，如消费者和商品、服务提供者之间的经济纠纷等。消费者和商品、服务提供者之间的经济纠纷除了自行协商解决外，还可以通过提起民事诉讼等途径定分止争，但诉讼本身是一种耗时且高成本的解纷方式，对于小额经济纠纷而言往往并不是最佳救济手段。在满足市场经济高速发展需要、维护稳定安全的市场秩序方面，行政机关的“及时性”“专业性”等优势就显现出来了，投诉举报制度也应运而生，以其方便、快速办理等特点迅速在许多行政管理领域中得以应用。投诉举报制度最先萌发于消费者权益保护法，1994年1月1日起施行的《中华人民共和国消费者权益保护法》第十五条规定，消费者享有对商品和服务以及保护消费者权益工作进行监督的权利。消费者有权检举、控告侵害消费者权益的行为和国家机关及其工作人员在保护消费者权益工作中的违法失职行为，有权对保护消费者权益工作提出批评、建议。该条规定基本上是以宪法第四十一条为蓝图加以构建的，该条文历经消费者权益保护法2009年、2013年两次修正依然保留不动。1994年的《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十四条规定，消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决：（一）与经营者协商和解；（二）请求消费者协会调解；（三）向有关行政部门申诉；（四）根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；（五）向人民法院提起诉讼。直到2013年修正时上述条文修改为“第三十九条【争议解决的途径】消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决：（一）与经营者协商和解；（二）请求消费者协会或者依法成立的其他调解组织调解；（三）向有关行政部门投诉；（四）根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；（五）向人民法院提起诉讼。”从“申诉”到“投诉”用词表述的变迁，反映出对消费者权益保护的进一步规范化，也体现出了从宪法中的民主政治权利逐步向社会经济权利的延伸。“申诉”指的是国家机关工作人员和政党、团体成员等对所受处分不服时，向原机关或者上级机关提出自己的意见；或者是诉讼当事人或其他公民、法人或者组织对已发生法律效力的判决或裁定不服时，依法向法院或检察院提出重新处理的要求。“投诉”指的是公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，请求行政机关履行解决有关民事争议、依法查处违法行为等职责的行为。“申诉”侧重于对已有处理结果不服，要求进行复核、纠正等，“投诉”则是对相关行为不满，要求进行处理等。二者虽是一字之差，却生动地映射出了“有效行政”的积极意义。

随着投诉举报制度的确立，很多行政管理领域都逐步地设置了投诉举报机制，如市场监管领域、金融监管领域以及卫生健康等领域都制定了关于投诉举报办理工作的部门规章等。相应地，由投诉举报引发的行政争议也出现在了行政诉讼中。

三、从部门规章规定的条文内容探究投诉举报权利的核心内容

投诉举报行为主要发生于市场主体之间买卖产品、提供服务等“对价性”较强的领域。目前规范投诉举报处理的部门规章等对投诉举报的定义、受理条件以及处理程序等进行了规定。研究问题还是要回归到实体法的规定中，本文集中选取设立投诉举报制度的目的、相关定义等条文，以便于探析投诉举报权利的范围。《市场监督管理投诉举报处理办法》第一条规定，为了规范市场监督管理投诉举报处理工作，保护自然人、法人或者其他组织合法权益，根据《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》等法律、行政法规，制定本办法。第三条规定，本办法所称的投诉，是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为。本办法所称的举报，是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。《征信投诉办理规程》第一条规定，为规范征信投诉办理工作，维护信息主体合法权益，根据《征信业管理条例》及有关法律法规规定，制定本规程。第二条规定，本规程所称征信投诉，是指信息主体认为征信机构、金融信用信息基础数据库运行机构或者信息提供者、信息使用者侵害其合法权益，向中国人民银行分支机构反映，要求处理的行为。本规程所称合法权益，是指根据《征信业管理条例》规定，信息主体在征信业务及相关活动中依法享有的各项权益。本规程所称投诉人，是指认为自身合法权益受到侵害，向中国人民银行分支机构提出征信投诉的信息主体。本规程所称被投诉人，是指投诉人反映侵害其合法权益的征信机构、金融信用信息基础数据库运行机构或者信息提供者、信息使用者。信息提供者一般为投诉人信用报告中展示的与投诉事项相关的数据发生机构、账户管理机构或者发卡机构，信息使用者一般为投诉人信用报告中展示的查询机构。《公共航空运输旅客服务投诉管理办法》第一条规定，为规范公共航空运输旅客服务投诉管理工作，维护消费者合法权益，依据《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《公共航空运输旅客服务管理规定》等法律、法规和规章，制定本办法。第二条规定，本办法所称投诉，是指投诉人与被投诉人发生公共航空运输旅客服务领域的争议，请求解决民事诉求的行为。投诉人可以向被投诉人进行投诉，也可以向民航行政机关投诉；本办法适用于投诉人向民航行政机关的投诉。涉及人事、纪检、民航运行安全、安全保卫、海关等领域的事项，不属于本办法的投诉。第三条规定，投诉人是指在公共航空运输旅客服务中，与被投诉人发生争议的自然人，包括旅客、购票人等。被投诉人包括依照中华人民共和国法律成立的，从事公共航空运输旅客服务的承运人、机场管理机构、地面服务代理人、航空销售代理人和航空销售网络平台经营者。《医疗机构投诉管理办法》第一条规定，为加强医疗机构投诉管理，规范投诉处理程序，改善医疗服务，保障医疗安全和医患双方合法权益，维护正常医疗秩序，根据《医疗纠纷预防和处理条例》《医疗机构管理条例》等法律法规的规定，制定本办法。第二条规定，本办法所称投诉管理，是指患者就医疗服务行为、医疗管理、医疗质量安全等方面存在的问题向医疗机构反映情况，提出意见、建议或者投诉请求，医疗机构进行调查、处理和结果反馈的活动。《司法鉴定执业活动投诉处理办法》第一条规定，为了规范司法鉴定执业活动投诉处理工作，加强司法鉴定执业活动监督，维护投诉人的合法权益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》等规定，结合司法鉴定工作实际，制定本办法。第三条规定，本办法所称投诉人，是指认为司法鉴定机构或者司法鉴定人违法违规执业侵犯其合法权益，向司法行政机关投诉的与鉴定事项有利害关系的公民、法人和非法人组织。本办法所称被投诉人，是指被投诉的司法鉴定机构或者司法鉴定人。

上述规定是从比较有代表性的行政管理领域中择选出来的，通过分析不同部门规章中设立“投诉”制度的目的以及关于“投诉”的含义、“投诉人”“被投诉人”的范围等具体规定，可以看出投诉制度设立的“大目标”是为了更加充分地发挥行政机关的主动履责功能、及时发现行政管理漏洞、维护社会秩序；“小目标”是高效便捷地解决社会主体之间的争议，避免社会矛盾的激化。总体而言，行政机关是将投诉举报作为加强完善行政管理的窗口和渠道，对于社会主体之间的民事争议，行政机关仅能在其法定职责范围之内对于违反行政法律法规的行为等履行调查、处理职责，无法担负起彻底解决投诉举报涉及的民事争议职责。投诉举报制度的主要功能是堵塞行政管理漏洞，通过投诉举报线索及时发现违法行为，从而矫正违法行为，以提升社会治理水平，促进社会文明发展等，因此，行政机关是从保护整体社会秩序的角度去履责，并不是解决民事争议的主渠道。此外，还可以由各行政管理领域中对“投诉”“举报”的定义界定出投诉举报权利的范围，即认为其权益受到第三人侵害，要求行政机关调查处理，从而促成民事争议的解决。

关于投诉举报类行政案件审理思路的探析之二：投诉举报权利的性质（下）

投诉举报权利作为公民、法人或者其他组织依照部门规章等享有的一种权利，其行使与行政机关的履责行为紧密相连，与此同时，它也具有自身的独特性，相应地影响到了行政诉讼对于由行使投诉举报权利引发的争议的审查强度和审查范围的一系列问题。

一、投诉举报后行政机关的查处行为与行政机关依职权主动查处行为的关系

在办理投诉举报类行政案件时，判断投诉举报人与行政机关的查处行为之间是否具有利害关系是难点。投诉举报的实质是要求行政机关履行法定职责，查处相关行为，行政机关依职权主动查处违法行为亦是履行法定职责，为何在行政诉讼中，对于因行政机关主动履责引发的案件中的利害关系就较为明确，而在因投诉举报启动的行政机关履责引发的案件中对利害关系的判断就争议较大呢？为了扫清认知障碍，可以从投诉举报后行政机关的查处行为与行政机关依职权主动查处行为二者之间的关系入手进行分析，也许会得到一些解决问题的思路。

一是从行政法律关系角度看，对于行政机关依职权主动查处行为而言，一般仅会形成行政机关与被查处主体之间的单重法律关系；而对于由投诉举报启动的行政机关查处行为，则是除了行政机关与被查处主体二者形成的行政法律关系外，还包含着投诉举报人与受理投诉举报行政机关之间的行政法律关系。显然后者行政法律关系更为复杂。但透过现象看本质，都是行政机关的履责行为，只是启动方式有所区别。行政机关收到投诉举报后实施了调查处理行为后，需要给投诉举报人回复查处结果，而行政机关依职权主动查处的则没有后续回复职责。

二是从受侵害人情况看，通常情况下，对于投诉举报后行政机关查处违法行为或者行政机关依职权主动查处违法行为，二者均存在受侵害人。大多数情况下，因投诉举报启动的行政机关查处一般都有较为明确的受侵害人，而行政机关依职权主动查处违法行为的情况下，受侵害人很可能是不明确的或者尚未有受侵害人。

三是从启动方式看，对于投诉举报人而言，其向有受理职权的行政机关提出投诉举报，则会形成与行政机关之间的行政法律关系，只要投诉举报符合规范条件，就能够启动行政机关的调查处理程序，属于“被动”履职。行政机关依职权主动查处则是以日常巡查、定期检查等方式进行，属于主动履职。

四是从履职情况及行为效果上看，行政机关因投诉举报而实施调查行为时，如果发现确实存在违法行为则会依据法律法规等进行处罚等，若是经过调查后未发现违法行为，则会作出不予处罚决定，此种处理主要是给予投诉举报人回复查处结果；行政机关依职权主动进行查处的，若发现违法行为则会依法予以处罚等。在履职方面，二者的区别仅仅在于前者需要对投诉举报人进行回复，后者则不需要回复“案外人”；而在行为效果上，二者实际上并无不同。

从行政机关履职以及行政执法目标的实现或是从整体社会治理角度分析，无论是因投诉举报提供违法行为线索启动的行政机关查处还是行政机关依职权主动进行查处，并无实质差异，站在行政机关社会管理的宏观视角看，投诉举报是行政机关履职的有益补充和助力，是实现社会治理目标的一环。

二、投诉举报权的权利属性是什么

投诉举报是因民事争议引发的，投诉举报人申请行政机关对相关行为进行查处，仅仅是一种启动行政机关调查处理的发起权利还是包含着对行政机关后续处理行为的监督权或请求权？这个问题令人茫然，不知所措，让我们首先从投诉举报权利与其他权利的比较上入手进行分析，也许能得到一些启发。

（一）投诉举报权利与其他权利的比较——辅助性权利

投诉举报表现为要求行政机关履行法定职责对相关行为进行查处，投诉举报行为与其他要求行政机关履行法定职责的一般申请行为虽然都是申请行政机关履职，但仍存在差别。要求行政机关履职的一般申请行为申请履行职责的内容是直接针对申请人自身的权利义务，如要求予以补偿安置、给予工伤认定等；而投诉举报是要求行政机关对他人的行为进行调查处理，申请行政机关履职具有一定程度的“间接性”，是通过行政机关对被投诉举报人行为的违法认定或者行政处罚等方式给投诉举报人“施压”，从而推动对其民事争议朝着更有利于自身的方向解决，行政机关的履职对于投诉举报人而言更大程度上是一种“借力行为”。

投诉举报权利与其他权利相比，具有自身的独特性。以自然人为例，其享有的人身权、财产权等均是生而为人的权利，属于基本权利，而投诉举报权利则是一种为了保障基本权利实现的衍生权利，其依赖于法律法规规章或者规范性文件的明确规定，在有明确规定的行政管理领域才能行使投诉举报权利，若无明文规定则无投诉举报权利。可见，投诉举报权是由基本权利衍生而来的辅助性权利，因此，投诉举报权的行使强度、权利浓度必然与基本权利不同。

（二）在“利害关系”的框架内看待投诉举报权利的性质或者影响力

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”在上述司法解释中，仅对投诉情形给予了附条件的诉权，对于单纯的不涉及自身利益的举报行为，并未赋予举报人对具有处理举报职责的行政机关作出或者未作出处理起诉的权利。

从利害关系角度来看，与其他几类利害关系人相比，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的行为，对投诉人合法权益的影响力及关联度相对较弱，像涉及相邻权、公平竞争权、行政复议程序中第三人或者撤销、变更行政行为涉及合法权益等情形中，被诉行政行为均是直接对公民、法人或者其他组织产生影响。对于要求行政机关依法追究加害人法律责任的情形，其与投诉有一定相似性。但此处的规定仅仅适用于治安管理处罚领域中，之所以作这样的规定，主要是考虑到治安处罚案件中加害人对受害人人身权、财产权损害较大、社会矛盾激烈，需要法律给予特别保护和规制。投诉涉及领域较宽，只要法律法规等明确社会主体可提出投诉则可以行使该权利，对投诉事项经查证认定违法进行处罚的，一般是对财产权的救济。

（三）从对权利保护程度或者救济渠道唯一性等角度分析投诉举报权利

投诉举报人针对的“违法行为”不仅可能会对其个人权利产生影响，若经查证属实，也会对不特定社会主体以及社会秩序产生潜在影响。因此，投诉举报制度的设置是基于从宏观上保护整体社会秩序的出发点，受理投诉举报行政机关所作的行政处理也是针对相关市场主体作出的。投诉举报人对行政机关所作行政处理不服，提起行政诉讼，人民法院主要是从行政机关是否合法履职角度予以审查，无法实质解决投诉举报人所提出的赔偿诉求，投诉举报人若想通过诉讼方式弥补自身损失，民事诉讼是直接解决纠纷的较优选择。

（四）从权利层级角度分析投诉举报权利

宪法将人身权、财产权等基本权利加以明确规定，国家通过构建法律、法规等系统性法律体系对基本权利予以充分保护。而投诉举报权利是为了保护财产权衍生而来，但其性质又不同于财产权，它属于社会权范畴，又与传统的劳动权、社会保障权等有一定差异。劳动权、社会保障权等权利可以通过行政诉讼直接得到权益救济，而投诉举报权可以定性为弱社会权，既需要有法律等事前赋权，也无法通过行政诉讼得到直接的权益救济。

三、投诉举报权利中包含的诉讼请求权范围

作为一种衍生权利的投诉举报权实质上是附着在相关的民事权利之上的，因此，公民、法人或者其他组织认为其投诉举报权受到侵害进而提起行政诉讼的，其诉讼请求权也较为有限，主要包括以下情形：

一是投诉举报人认为受理投诉举报申请的行政机关未对投诉事项进行调查处理。对于行政机关而言，受理投诉举报申请后需要在职责范围内对相关事项进行调查核实，如果认定确实存在违法行为，需要依法予以行政处罚等；若行政机关未在法定期限或者合理期限内履行相关职责，投诉举报人则有权以该行政机关未履行法定职责为由提起行政诉讼。

二是投诉举报人认为受理投诉举报申请的行政机关未在法定期限或者合理期限内予以答复。对于投诉事项，根据我国现有的部门规章等规定，受理投诉举报申请的行政机关在调查处理完毕后须答复投诉人；对于举报事项，如果部门规章等明确规定行政机关负有答复义务，则答复为行政机关的法定职责，如果部门规章等没有明确规定的，行政机关可根据实际情况处理。

三是投诉举报人认为受理投诉举报申请的行政机关已经调查认定举报事项确实存在违法行为，但未按照部门规章等规定给予其相应奖励的。此类诉讼请求权实现的前提条件包含两个：1.部门规章等明确规定对于违法行为的举报人给予相应的行政奖励；2.举报事项属实且已经行政机关核实后认定为违法行为。以上两个条件缺一不可。

在实践中，一些行为与投诉举报行为较为相近，加之社会主体行使投诉举报权利门槛较低，有时会出现投诉举报行为与其他行为混淆，或者借用“投诉举报”之“壳”，以实现投诉举报不能涵纳的其他诉求等情况。因此，确有必要将通常意义上的“投诉举报”和其他行为加以区分，以利于行政执法和行政审判工作的有效开展。

根据现行的法律法规规章等实体法规定，并结合行政执法和行政审判实践的通常认识，投诉是指公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，请求行政机关履行解决有关民事争议、依法查处违法行为等职责的行为。举报则是指公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯他人合法权益或者国家利益、社会公共利益，请求行政机关依法查处的行为。投诉与举报最大的差异就在于是否是为了维护自身的合法权益。

一、投诉举报与信访之间的区分

信访制度与投诉举报制度的建立源头有相似之处，但逐渐走向了不同的道路，二者发挥的作用也不同。根据《信访条例》（2005年5月1日起施行，现已失效）第二条的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。现行有效的《信访工作条例》（2022年5月1日起施行）虽然并未在条文中对“信访”的含义进行明确规定，但从相关条文中可以看出，“信访”的定位依然没有发生变化。其第三条规定，信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，是各级机关、单位及其领导干部、工作人员接受群众监督、改进工作作风的重要途径。第三十条规定，对信访人提出的检举控告类事项，纪检监察机关或者有权处理的机关、单位应当依规依纪依法接收、受理、办理和反馈。党委和政府信访部门应当按照干部管理权限向组织（人事）部门通报反映干部问题的信访情况，重大情况向党委主要负责同志和分管组织（人事）工作的负责同志报送。组织（人事）部门应当按照干部选拔任用监督的有关规定进行办理。不得将信访人的检举、揭发材料以及有关情况透露或者转给被检举、揭发的人员或者单位。信访制度的建立主要是为社会公众提供一个对各级机关和单位行为提出异议的诉求渠道，同时也为整个社会敞开了对各项政策、制度提出建议、意见等的“纳言纳策”之门。根据《信访工作条例》第二条的规定，各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及群团组织、国有企事业单位等均开展信访工作。综合信访工作的实际情况，信访对象主要是各级行政机关及其工作人员。在这点上与投诉举报截然不同，投诉举报针对的对象是民事争议中的民事主体。

随着我国信访制度的不断规范化发展，信访事项的办理也更加规范有序，如《信访工作条例》第二十九条规定，对信访人反映的情况、提出的建议意见类事项，有权处理的机关、单位应当认真研究论证。对科学合理、具有现实可行性的，应当采纳或者部分采纳，并予以回复。信访人反映的情况、提出的建议意见，对国民经济和社会发展或者对改进工作以及保护社会公共利益有贡献的，应当按照有关规定给予奖励。各级党委和政府应当健全人民建议征集制度，对涉及国计民生的重要工作，主动听取群众的建议意见。第三十一条规定，对信访人提出的申诉求决类事项，有权处理的机关、单位应当区分情况，分别按照下列方式办理：（一）应当通过审判机关诉讼程序或者复议程序、检察机关刑事立案程序或者法律监督程序、公安机关法律程序处理的，涉法涉诉信访事项未依法终结的，按照法律法规规定的程序处理。（二）应当通过仲裁解决的，导入相应程序处理。（三）可以通过党员申诉、申请复审等解决的，导入相应程序处理。（四）可以通过行政复议、行政裁决、行政确认、行政许可、行政处罚等行政程序解决的，导入相应程序处理。（五）属于申请查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益职责的，依法履行或者答复。（六）不属于以上情形的，应当听取信访人陈述事实和理由，并调查核实，出具信访处理意见书。对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。从《信访条例》到《信访工作条例》，尽管内容在不断充实和完善，但信访制度的功能始终都是立基于收集社会公众对各级国家机关、单位工作的意见建议上。

通过分析上述规定并结合实际情况，可以总结出投诉举报与信访的以下几个区别：一是，功能定位不同。信访的基本功能是“下情上达”，是社会公众对各级机关、单位工作提出意见、建议的通道。投诉举报是申请人为行政机关提供违法线索，推动解决民事争议的途径之一。二是，针对的对象不同。信访针对的对象主要是行政机关及其工作人员，反映的是违法或者不当的行政行为等；或者是其他国家机关及其工作人员的行为等。投诉举报则是针对与投诉举报人存在民事争议的其他民事主体。三是，涉及内容的广度不同。相较于投诉举报，信访所涵盖内容较广，可能会涉及社会生活的方方面面，现行的《信访工作条例》对信访受理范围规定得比较笼统。而投诉举报则只能在法律法规规章等明确规定的范围之内予以主张。若没有明确的法律依据，社会主体则不能行使投诉举报权利。信访则是不需要法律等的特别授权，这主要是源于信访制度设立的目的。四是，申请所处阶段不同。投诉一般是在民事争议产生后即向行政机关提出申请，当然也有投诉人在提起民事诉讼的过程中同步向行政机关提出投诉举报的情况。举报则是在举报人发现违法行为后向行政机关提出。而信访人一般则是在涉及自身利益的纠纷经过行政机关、司法机关等依法定程序作出决定或者裁判后依然认为遇到不公待遇等情况，继续向各级人民政府或者其职能部门反映情况、进行申诉。投诉举报的事项往往是行政机关首次进行处理，而信访事项则是已经过具有职责的行政机关或者司法机关等处理过的事项，信访处理行为一般是一种重复处理行为。

投诉举报与信访二者也有相近之处，如申请人均是为了解决自身遇到的难题或者争议，再或者是提出对某些违法行为的改正诉求等。还有就是对于重复投诉举报行为或者重复信访行为，在没有新情况出现时，受理机关可以不再进行处理。

另外，我们也会遇到以“投诉举报”之名行“信访”之实的情形，需要透过申请人诉求的表面提法，分辨其实质内核，作出对应的处理。

二、投诉举报与咨询之间的区分

《市场监督管理投诉举报处理办法》第四十四条规定，以投诉举报形式进行咨询、政府信息公开申请、行政复议申请、纪检监察检举控告等活动的，不适用本办法，市场监督管理部门可以告知通过相应途径提出。在行政执法实践中，由于投诉举报几乎是“零成本”表达诉求的渠道，因此投诉举报人经常会借助这一渠道解决自身相关问题，如就民事争议的处理或者行政机关执法中的问题进行询问，或者以投诉举报形式给民事争议中的被投诉举报人施加压力等。对于此类咨询性质的投诉举报，具有受理投诉举报职责的行政机关不会将其作为投诉举报来处理，而是根据实际情形，告知申请人相关的救济渠道。咨询是社会主体向行政机关等询问有关政策制度内容及相关解释等，其并不产生法律效果。投诉举报的主要特征就在于需要申请人指出被投诉举报人的违法之处，而不是仅仅对于被投诉举报人行为的指责。对于受理投诉举报的行政机关而言，其职责主要是调查处理违法行为，调解解决相关的民事争议是附带行为，并不是其“主责主业”。

三、投诉举报与层级监督之间的关系

涉及层级监督诉求的行政案件在司法实践中较为常见，其表现形式往往是行政相对人或者利害关系人要求上级行政机关监督责令下级行政机关查处相关“违法行为”、保护其合法权益。在我国的行政机关职责分配体系中，行政机关是按照地域管辖权、事务管辖权、层级管辖权等方面履行行政职责。在涉及层级监督诉求的行政案件中，当事人有时是以投诉举报其他民事主体的形式向下级行政机关要求履行查处职责，因不服下级行政机关的答复，继而向上级行政机关请求督促下级行政机关履责。在此种情况中，投诉举报与层级监督联结交织在一起，以投诉举报引发层级监督。实际上，从投诉举报与层级监督各自作为独立法律关系的角度看，二者的区别较为清晰，不易混淆。从上述常见案件类型可看出，投诉举报的提出往往是要求行政机关履行职责的起点，只要投诉举报人对行政机关的处理答复不服就可能会逐级提出履责申请，履行职责之诉有被滥用的趋势。

四、投诉与申诉之间的区别

在我国法律体系中，“申诉”这一概念或者程序出现的频率较低，其通常指的是对已有处理结果不服，要求有权机关或者组织等进行复核、纠正等。而“投诉”则是要求对与己相关的违法行为进行查处等，从法律概念意义上来说，其属于申请首次处理。二者相比，申诉是一种实质意义上启动重复处理程序的行为，在实践中能行使申诉权的法定事项有限，如《中华人民共和国公务员法》第九十五条规定：“公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉：（一）处分；（二）辞退或者取消录用；（三）降职；（四）定期考核定为不称职；（五）免职；（六）申请辞职、提前退休未予批准；（七）不按照规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇；（八）法律、法规规定可以申诉的其他情形。对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉……”由此可看出，申诉权的行使更多的是在不宜通过行政复议或者行政诉讼等方式解决争议的特定领域，投诉举报则可应用于较多行政管理领域，二者是两个维度的通道。

另外，还有一些并不是重复处理性质的申诉，如《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条第二款规定，对登记参加选举的村民名单有异议的，应当自名单公布之日起五日内向村民选举委员会申诉，村民选举委员会应当自收到申诉之日起三日内作出处理决定，并公布处理结果。此处的“申诉”与通常意义有所不同，其主要指的是向有权机关提出异议，要求更正。

五、通常意义上的投诉举报与其他不同性质的投诉举报的区分

不同的法律法规规章等对于投诉举报的定位以及概念的使用大部分都是一致的，但也存在少数情况，其规定的“投诉”“举报”行为与我们通常理解的含义并不相同，如《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十一条规定，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。该条文中的“举报”是对侵犯民主政治权利行为向相关有权机关提出举报，要求其进行查处纠正。尽管使用的也是“举报”这个词，但其适用场合与通常意义的“举报”截然不同，保护的权利属性也不相同。

在实践中，还有不同性质的“投诉”存在，如《外商投资企业投诉工作办法》第一条规定，为及时有效处理外商投资企业投诉，保护外商投资合法权益，持续优化外商投资环境，根据《中华人民共和国外商投资法》和《中华人民共和国外商投资法实施条例》，制定本办法。第二条规定，本办法所称外商投资企业投诉，是指：（一）外商投资企业、外国投资者（以下统称投诉人）认为行政机关（包括法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织）及其工作人员（以下统称被投诉人）的行政行为侵犯其合法权益，向投诉工作机构申请协调解决的行为；（二）投诉人向投诉工作机构反映投资环境方面存在的问题，建议完善有关政策措施的行为。前款所称投诉工作机构，是指商务部和县级以上地方人民政府指定的负责受理外商投资企业投诉的部门或者机构。本办法所称外商投资企业投诉，不包括外商投资企业、外国投资者申请协调解决与其他自然人、法人或者其他组织之间民商事纠纷的行为。外商投资领域中的“投诉”与通常意义上的投诉并不相同，其投诉对象是行政机关及其工作人员。

此外，在分析投诉处理以及审理相关案件的过程中，我们发现有一些投诉具有自身的独特性，如《法律援助投诉处理办法》第一条规定，为规范法律援助投诉处理工作，加强对法律援助工作的指导监督，维护投诉人和被投诉人合法权益，根据《中华人民共和国法律援助法》《中华人民共和国律师法》《法律援助条例》等有关法律、行政法规，制定本办法。第三条规定，本办法所称投诉，是指法律援助申请人、受援人或者利害关系人（以下统称投诉人）认为法律援助机构、律师事务所、基层法律服务所和法律援助人员（以下统称被投诉人）在提供法律援助过程中未依法履行职责或者义务，向司法行政机关投诉，请求予以处理的行为。在此种法律关系情境之下，从事法律援助的主体履行的是一种社会义务，投诉人与被投诉人之间并不存在经济学意义上的等价交换，没有形成实质上的民事法律关系，可以归属于社会救助关系。受援助人等提出的投诉更接近于新的求助或申请。

尽管个别法律法规规章中使用了“投诉”或者“举报”这一概念，但其概括包含的法律关系性质与通常意义的投诉举报并不相同。我们在处理投诉举报事项或者办理涉及投诉举报类行政案件时需要作出区分，不能仅仅通过“投诉”“举报”这样的名称来定位法律关系，还应当透过字面含义去探究其所指向的实质法律关系。

随着我国社会发展水平的不断跃升，作为优化政务服务的便民举措之一，12345便民热线服务已经走上了社会公共服务舞台，持续发挥着化解社会矛盾、促进行政机关积极履职的作用。在12345便民热线机制运转过程中，由于社会公众对12345便民热线功能定位的认识模糊及12345便民热线转办行政机关办理引发新的争议等问题，亟需将该领域中蕴藏的法律关系界定清楚，以便引导社会公众依法理性提出诉求，找到合法合理的解决争议途径。

一、目前我国12345便民热线服务的基本属性

国务院办公厅在2020年、2025年分别发布《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》《国务院办公厅关于进一步规范和提升12345热线服务的意见》（两个文件以下统称意见），将12345政务服务便民热线（以下简称12345热线）定位为倾听群众和企业诉求、推动解决实际问题的重要渠道，是优化政务服务、提升行政效能的重要抓手，对其的要求是“更好发挥窗口作用，更好解决群众和企业的急难愁盼问题，更好助力提升政府治理水平”。意见指出，要明确12345热线与业务部门的职责，加强工作衔接，12345热线负责受理企业和群众诉求、回答一般性咨询，不代替部门职能，部门按职责分工办理相关业务、实施监管执法和应急处置等，涉及行政执法案件和投诉举报的，12345热线第一时间转至相关部门办理，形成高效协同机制。明确热线受理范围。受理企业和群众各类非紧急诉求，包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等领域的咨询、求助、投诉、举报和意见建议等。对属于12345热线受理范围的诉求事项，要及时按程序办理。对应当通过110、119、120、122等紧急热线处理的诉求事项，要即时转至相应热线。对须通过诉讼、仲裁、纪检监察、行政复议、政府信息公开等程序解决和已进入信访渠道的诉求事项，要告知诉求人相应法定途径。对不符合法律法规规定、违背社会公序良俗或涉及国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私、个人信息的诉求事项，要做好解释说明。对恶意扰乱12345热线工作秩序的，要及时将线索移送公安机关依法处置。建立热线工作督办问责机制。各地区要建立健全12345热线督办、考核和问责机制。加强对诉求办理单位的问题解决率、企业和群众满意率等指标的综合评价，完善绩效考核，不断提升热线归并后的服务质量和办理效率。12345热线管理机构要运用督办单、专题协调、约谈提醒等多种方式，压实诉求办理单位责任，督促履职尽责。行政调解类、执法办案类事项应依法依规处置，不片面追求满意率。各地区要对企业和群众诉求办理质量差、推诿扯皮或谎报瞒报、不当退单等情形，按照有关规定进行问责和通报。

从国务院办公厅上述意见内容及实践中12345热线的工作模式看，12345热线是一个畅通社会公众与行政机关之间联系、及时解决社会诉求的渠道，其主要职能体现在两个方面，即直接回答社会公众的一般性问题咨询以及将社会公众提出的诉求转送相关行政机关办理。12345热线自身是一个咨询性或者引导性的机构，尽管发挥着联结社会公众和行政机关的桥梁作用，但不能代替行政机关履行相关法定职责。

二、行政审判实践中与12345热线运行机制相关的行政案件情况

社会公众向12345热线提出的诉求类型多样，主要包括问题咨询类、投诉举报违法行为类、要求督促行政机关履行法定职责类、求助类等。由于通过12345热线这种方式反映问题非常便捷，得到反馈也很及时，12345热线工作机制也确实能够解决社会公众的很多现实困难，因此，12345热线的日常使用率比较高。在高使用率的情况下，不可避免地会出现有的来电人对相关答复不满意的情况，从而引发争议。在行政审判实践中，我们发现很多案件是当事人通过拨打12345热线反映自身遇到的问题，这些问题大部分与行政机关的履责或者不履责紧密相关，如反映噪音扰民，要求行政机关监管处理；举报公司未按期足额缴纳雇员社会保险；道路设计不合理，造成拥堵出行困难；个别场所存在消防隐患等等。大多数诉求都是以投诉举报形式提出，但实质上是需要相关的行政机关履行法定职责予以处理。与行政机关履责相关的诉求，12345热线一般都会将诉求情况转给相应的行政机关办理，由行政机关直接答复当事人。

因12345热线办理来电事项引发的行政诉讼案件主要分为两种情况：1.来电人对于12345热线的回复不满意，以12345热线所属的市政府为被告，起诉12345热线的答复；2.来电人通过12345热线反映问题、投诉举报违法行为，12345热线工作人员按照工作流程，将该诉求转交相关行政机关办理，该行政机关答复来电人后，来电人不服该答复，认为行政机关未履行法定职责或者答复认定事实不清、认定不准确等，以该行政机关为被告，起诉其履责行为等。

三、关于起诉12345热线直接答复行政案件的审理思路

12345热线负责受理社会公众的诉求，回答一般性咨询问题，不能代替行政机关履行职责，其主要是为社会公众提供一个反映问题的便捷渠道。来电人通过12345热线提出诉求不能等同于向行政机关提出履职申请。提起行政诉讼必须符合法定的必要条件，行政诉讼无法容纳消化所有行政争议，只有对行政相对人等产生显著实际影响的行政行为且属于司法权权能处理范畴的行政争议才能通过行政诉讼方式解决。来电人拨打12345热线如果是咨询相关问题或者有关政策制度的，12345热线在工作职责范围内作出的直接答复对来电人的权利义务并不产生不利影响，仅是提供相关信息或者提供解决问题的路径等，不会阻却或者减损来电人向相关行政机关提出履责申请或者提出行政复议以及向人民法院提起行政诉讼的权利，就此种意义上看，12345热线具有社会公益属性。在此种情形下，如果来电人对12345热线的直接答复不满意，也没有需要提起行政诉讼的必要性，即没有启动国家司法权力予以保护的权益缺失，进而不具有相应的诉讼权利。因此，当事人因对12345热线的直接答复不服，向人民法院提起行政诉讼，起诉12345热线所属的地方人民政府的，由于此类答复对当事人的权利义务不产生实际影响，依照行政诉讼法及其司法解释的规定，此类情况不属于行政诉讼的受案范围。

四、对于经12345热线转办、行政机关作出的回复提起行政诉讼如何审理

12345热线自身仅能对一般性的咨询问题予以直接答复，大多数情况下，12345热线承担的是转办职能，对于来电人投诉举报反映某个行政管理领域中发生的违法情况或者维权诉求等，12345热线会依照工作流程，将该诉求转交给相应的行政机关办理。对于行政机关而言，其履行法定职责的方式主要包括三种：一是依照法定工作职责，主动履责；二是按照本行政管理领域的投诉举报处理办法等规范性文件，通过直接受理、处理投诉举报事项履行相应职责；三是通过受理经由12345热线转交办理事项，行使法定职责。

收到12345转办信息后，行政机关的回复一般分为两种情况：其一，行政机关根据来电人提供的情况以及经过询问来电人，汇总分析搜集到的信息后作出回复。此种情况主要是行政机关在处理事实清楚、法律关系较为简明的来电事项时采用的处理方式。通常情况下，来电人反映的情况不需要行政机关进一步的调查研究，如何处理都有明确的法律法规依据或者政策规定，行政机关主要是为来电人做相关的法律法规及政策说明、解释等工作，对来电人的权利义务并不产生实质影响。因此，在此种情形下行政机关作出的回复由于未对来电人产生实际影响，来电人对该类型回复不服，提起的行政诉讼则不属于人民法院的受案范围。其二，来电人的诉求需要行政机关进一步进行调查研究或者需要来电人提供相关材料等。在此种情况下，行政机关会要求来电人按照履职申请的标准提供个人身份信息以及相关履职申请的证据材料等，实际上是将12345热线转交的事项转化或者导入到了正式的行政程序中。如果来电人按照行政机关要求提供了相关证据材料，行政机关也依照法定程序审查处理作出了决定，该处理决定对来电人的权利义务可能会产生实际影响，行政机关通过回复来电人方式将该处理决定告知来电人。来电人对该类型回复不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。这种情形是经12345热线转交行政机关办理的特殊情形，由于在行政机关办理过程中，已经将来电人通过热线电话提出诉求转换为申请人的一般履职申请情形，行政机关向来电人提出按照申请履职法定行政程序进行的要求，如果来电人按照该要求提交相关材料，行政机关后续对该履职申请所作出的处理答复等就不同于一般情况下的12345热线转办答复，会对来电人的权利义务产生实际影响，已经从12345热线办理系统里“跳跃”到一个规范的申请履责体系中，因此，来电人对行政机关后续作出的行政处理决定性质的答复有权向人民法院提起行政诉讼。如果来电人未能按照行政机关的要求提供相关材料，使得行政机关无法按照法定行政程序进行调查处理，即未能将12345热线转办处理转化为依照法定程序申请履职，此种情况下行政机关后续对来电人作出的答复依然属于12345热线办理程序中的答复，由于行政机关无法获取相关事项的详尽情况，大多情况下只能进行解释性答复或者告知性答复，来电人若对该解释性答复或者告知性答复不服的，因该类型答复对来电人权利义务并未产生实际影响，故不属于行政诉讼的受案范围。

当然，行政机关在办理12345热线转办事项时也需要区分该事项与来电人的利害关系，若来电人是出于社会公共利益保护目的向12345热线进行举报，行政机关对该举报事项的答复或者处理，因与来电人无利害关系，则来电人对行政机关后续作出的处理决定或者答复没有提起行政诉讼的诉权。

总之，对于12345热线转给行政机关的办理事项，行政机关应当分类进行处理：对于咨询类诉求，行政机关可以与来电人直接联系，解答其政策、制度困惑等；对于要求履行法定职责的，若确实属于本行政机关职责范围的，则需要告知来电人具体办理流程，将其诉求导入正式的行政程序之中。行政机关在办理12345热线转办事项时，需要给来电人予以适当的释明和指引，为其介绍不同办理方式的法律后果，以避免引发后续的争议并取得来电人的理解与支持。

五、与专属投诉举报热线相关行政案件的审理思路

在现实生活中，除了常见的12345热线外，还有一些行政管理领域中的专属热线如12315热线等。专属热线被作为行政机关处理本行政管理领域投诉举报事项的来源之一，在行政执法实践中发挥着重要的作用。在处理专属热线的投诉举报时，与通过12345热线转交行政机关办理的情形相似，专属热线的设立也是为了给社会公众提供一个更方便解决问题的联系渠道，专属热线在收到来电人的诉求后通常会将其转交给对应的各级行政机关办理答复。对于咨询类诉求，行政机关的答复依然属于解释、告知类答复，未对来电人的权利义务产生实际影响，因此来电人不服此类答复，提起的行政诉讼不属于人民法院的受案范围。对于履责类诉求，行政机关经初步审查，认为可导入行政履责程序中的，可联系来电人告知其按照申请履责程序提交相关材料等，若来电人按照要求提交相关材料等，行政机关后续所作出的答复会对来电人权利义务产生直接的影响，来电人对该答复不服的，有权向人民法院提起行政诉讼。若来电人未按照行政机关告知内容提交相关材料，实际上是以不作为的方式拒绝了导入申请履行职责的法定程序，行政机关只能根据来电人的口头陈述予以解释性、告知性答复，由于该答复未对来电人权利义务产生实际影响，则来电人对该答复提起的行政诉讼，不属于人民法院的受案范围。