解读：发展新质生产力《意见》的十个看点

兔主席 | tuzhuxi 20261012

要点：

· 2026年10月9日发布的《关于发展新质生产力的意见》，包含五个方面十九项举措。

· 将其与近期另一个重要指导文件，即十五五规划《纲要》进行比较，看出增量差异。

· 增量部分分两类：一类是给政策、给工具，一类是定标准、立约束

· 定方向：全要素生产率作为衡量标尺，传统产业升级作为界定行业范畴，“先立后破”作为统筹方法。

· 立约束：防空心化、防泡沫化、防政绩工程、防内卷，并要求低空经济、商业航天确保安全。

· 明确主体、提供政策：民企可牵头国家重大攻关，研发准备金、加计扣除给真金白银的优惠等。

· 行业主次：硬科技和制造业是第一性产业，作为新质生产力的技术源头和驱动力，其他行业（如消费、零售等服务业）为第二性产业，作为被赋能方，不作为单列赛道。

正文开始：

2026年10月9日，中共中央、国务院发布了《关于发展新质生产力的意见》（简称《意见》），

《意见》开宗明义讲的是“认真落实四中全会部署”，用五大方面的十九项重点举措，把规划原则转化为可执行的专项文件。整体看，《意见》做了两类“增量”：一类是提供政策工具，另一类是界定标准和约束。

最近几天与市场朋友交流，发现大家对文件的关注度不高。有留意到新闻的，也说内容太多，文字枯燥，不太能把握政策重点，尤其考虑到之前已有十五五规划之类的许多文件。

为了方便理解，笔者总结了一下《意见》的十个看点。主要建立在将其与今年3月全国人大通过的“十五五规划纲要”（简称《纲要》比较的基础上，并参考国家发改委以答记者问的方式提供的解读，看看有哪些增量提法。

一、将“全要素生产率”大幅提升确立为一切的“核心标志”

《意见》原文“总体要求”：“以全要素生产率大幅提升为核心标志，推动技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级，推动劳动者、劳动资料、劳动对象优化组合和更新跃升。”

与《纲要》对比：主要目标部分写了“全要素生产率稳步提升”，只将其作为众多发展目标之一。

点评：“全要素生产率”这个指标，旨在衡量在劳动、资本、土地等要素投入之外，单纯依靠技术进步、要素配置优化、管理改善等带来的效率提升。《纲要》只把全要素生产率“稳步提升”作为目标之一，《意见》将其升格为“核心标志”，并要求“大幅提升”。新质生产力的落脚点由此变成效率，衡量的标准是“全要素生产率”是否实质提高，而不能靠堆投资、上项目。考核口径也从有没有更多新项目，转向效率有无实质提高，并为后面纠治一哄而上、低水平重复提供了标尺。

二、将“先立后破”确立为产业转型的方法论

《意见》原文“总体要求”：“坚持创新主导、改革为要、因地制宜、先立后破……统筹处理好政府和市场、质态和业态、改革和发展、自主和开放的关系。”

与《纲要》对比：沿用“稳中求进”工作总基调，没有把“先立后破”单列，相关表述只零星出现在绿色转型等局部章节。

点评：“破”指淘汰退出旧产能、旧技术，“立”指培育壮大新产能、新技术。“先立后破”，要求先把新产能培育到能够安全接棒的体量，再有序退出旧产能。相关经验可以追溯到2021年前后，当时，一些地方在双碳和能耗管控中搞运动式减碳、一刀切式停产，传统能源退出过快，新能源接续不上，一度引发煤炭电力紧张、限电限产。中央随后专门纠偏，明确“传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上”。旧产能目前还承担稳就业、托底经济的功能，在没有新产能没有建立接棒能力之前就拆掉旧的，会出现新旧空档。这意味着地方不能靠“一刀切关停”显示转型决心，而要给传统产业留出过渡期，能改造的就改造提升，转型宁可稳一些，也不能在新旧之间制造断档。

三、传统产业改造升级后，同样是新质生产力

《意见》原文第六条：“支持企业用数智技术、绿色技术改造提升传统产业……巩固提升矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑等产业在全球产业分工中的地位和竞争力。”《意见》在产业融合部分把“改造提升传统产业”“培育壮大新兴产业”“前瞻布局未来产业”三项并列，传统产业改造被排在首位。

与《纲要》对比：《纲要》同样强调传统产业是现代化产业体系里的组成部分，但未把“传统产业改造”纳入新质生产力范畴来界定。发改委答记者问把“片面认为发展新质生产力就是抓未来产业、新兴产业，忽视传统产业升级改造”列为第一类苗头性问题，明确“传统产业改造升级也能发展新质生产力”。

点评：这一条是对新质生产力范畴的界定，明确新质生产力的范围不局限于几个新兴和未来赛道。传统产业应用了数智技术、绿色技术，完成了设备更新、工艺升级、数智化转型，生产效率提高后，同样符合新质生产力的标准。中国是制造业大国，矿业、冶金、化工、纺织、机械、船舶等传统产业是实体经济的主体，体量巨大，且有服务全球、作为提升中国全球地缘经济影响力的能力。把这些产业改造好，对整体效率的贡献丝毫不亚于新建一批新兴产业。这一条和“先立后破”相互呼应：传统产业不应被一刀切淘汰，要在改造升级中焕新。

四、不能出现“产业空心化”或“产业断层”

《意见》原文“加强组织实施”：“不能出现产业空心化或产业断层现象。”

与《纲要》对比：没有“产业空心化”“产业断层”表述，只在传统产业章节强调巩固提升矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑等传统产业在全球分工中的地位。

点评：新质生产力的核心标志是效率，推进方式是先立后破，传统产业改造升级后同样属于新质生产力。地方在追逐新产业时，如果把资金、土地、人才、资源从传统产业抽走，导致其萎缩，会出现几个方面的问题。其一，产业链条的完整性被破坏，传统产业与新兴产业、未来产业互为支持配套，配套如果断裂，新兴产业也会失去供应链、工艺与技术、成本、人才的支撑，出现所谓“产业断层”；其二，基础工业和完整产业链是产业链供应链安全的底座，这些产业如果外迁或空心化，关键环节对外依赖度上升，遇到外部冲击、贸易管制或地缘冲突时供给保障就会受制于人，经济安全和发展主动权随之削弱；其三，传统产业体量巨大、吸纳就业面广，是地方财政和居民收入的重要来源，空心化会带来就业岗位流失、地方财力下降、区域衰退，甚至可能冲击社会稳定。因此，培育新产业和守护传统产业要并重，对传统产业的策略是改造提升，而不是简单退出，最终，传统、新兴、未来产业要同时推进，一个都不能丢，一个都不能少。

五、不能“脱实向虚”“贪大求全”、搞“泡沫化”

《意见》原文“加强组织实施”：“不能脱实向虚、贪大求全、搞泡沫化，不能出现产业空心化或产业断层现象，不能盲目求新、顾此失彼。”

与《纲要》对比：《纲要》全文没有“脱实向虚”“泡沫化”这组表述，产业章节通篇用“加快、培育、壮大、抢占”等正向词汇。

点评：脱实向虚，通常指产业脱离实体甚至背离实体，走向金融化。因此，提出这一条，针对的是概念热起来后的金融风险：资本开始向相关的概念、题材及资产上汇聚，企业和地方贪大求全、一哄而上铺摊子，最终形成产能泡沫和资产泡沫——只不过过去集中在城投与地产，投融资以债权为主，现在转到了代表新质生产力的项目上，投融资以股权为主，但本质模式一样。且由于新质生产力与资本市场高度衔接，甚至与离岸/海外资本市场关联，更易出现以金融为特征的泡沫化问题。《意见》将其写进文件收尾，是在给资金端树立边界和规矩，资金要落到真实的技术和产业上，不能在金融体系内空转、炒作概念、操作估值，由实体投资变成了金融游戏。这是《纲要》里完全没有的表述，也表明中央对“借新质生产力之名制造泡沫”的行为及风险高度警惕。

六、问责体系：借名违规、一哄而上要追责

《意见》原文：“各级领导干部要树立和践行正确政绩观……严禁借发展新质生产力之名违规滥用政策，对一哄而上、盲目投资等造成重大损失的严肃追究责任。”

与《纲要》对比：没有针对“借发展新质生产力之名”的纪律条款，更无“一哄而上、盲目投资追责”的表述。

点评：发改委在政策落实部分列举了突出问题：盲目上马同质化项目、跟风布局新赛道、脱离禀赋搞一刀切、盲目举债铺摊子、违规出台招商引资优惠、突破环保和安全底线、搞形象工程面子工程等。《纲要》是五年规划的方向性文件，不涉及具体追责；但《意见》作为新质生产力的执行文件，明确了“造成重大损失”要追究，形成事后问责的机制。这是约束力最强的一条，将发展新质生产力与干部政绩观、纪律直接挂钩，防止其“异化”为新的政绩工程和寻租空间。

七、竞争秩序：将避免“内卷式”竞争写入新兴产业培育

《意见》原文第七条“培育壮大新兴产业”：“深化产业内、产品内专业分工，促进跨行业跨区域融合，避免‘内卷式’竞争。”

与《纲要》对比：在传统产业、统一大市场章节写“综合整治‘内卷式’竞争”，语境是破除地方保护、整治产能失衡问题。

点评：中央显然已经注意到，地方政府、行业企业、市场如果将资源全部集中在少数明星产业和赛道上，必然会增加泡沫化及恶性“内卷”的风险——例如各地扎堆上同一条赛道，都发展人工智能、具身智能、电动汽车，出现大规模重复建设，随后打价格战、恶性竞争，最终导致全行业亏损、造成资源浪费及出清困难。《意见》认为应当深化产业内、产品内的分工，推动跨行业、跨区域的融合，避免在同一赛道低水平重复。而将“内卷”放到产业培育环节，也是希望在立项阶段就防止重复建设，毕竟事后整治的成本、代价和难度更高。

八、安全前置：低空经济与商业航天以“确保安全”为前提

《意见》原文第七条：“在确保安全前提下，推动低空经济、商业航天健康有序发展。”

与《纲要》对比：“推进低空经济健康有序发展”，没有“在确保安全前提下”。

点评：低空经济涉及飞行器、空域和地面人员，飞行安全、空域管理、适航审定、低空安防都是约束条件。存在这样一种风险，即行业形成热度，但安全能力跟不上，这就会造成风险。《意见》把安全前提摆到低空经济与商业航天这两个具体行业之前，因为两者都涉及空域资源和安全管理，可以放在一起统筹。给出信号，既是鼓励发展，同时也要求守住安全底线，不能无序推进。

九、民企可牵头国家重大攻关，研发给税收优惠

《意见》原文（第四条）：“建立企业研发准备金制度……提高企业研发费用加计扣除比例……支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务。”

与《纲要》对比：“强化企业科技创新主体地位，支持企业牵头组建创新联合体、更多承担国家科技攻关任务……提高企业研发费用加计扣除比例”，没有“民企牵头重大攻关”的具体表述，也没有“企业研发准备金制度”。

点评：《纲要》确实写了“完善民营企业参与重大项目长效机制”，强调的是参与；《意见》则直接点名为“牵头”——允许有能力的民企负责国家重大技术攻关，进入以往以国企和科研院所为主的领域。这其实反映了在新能源、电动车、集成电路、人工智能、具身智能、生物医药等领域的现实情况，也是强调民企在国家战略里的地位和作用。此外，研发准备金是企业按规定预先提取、专门用于研发的资金，在税前列支；加上提高加计扣除比例，本质是用税收工具引导企业持续加大研发投入。这是强化企业创新主体地位的关键一招，将创新资源向企业集聚，破解科研和产业“两张皮”问题。总的来说，对民企是明确的开放信号，对企业研发则给予了真金白银的激励。

十、消费、零售、文创媒体等居民服务业未单列赛道

《意见》全文聚焦硬科技、制造业、战略性新兴产业，零售、大众消费品、媒体服务等居民服务业未被单列，只在传统产业部分笼统提及“实施服务业扩能提质行动……促进生活性服务业高品质、多样化、便利化发展”。

与《纲要》对比：有专门篇章讲内需、扩大消费、文旅消费，如“激发改善型消费活力，扩大文体旅游消费……积极拓展低空消费”，并有冰雪旅游、邮轮游艇、房车露营等具体表述。当然，这些更多是针对相关行业在国民经济及后续增长里的重要性，没有强调其与新质生产力的关系。

点评：读到这里，有些人会有一个疑问：消费、零售这类行业和新质生产力究竟是什么关系，经过技术改造后，符不符合新质生产力的定义。按照《意见》给出的逻辑，传统产业应用了新技术、完成数智化转型、实现生产的效率提升后，同样属于新质生产力，因此消费、零售、生活性服务业也应当属于这个范畴。但可以看出，相关政策文件，对不同产业的定位，可能存在一个“第一性”与“第二性”的区别。科技和实体制造业是新质生产力的“第一性”部分，是技术革命性突破、生产要素创新性配置的主要发生地，是技术能力的源头和驱动力，《意见》的政策资源和重点举措主要集中在这一侧；消费、零售等服务业，更多承担技术应用、被改造、被带动、被赋能的角色（如“人工智能赋能千行百业”），属于第二性部分；文件把“服务业扩能提质”放在传统产业改造里笼统提及，没有单列赛道，其实反映了这种主次关系。结论：消费、零售、文创类企业可以通过技术改造、效率提升来分享新质生产力的红利，但政策资源、改革安排的直接对象主要还是科技和制造业的具体技术、产品、能力业态。

小结

十大看点里，前三个看点，有关标准、范畴、节奏：全要素生产率提供了衡量标尺，传统产业升级界定了范畴，“先立后破”给出了统筹方法。

中间几个看点是确立边界：防空心化、防泡沫化、防政绩工程、防内卷、提供安全前置。

第九条，明确了主体、给出了政策：民企牵头、研发准备金。

第十条，解释了硬科技和制造业和消费服务业之间的逻辑关系。

以上十个看点，并非中央和国务院《关于发展新质生产力的意见》的全部，仅供参考。

（全文结束）

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